呂曉蓓

習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上的重要講話，深刻闡明了推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的重大意義、總體思路、基本要求和重點任務。唱好“雙城記”，四川省委十一屆七次全會、成都市委十三屆七次全會都明確提出，要推動空間布局整體優(yōu)化、功能體系整體完善、發(fā)展能級整體提升。

成渝地區(qū)雙城經濟圈是國家國土空間格局中的重要支點

成渝地區(qū)雙城經濟圈建設是中央提出建立“優(yōu)勢互補高質量發(fā)展經濟布局”以來首推的城市群發(fā)展戰(zhàn)略。這是因為成渝地區(qū)無論在戰(zhàn)略區(qū)位、資源本底、發(fā)展條件還是城鎮(zhèn)化格局上，都是國土空間格局中的重要支點，是支撐國家社會經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的“第四極”，也是能夠集中體現(xiàn)國家區(qū)域戰(zhàn)略轉型理念的地區(qū)。

從戰(zhàn)略區(qū)位來看，成渝是我國向西、向南開放的重要門戶，也是“一帶一路”倡議中西部陸海新通道與長江經濟帶的重要聯(lián)結點，既能面向廣闊的亞歐大陸和印度洋地區(qū)全面開放，更有西部內陸地區(qū)巨大的國內市場腹地，具有形成“國際國內雙循環(huán)發(fā)展格局”的有利機遇。

從資源本底看，兼顧大保護與大發(fā)展的雙重使命，城鎮(zhèn)密集地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)空間分異明顯，是實施優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展，生態(tài)地區(qū)集中保護的重要區(qū)域。

從發(fā)展條件看，成渝地區(qū)近年來經濟發(fā)展加速，人口集聚的動力明顯，但相較沿海發(fā)達地區(qū)產業(yè)創(chuàng)新動力不足，產業(yè)集群發(fā)育不足，產業(yè)生態(tài)和營商環(huán)境都有較大的改善空間。在全球化的新趨勢下，成渝已經難以簡單復制沿海地區(qū)產業(yè)發(fā)展的道路，而需要主動探索創(chuàng)新引領，綠色發(fā)展的新道路。

從城鎮(zhèn)格局看，成渝兩市均為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展的典范地區(qū)，又有公園城市、山水城市的典型特征，是引領探索新型城鎮(zhèn)化道路和實踐國家城市發(fā)展新理念的最佳實踐地區(qū)。

優(yōu)化國土空間格局是建設成渝地區(qū)雙城經濟圈的重大舉措

由于在國家國土空間格局中的重要地位，成渝地區(qū)一直以來是國家空間治理的重要環(huán)節(jié)，是區(qū)域戰(zhàn)略規(guī)劃投放的重點地。

2007年，川渝簽署了《關于推進川渝合作共建成渝經濟區(qū)的協(xié)議》，宣告雙方將攜手打造中國經濟增長的“第四極”。同年，國家發(fā)改委啟動成渝經濟區(qū)規(guī)劃編制工作，標志著成渝經濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略。2011年，國務院批復了《成渝經濟區(qū)區(qū)域規(guī)劃》。2016年，國務院批復了《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，并由國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合印發(fā)，引領西部新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化。

國家區(qū)域戰(zhàn)略對成渝地區(qū)的再次謀劃，同樣將以頂層設計和規(guī)劃統(tǒng)籌為引領，并將“優(yōu)化國土空間格局”作為建設成渝地區(qū)雙城經濟圈的重大舉措之一。

但與以往多輪成渝規(guī)劃不同的是，本輪成渝地區(qū)區(qū)域戰(zhàn)略正值我國國土空間規(guī)劃體系改革的關鍵時期。國土空間規(guī)劃是空間發(fā)展的指南，是謀劃可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。編制區(qū)域國土空間規(guī)劃是引領國土空間格局優(yōu)化的首要一步。如果說區(qū)域戰(zhàn)略是一場對弈，不僅需要發(fā)展規(guī)劃“落棋子”，更需要國土空間規(guī)劃“謀棋局”。只有通過空間規(guī)劃全面評估資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性，綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態(tài)環(huán)境保護等因素，在國土空間上合理布局和統(tǒng)籌安排各類資源要素，才能更高效地利用資源，加快形成綠色發(fā)展的生產生活方式，才能推動成渝在西部形成高質量發(fā)展的重要增長極。

成渝地區(qū)國土空間格局優(yōu)化面臨的重要機遇

成渝城市群自然稟賦優(yōu)良，綜合承載力較強，產業(yè)體系健全，能源保障充足，長期以來在國家區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮了“壓艙石”的重要戰(zhàn)略作用。在國家空間發(fā)展逐漸由沿海開放走向全面開放，國土空間開發(fā)格局更加平衡的趨向下，成渝地區(qū)的發(fā)展對于平衡國土空間格局、統(tǒng)籌陸海聯(lián)動、拓展開放縱深和提升國家競爭力的重大意義越發(fā)凸顯。

成渝兩地山水相連、文化同源、人文相親，共同肩負推動長江經濟帶綠色發(fā)展、推進西部大開發(fā)形成新格局的重大使命。近年來成渝城市群產業(yè)結構正在進行深度調整，經濟加速勢頭明顯，城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提升，人才回流趨勢明顯，區(qū)域交通基礎設施建設日趨完善，為成渝地區(qū)加快區(qū)域協(xié)調，推動一體化發(fā)展奠定了重要基礎。

當前，成渝兩市正處于從區(qū)域競爭走向區(qū)域協(xié)同的關鍵階段。受制于環(huán)境容量、地理空間、設施支撐等因素，特大城市邊際效應開始顯現(xiàn)，傳統(tǒng)功能不斷外溢，成都、重慶主城占區(qū)域經濟比重將逐漸下降，大都市外圍成為新時期經濟增長最快的區(qū)域。在成都、重慶產業(yè)功能外溢，傳統(tǒng)生產地區(qū)發(fā)展轉型的趨勢下，成渝腹地的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡將進入新一輪的結構性調整期。圍繞兩大核心城市的都市圈、中部丘陵地區(qū)的城鎮(zhèn)都具有巨大的發(fā)展?jié)摿?，成渝地區(qū)正在由雙核獨大且外圍地區(qū)低水平均質發(fā)展的格局，逐步走向雙核引領下的多中心、多層級、網(wǎng)絡化發(fā)展的新格局。

在新的區(qū)域發(fā)展趨勢下，優(yōu)化調整區(qū)域國土空間格局尤為重要，只有順應產業(yè)發(fā)展和市場發(fā)展的需求，并有針對性地投放空間資源和配套設施，補齊短板、做強長項，才能更有效地推動資源要素的自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集聚。

成渝地區(qū)雙城經濟圈國土空間規(guī)劃的幾項重要議題

要抓住當前區(qū)域經濟發(fā)展的重大機遇，克服自身發(fā)展問題，成渝地區(qū)還需要借鑒學習成熟的世界級城市群建設經驗，包括以共同保護生態(tài)環(huán)境和提升整體競爭力，共同承擔國家責任和全球職能，營造世界級的產業(yè)集群和國際化的營商環(huán)境，提升全球性資源配置能力和文化影響力，形成依托錯位發(fā)展、分工合作的城鎮(zhèn)體系，構建機場群、港口群和軌道網(wǎng)等世界級的現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡，建立現(xiàn)代化的區(qū)域治理平臺和治理機制等等。具體來說，成渝地區(qū)雙城經濟圈國土空間規(guī)劃迫切需要在以下幾個重要領域尋求突破。

一是共建區(qū)域生態(tài)安全格局。成渝地區(qū)是我國西部自然資源最為富集，環(huán)境承載力最高的地區(qū)，兩地還共同擔負著筑牢長江上游生態(tài)屏障的國家責任。但近年來，成渝地區(qū)資源環(huán)境約束加劇，部分城市大氣環(huán)境面臨超載風險;部分地區(qū)地質災害和水土流失嚴重;長江流域的中下游地區(qū)仍飽受防不勝防的輸入型污染之痛，城區(qū)及沿江城鎮(zhèn)人口飲用水安全頻頻受到威脅。共保共建區(qū)域生態(tài)安全格局是聯(lián)系區(qū)域中各方利益主體最緊密的紐帶，是區(qū)域協(xié)作最有力的切入點。因為生態(tài)環(huán)境是區(qū)域天然的公共產品，環(huán)境問題也不受任何行政區(qū)劃限制。成渝地區(qū)應重點圍繞長江上游流域生態(tài)治理，合作加強長江干流、嘉陵江等跨界流域綜合治理，合作實施秦巴山區(qū)等區(qū)域共同生態(tài)屏障的生態(tài)修復，共同建立區(qū)域生態(tài)安全、流域污染、地質災害等領域的聯(lián)合監(jiān)測、預警和防治機制。

二是優(yōu)化城鎮(zhèn)體系與功能布局。相較于長三角、粵港澳大灣區(qū)等城市群大中小城市協(xié)調發(fā)展的格局，成渝地區(qū)城市間協(xié)調發(fā)展程度低，城市同質化競爭明顯。核心城市的輻射帶動作用還不夠突出，次級城市的規(guī)模和發(fā)展能級偏低，縣城和小城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務短板明顯。未來成渝地區(qū)通過優(yōu)化國土空間布局，可以進一步統(tǒng)籌城鎮(zhèn)體系、功能體系和產業(yè)集群的空間布局，引導區(qū)域性乃至國家級功能在成渝地區(qū)的精確投放，優(yōu)化完善公共資源在各類各級城市的合理配置，才能更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)空間對于區(qū)域高質量發(fā)展的支撐作用。

三是推動交通基礎設施互聯(lián)互通。近年來，成渝地區(qū)基礎設施建設不斷完善，但高等級對外交通通道和交通樞紐不足，開放水平、互聯(lián)互通水平和安全保障能力還有待提高，特別是在“行政區(qū)”分割下導致的區(qū)域通道和樞紐建設相互掣肘的問題亟待解決。國土空間規(guī)劃的重要目的，就是要統(tǒng)籌基礎設施的空間布局，讓區(qū)域性的基礎設施充分協(xié)調與整合進而發(fā)揮“1+1>2”的作用。對于成渝地區(qū)而言，首要的是提升成渝城市群內聯(lián)外暢水平，共建國際性綜合交通樞紐。對外共同打造鐵公水空多式聯(lián)運的長江經濟帶沿江通道、暢通西部陸海新通道，統(tǒng)籌規(guī)劃世界級機場群和共建長江上游航運中心等等。對內建設軌道上的雙城經濟圈，加強川渝毗鄰地區(qū)交通網(wǎng)絡“織網(wǎng)式”縫合，構建“樞紐+網(wǎng)絡”的城市群交通結構，保證城市群內核心城市間、核心城市與周邊城市間、相鄰城市間的快速通達。

四是共建高品質的人才宜居地。成渝地區(qū)近年來雖然經濟增長快，但綜合實力仍然較弱，特別是體現(xiàn)為區(qū)域創(chuàng)新能力不足，市場主體實力不強，缺乏具有競爭力的產業(yè)集群。背后的重要原因之一，在于對人才的吸引能力不足。如前所述，成渝地區(qū)具有建設高品質宜居宜業(yè)環(huán)境的天然基礎，更需要通過完善公共服務和創(chuàng)新政策機制增強對于人才的吸引力，因此區(qū)域合作仍有很大空間。這其中既包括硬件設施的建設，比如統(tǒng)籌區(qū)域重大公共服務設施的布局，引導毗鄰地區(qū)公共服務設施的共建共享，合力爭取高等級的教育醫(yī)療等優(yōu)質公共設施資源落地區(qū)域;也包括軟性環(huán)境的營造，比如合力塑造巴蜀文化、三峽文化等世界級的文化旅游品牌，通過創(chuàng)新政策機制共同打破人才流動的壁壘，合力爭取國際重大活動和重要機構落地，合作建設區(qū)域性的信息平臺，建立應對區(qū)域性重大安全和危機事件的合作機制等等。

總的來說，成渝地區(qū)雙城經濟圈的建設需要國土空間規(guī)劃的謀篇布局，這不僅依賴某一項國土空間規(guī)劃，更有賴于從國家到省、市、縣等各級各類國土空間規(guī)劃的整體支撐和共同發(fā)力。區(qū)域性的國土空間規(guī)劃，需要將國家“頂層設計”對于成渝地區(qū)雙城經濟圈在生態(tài)保護、交通網(wǎng)絡、產業(yè)布局、城鎮(zhèn)建設等方面的統(tǒng)一謀劃和一體部署轉化為對省、市國土空間規(guī)劃的指導依據(jù)，將目標戰(zhàn)略和重大行動進一步落實在巴蜀大地上，并將其轉化為對省市各級各類國土空間規(guī)劃的約束和指引條件。承接要求的下位規(guī)劃，則需要準確把握國家戰(zhàn)略意圖，精準定位自身發(fā)展目標，全面貫徹實施區(qū)域國土空間優(yōu)化布局的戰(zhàn)略行動，并為產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、交通建設等專業(yè)領域的區(qū)域戰(zhàn)略提供支撐。更重要的是要與周邊地區(qū)協(xié)調各類空間布局，支撐生態(tài)環(huán)境共建共保、公共服務共建共享、產業(yè)發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新、交通設施互聯(lián)互通等。就這一點而言，成渝地區(qū)特別是川渝毗鄰地區(qū)的每一個城市，都肩負著實現(xiàn)區(qū)域高水平空間治理的時代重任。

作者

中國城市規(guī)劃設計研究院西部分院總規(guī)劃師，教授級高級城市規(guī)劃師

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