邱志鵬 高建輝 黃天嬌

摘要：目前我國(guó)個(gè)人信用檔案的管理仍處于初級(jí)階段，進(jìn)一步研究個(gè)人信用檔案管理模式不僅是信用時(shí)代發(fā)展的迫切需要，也是推動(dòng)社會(huì)綜合治理水平提高的必由之路。本文分析了在信用時(shí)代背景下，個(gè)人信用檔案管理模式的現(xiàn)狀及存在的問題，并構(gòu)建出我國(guó)個(gè)人信用檔案管理模式思路，即在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)檔案行政機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一、分級(jí)管理個(gè)人信用檔案。

關(guān)鍵詞：個(gè)人信用 個(gè)人信用檔案 個(gè)人信用檔案管理模式

國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》的通知指出：“社會(huì)信用體系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)治理體制的重要組成部分。它以樹立誠(chéng)信文化理念、弘揚(yáng)誠(chéng)信傳統(tǒng)美德為內(nèi)在要求，目的是提高全社會(huì)的誠(chéng)信意識(shí)和信用水平?！盵1]國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)楊玉英在“新莫干山會(huì)議”的論壇上表示：“在信用時(shí)代，以信用記錄作為對(duì)公民管理的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，能夠讓信用與所有生產(chǎn)生活活動(dòng)直接掛鉤。”[2]在信用時(shí)代到來(lái)的背景下，研究個(gè)人信用檔案管理模式可以推動(dòng)全社會(huì)綜合治理的發(fā)展、提高政府進(jìn)行社會(huì)管理的水平。

一、現(xiàn)有的個(gè)人信用檔案管理模式現(xiàn)狀

對(duì)于我國(guó)的個(gè)人信用檔案管理模式，目前可總結(jié)為兩種：第一種是政府主導(dǎo)型模式，第二種是市場(chǎng)主導(dǎo)型模式。政府主導(dǎo)型模式是指政府委托中國(guó)人民銀行或者金融監(jiān)管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)牽頭管理個(gè)人信用檔案，具體包括由中國(guó)人民銀行征信中心管理的個(gè)人信用檔案和各級(jí)政府信用網(wǎng)站管理的個(gè)人信用檔案。中國(guó)人民銀行成立的個(gè)人征信中心，屬于國(guó)家的職能部門，所以從性質(zhì)上分析屬于政府行為。[3]截至目前，中國(guó)人民銀行征信中心共為8.6億自然人建立個(gè)人征信檔案；[4]各級(jí)政府的信用網(wǎng)站管理模式體現(xiàn)在以國(guó)家發(fā)展改革委、人民銀行為指導(dǎo)，國(guó)家信息中心主辦的“信用中國(guó)”網(wǎng)站的建設(shè)上。該網(wǎng)站中專門設(shè)置了個(gè)人信用的查詢界面。其中包括涉金融領(lǐng)域非法集資名單、限飛限乘名單、失信被執(zhí)行人名單等8種重點(diǎn)人群信用信息查詢界面。截至2018年7月底，“信用中國(guó)”網(wǎng)站已累計(jì)發(fā)布“雙公示”信息超過(guò)1億條。[5]

市場(chǎng)主導(dǎo)型模式是指商業(yè)性服務(wù)公司以市場(chǎng)運(yùn)作的方式管理個(gè)人信用檔案，而政府機(jī)構(gòu)不直接參與個(gè)人信用檔案管理工作。2015年1月人民銀行印發(fā)的《關(guān)于做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)準(zhǔn)備工作的通知》要求騰訊征信有限公司、芝麻信用管理有限公司等8家機(jī)構(gòu)做好個(gè)人征信業(yè)務(wù)的準(zhǔn)備工作。[6]這是我國(guó)正式允許非政府機(jī)構(gòu)管理公民的個(gè)人信用檔案。該模式的典型例子是上海市所實(shí)施的管理模式，該模式是第三方管理機(jī)構(gòu)——上海資信有限公司按理事會(huì)管理制度與企業(yè)運(yùn)營(yíng)的模式來(lái)管理個(gè)人信用檔案。該模式得到了上海市政府批準(zhǔn)，并且是央行已核準(zhǔn)的專門從事個(gè)人信貸檔案管理的非金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。其中理事會(huì)由央行的上海分行、上海資信有限公司等15家商業(yè)銀行構(gòu)成。[7]

二、信用時(shí)代背景下個(gè)人信用檔案管理模式存在問題分析

（一）個(gè)人信用檔案管理的牽頭機(jī)構(gòu)具有局限性

在政府主導(dǎo)型模式中，中國(guó)人民銀行作為個(gè)人信用檔案管理的牽頭機(jī)構(gòu)具有一定的局限性，具體表現(xiàn)在：其一業(yè)務(wù)的局限性。在金融管理方面，央行可以說(shuō)是行家，但作為檔案的管理機(jī)構(gòu)，顯然央行從業(yè)務(wù)方面來(lái)講不是行家。其二征信范圍的局限性，央行征集的個(gè)人信用檔案范圍大多局限于公民的信貸或者金融方面的記載，沒有從個(gè)人信用檔案的角度出發(fā)來(lái)全方面地征集信息，其信息覆蓋領(lǐng)域?qū)λ痉?、通信、稅?wù)等方面涉及較少，從征信范圍上講具有不完整性。在市場(chǎng)主導(dǎo)型模式中，商業(yè)性服務(wù)公司作為個(gè)人信用檔案管理牽頭機(jī)構(gòu)的局限性在于，由于其不是國(guó)家的職能部門，而公民的各類信用檔案集中在國(guó)家的職能部門手中，與國(guó)家職能部門相比，其執(zhí)行力較差。從信息安全角度講，公民的個(gè)人信用檔案涉及個(gè)人隱私方面的內(nèi)容，與政府主管模式相比，信息安全性較低。

（二）個(gè)人信用管理制度、相關(guān)的法律法規(guī)不健全

在我國(guó)，個(gè)人信用檔案的管理還處于初級(jí)階段，個(gè)人信用檔案的法律法規(guī)和制度也較為欠缺。央行所制定的《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》是僅適用于銀行系統(tǒng)的管理辦法。該辦法具有局限性，因?yàn)樗鼪]有覆蓋公民所有實(shí)踐活動(dòng)中所反映的信用記錄，它只是關(guān)系到金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)個(gè)人信用信息管理的辦法。[8]在發(fā)達(dá)國(guó)家中，個(gè)人信用檔案信息相關(guān)的法律法規(guī)較為健全與完善，特別是像美國(guó)、日本和德國(guó)等這樣在個(gè)人信用檔案方面做得較好的發(fā)達(dá)國(guó)家。公民的個(gè)人信用檔案管理是較為系統(tǒng)的工作，所以必須要通過(guò)完善法律法規(guī)來(lái)準(zhǔn)確地界定我國(guó)個(gè)人信用檔案管理的模式。

（三）缺乏個(gè)人信用檔案的宏觀管理

個(gè)人信用檔案作為國(guó)家的一項(xiàng)重要事業(yè)，需要進(jìn)行宏觀管理與控制，個(gè)人信用檔案的宏觀管理與控制任務(wù)是由國(guó)家的行政管理機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行的。央行的個(gè)人信用檔案是銀行在對(duì)各類企業(yè)或個(gè)人客戶授信活動(dòng)中形成的，反映信貸業(yè)務(wù)工作情況并具有保存價(jià)值的文件資料的總稱。由于缺乏完整的個(gè)人信用檔案資料，[9]它不能從宏觀角度來(lái)對(duì)我國(guó)個(gè)人信用檔案進(jìn)行全面的管理。央行因?yàn)樽陨韺I(yè)方面的局限性，即使對(duì)信用檔案進(jìn)行了宏觀管理，專業(yè)性、系統(tǒng)性也有待提高。對(duì)于企業(yè)征信機(jī)構(gòu)管理的模式，由于企業(yè)不是國(guó)家的行政管理機(jī)關(guān)，所以不能夠?qū)ξ覈?guó)個(gè)人信用檔案實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)。所以由企業(yè)作為我國(guó)個(gè)人信用檔案管理的主體，無(wú)法對(duì)個(gè)人信用檔案進(jìn)行宏觀管理與控制。

（四）缺乏統(tǒng)一的個(gè)人信用檔案查詢平臺(tái)

由于個(gè)人信用檔案信息的分散性，導(dǎo)致我國(guó)個(gè)人信用檔案沒有統(tǒng)一的查詢平臺(tái)或公民信用檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。在信用時(shí)代背景下，我國(guó)個(gè)人信用檔案信息管理模式建立的技術(shù)載體是網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)的登記式辦理和匯總已經(jīng)完全不能夠滿足個(gè)人信用檔案信息查詢的需求。以“信用中國(guó)”網(wǎng)站為例，該網(wǎng)站在進(jìn)入到個(gè)人信用查詢界面時(shí)分為央行征信信息查詢、信用服務(wù)機(jī)構(gòu)信用分查詢、地方信用分、電信營(yíng)運(yùn)商信用分四個(gè)板塊。用戶在查詢個(gè)人信用檔案時(shí)，只能分別進(jìn)入各個(gè)板塊零星查詢個(gè)人信用檔案信息?？梢?，我國(guó)還沒有統(tǒng)一的個(gè)人信用檔案查詢平臺(tái)或數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)提供完整的個(gè)人信用檔案查詢服務(wù)。在我國(guó)公民證券開戶賬戶、社會(huì)保障號(hào)、身份證號(hào)等賬號(hào)之間沒有一個(gè)內(nèi)在的聯(lián)系，也間接阻礙了個(gè)人信用檔案查詢平臺(tái)的建立。

三、個(gè)人信用檔案管理模式的構(gòu)建

（一）管理模式的構(gòu)建

我國(guó)個(gè)人信用檔案管理模式可分為宏觀管理模式與微觀管理模式兩部分，具體如圖1所示。

宏觀管理模式是指委托國(guó)家職能部門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中地管理我國(guó)的個(gè)人信用檔案，檔案行政管理部門在檔案管理業(yè)務(wù)方面能力較強(qiáng)，所以個(gè)人信用檔案的宏觀管理模式是指在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，由我國(guó)各級(jí)檔案行政管理部門統(tǒng)一、分級(jí)來(lái)管理，對(duì)個(gè)人信用檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并制定統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)進(jìn)行業(yè)務(wù)上的監(jiān)督和指導(dǎo)。

微觀管理模式可分為兩種情況：第一種情況是在宏觀管理模式下，被征信的部門比如工商、銀行、稅務(wù)、證券等，按國(guó)家檔案行政部門所制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收集本機(jī)構(gòu)個(gè)人信用檔案信息，并且對(duì)其進(jìn)行整理、鑒定、保管、統(tǒng)計(jì)等工作。各級(jí)檔案行政管理部門進(jìn)行數(shù)據(jù)匯總，形成數(shù)據(jù)庫(kù)。第二種情況是在宏觀的管理下，成立第三方中介機(jī)構(gòu)，以市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)，按國(guó)家檔案行政管理部門制定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)收集被征信機(jī)構(gòu)相關(guān)的個(gè)人信用檔案，并且對(duì)其進(jìn)行管理，最終上報(bào)各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)以形成個(gè)人信用檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。

綜上所述，我國(guó)個(gè)人信用檔案管理模式是在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，由各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、分級(jí)管理全國(guó)的個(gè)人信用檔案。宏觀方面則是由檔案行政管理部門對(duì)全國(guó)個(gè)人信用檔案工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定標(biāo)準(zhǔn)并且在業(yè)務(wù)上進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)；微觀方面則由被征信機(jī)構(gòu)按國(guó)家檔案行政部門制定的管理標(biāo)準(zhǔn)自行管理或成立第三方機(jī)構(gòu)來(lái)管理相結(jié)合的管理模式。

（二）管理模式的外部環(huán)境構(gòu)建

1.立法的構(gòu)建。個(gè)人信用檔案管理模式的構(gòu)建，必須以立法的方式進(jìn)行明確規(guī)定和不斷細(xì)化。我國(guó)現(xiàn)有個(gè)人信用檔案法律體系初具規(guī)模，具有代表性的法律法規(guī)有：2005年8月中國(guó)人民銀行頒布的《個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)管理暫行辦法》、2007年7月國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于社會(huì)信用體系建設(shè)的若干指導(dǎo)意見》和2013年1月國(guó)務(wù)院頒布的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》等。[10]這些法律法規(guī)涉及信用法律制度體系、信用評(píng)價(jià)和服務(wù)體系以及信用標(biāo)準(zhǔn)化體系，但未涉及個(gè)人信用檔案的管理主體、管理方式、管理范圍等內(nèi)容。因此，應(yīng)加大力度構(gòu)建較為細(xì)化、完整的個(gè)人信用檔案法律體系，要明確個(gè)人信用檔案的管理主體、管理方式和管理范圍等內(nèi)容。只有以立法的方式，才能保證我國(guó)個(gè)人信用檔案管理體系的建設(shè)。

2.行政監(jiān)督的構(gòu)建。我國(guó)個(gè)人信用檔案管理工作行政監(jiān)督體系的構(gòu)建是個(gè)人信用檔案管理模式的重要組成部分，在我國(guó)行政監(jiān)督體制應(yīng)與管理體制相對(duì)應(yīng)，筆者認(rèn)為國(guó)家檔案行政管理機(jī)構(gòu)應(yīng)為行政監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)監(jiān)督全國(guó)的個(gè)人信用檔案管理工作，通過(guò)行使監(jiān)督檢查的權(quán)利，及時(shí)收集實(shí)施計(jì)劃的反饋信息，發(fā)現(xiàn)偏差及時(shí)糾正。行政監(jiān)督對(duì)象應(yīng)包括：管理我國(guó)個(gè)人信用檔案的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)、技術(shù)支持機(jī)構(gòu)和第三方中介機(jī)構(gòu)等。行政監(jiān)督的具體內(nèi)容應(yīng)包括：個(gè)人信用檔案的收集與整理工作、解決信用檔案在使用中所產(chǎn)生的矛盾與糾紛、處罰有關(guān)違法的行為、監(jiān)督收集檔案的真實(shí)性、利用時(shí)是否符合獲取條件等，使我國(guó)個(gè)人信用檔案管理工作按照預(yù)定的目標(biāo)發(fā)展，對(duì)不符合實(shí)際情況的，要進(jìn)行修正與補(bǔ)充。

（三）管理模式的內(nèi)部環(huán)境構(gòu)建

1.個(gè)人信用檔案信息來(lái)源的構(gòu)建。我國(guó)個(gè)人信用檔案數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)源應(yīng)該與內(nèi)容一一對(duì)應(yīng)，個(gè)人信用檔案的內(nèi)容可分為三個(gè)類別，第一個(gè)類別是個(gè)人信用檔案的基本信息，例如公民的姓名、身份證號(hào)、性別等基本信息。第二個(gè)類別是個(gè)人的信貸信息，這類信息的來(lái)源機(jī)構(gòu)主要是商業(yè)銀行，但是目前我國(guó)商業(yè)銀行間沒有真正地實(shí)現(xiàn)信用信息的共享，所以相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)規(guī)定商業(yè)銀行在中國(guó)個(gè)人信用檔案的收集工作中履行提供信息的義務(wù)。第三個(gè)類別則是其他個(gè)人信用檔案，主要包括公民在司法領(lǐng)域、稅務(wù)領(lǐng)域、住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障的積金記錄和其他的參保記錄信息。[11]這些內(nèi)容來(lái)源共同覆蓋了我國(guó)幾乎所有的職能機(jī)構(gòu)，例如司法、公安、法院、工商和稅務(wù)。

2.個(gè)人信用檔案信息查詢平臺(tái)的構(gòu)建。在我國(guó)，由于個(gè)人信用檔案的信息分散和各個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)源部門對(duì)數(shù)據(jù)的封鎖，導(dǎo)致中國(guó)的個(gè)人信用檔案信息查詢平臺(tái)的構(gòu)建是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)居民身份證法》指出：“居民身份證登記項(xiàng)目包括姓名、性別、民族、出生日期、住址，登記項(xiàng)目使用全國(guó)通用的文字填寫?！盵12]這樣我們就可以將居民身份證號(hào)碼作為公民信用檔案的登錄賬戶，中國(guó)應(yīng)該實(shí)行公民信用檔案賬戶的制度來(lái)構(gòu)建個(gè)人信用檔案數(shù)據(jù)庫(kù)。[13]收集部門應(yīng)將分散在各個(gè)職能機(jī)構(gòu)的信用檔案，通過(guò)計(jì)算機(jī)的網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一匯集，最終形成本國(guó)個(gè)人信用檔案記載數(shù)據(jù)庫(kù)。

*基金項(xiàng)目：本文系廣西民族大學(xué)青年基金項(xiàng)目“個(gè)人信用檔案管理模式研究——以南寧市為例”（項(xiàng)目編號(hào)：2016MDQN016）階段性成果。

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作者單位：云南大學(xué)歷史與檔案學(xué)院