馮俊翔，曹 玲

《中華人民共和國體育法》（以下簡稱中國 《體育法》）于1995年正式頒布，為我國體育事業(yè)的管理與發(fā)展提供了總的法律依據(jù)和行動指南。然而，法律預(yù)測的有限性、 相對穩(wěn)定性與社會發(fā)展變動之間的抵牾，導(dǎo)致了“昨日”之法與“今日”現(xiàn)實(shí)間的時空差異越來越大，法不適“時”的現(xiàn)實(shí)問題日益凸顯，因此進(jìn)一步完善、修改體育法勢在必行[1]。 日本與我國同屬東亞國家，人種基因相近，文化習(xí)慣諸方面存在共通之處，日本依法治體的經(jīng)驗(yàn)值得我國學(xué)習(xí)借鑒。2011年，經(jīng)日本國會（眾參議員）全體會議通過，日本《體育基本法》（以下簡稱日本 《體育法》） 正式頒布實(shí)施，此法與中國《體育法》均是各自國家基礎(chǔ)性、總結(jié)性、綱領(lǐng)性的體育法律，是體育政策制定和體育事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)與依據(jù)。 日本《體育法》的制定充分總結(jié)了日本近50年的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，涉及體育事業(yè)發(fā)展的各個方面[2]，這對我國體育法律的進(jìn)一步完善具有較高的借鑒價值。

政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)而采取的手段、措施和途徑[3]，體育法律正是通過政策工具的選擇、配置與構(gòu)建，為體育事業(yè)的發(fā)展提供法律支持與保障。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從多個角度， 闡述了體育強(qiáng)國在我國社會主義建設(shè)中的重要意義，并在黨的十九大報告中明確提出“加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)”[4]， 為我國體育事業(yè)的發(fā)展指明了方向。 同時日本作為亞洲公認(rèn)的體育強(qiáng)國，其“體育強(qiáng)國” 理念在體育法律中的運(yùn)用策略正是我國體育法律完善的借鑒價值所在。為此，本研究通過構(gòu)建政策工具與體育強(qiáng)國建設(shè)需求的二維政策分析框架，對中國《體育法》和日本《體育法》進(jìn)行內(nèi)容量化分析，對比兩者中政策工具選擇運(yùn)用的“深層結(jié)構(gòu)”及“策略內(nèi)涵”，借他山之石為我國體育法律的完善與發(fā)展提供啟示與參考。

1 相關(guān)研究回顧

當(dāng)前，關(guān)于體育法修改、完善的研究不僅涵蓋理念、策略、目標(biāo)、原則等宏觀指導(dǎo)層面的成果[5-6]，也包括具體章節(jié)的增減與修改、 內(nèi)容結(jié)構(gòu)的調(diào)整、立法語言的完善等具體操作層面的成果[7-10]。學(xué)者們站在不同角度對相關(guān)問題進(jìn)行了研究探討，為我國體育法律修改、完善以及進(jìn)一步的研究奠定了較好的理論基礎(chǔ)。 總體來看，當(dāng)前研究多基于定性研究，即主要依據(jù)個人知識、經(jīng)驗(yàn)與背景，通過邏輯分析法提出建議與結(jié)論，其在把握法律政策發(fā)展的規(guī)律與本質(zhì)、 確定目標(biāo)與策略等方面具有一定優(yōu)勢，但單一的定性研究可能受到研究者主觀態(tài)度及知識結(jié)構(gòu)的影響，對研究結(jié)果會產(chǎn)生一定的偏差[11]。 因此，定量研究可對現(xiàn)有研究進(jìn)行有益補(bǔ)充。 內(nèi)容分析法是一種以各種文本資料為研究對象的質(zhì)性研究方法，目前已被引入體育領(lǐng)域，研究對象主要集中于體育產(chǎn)業(yè)、大眾體育、老年體育等相關(guān)法律、政策文本[12-15]。 內(nèi)容分析法為學(xué)者提供了一個研究文本內(nèi)容的有效范式，可將自然文本信息轉(zhuǎn)化為可定量分析的結(jié)構(gòu)化信息形態(tài)，使文本信息的發(fā)生頻率及結(jié)構(gòu)組成客觀清晰地呈現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)了定性研究與定量研究的相互融合，破解了傳統(tǒng)方法在文本研究中主觀性較強(qiáng)、過程不透明、結(jié)論易爭議的局限與不足[12,16]。

縱觀日本體育的發(fā)展歷程，其在各發(fā)展階段所面臨的諸多問題與我國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)狀況頗為相似。 例如， 日本與我國分別于1964年和2008年成功舉辦夏季奧運(yùn)會， 且均在舉辦屆取得歷史最佳戰(zhàn)績后因戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向等因素出現(xiàn)競技體育水平滑坡現(xiàn)象， 而日本經(jīng)過近30年的蟄伏與摸索，其競技體育發(fā)展重新步入正軌，重回世界前列[17]。 再如，日本與我國同樣面臨著人口老齡化[18]、青少年體質(zhì)多年持續(xù)下滑[19]、體育鍛煉人口比率不高[20]等問題。但相較于我國，日本老年人群的身體活動量更高，體重指數(shù)更低，身體素質(zhì)和血液性狀更好[21]；日本青少年體質(zhì)下滑狀況經(jīng)過多年努力已有效遏制，并呈積極回升態(tài)勢；日本每周參加一次體育鍛煉的人口比率由昭和64年（1988年） 的26.4%提高至平成27年 （2015年）的40.4%[20]。 在體育法律與政策的支持下，日本面臨的問題得到了改善， 其依法治體的經(jīng)驗(yàn)無疑可為我國體育法律的修改與完善提供有益啟示。但迄今為止，關(guān)于日本體育法律的研究相對較少， 且未能突破單一定性方法的研究局限。本研究立足政策工具，結(jié)合體育強(qiáng)國建設(shè)需求，運(yùn)用內(nèi)容分析法，對中國《體育法》與日本《體育法》進(jìn)行對比研究，以期為現(xiàn)有研究進(jìn)行有益補(bǔ)充。

2 分析框架構(gòu)建及文本量化處理

2.1 中國《體育法》、日本《體育法》文本分析的二維框架

2.1.1 X 維度：政策工具維度

對體育法律進(jìn)行政策工具文本分析，需結(jié)合政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建相應(yīng)的分析框架。 大量學(xué)者對政策工具的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入探討，但迄今為止沒有一種標(biāo)準(zhǔn)可以窮盡所有政策工具，為政策工具分析奠定基本架構(gòu)的令人信服的分類理論似乎還未出現(xiàn)[22]。 在具體的研究領(lǐng)域中，學(xué)者一般根據(jù)研究領(lǐng)域的具體特點(diǎn)與研究需求進(jìn)行適用性選擇。體育事業(yè)是一項(xiàng)多元主體介入的復(fù)雜性社會事業(yè)。發(fā)展環(huán)境、供給端、需求端的三方面影響，以及供需兩端的“推”“拉”作用與發(fā)展環(huán)境三者之間是否能夠協(xié)同，是體育事業(yè)能否良性發(fā)展的關(guān)鍵。 在眾多分類標(biāo)準(zhǔn)中，Rothwell 和Zegveld 依據(jù)不同政策工具的本質(zhì)屬性， 對復(fù)雜的政策體系進(jìn)行降維處理，將政策工具分為供給型政策工具、 需求型政策工具、環(huán)境型政策工具三個類型[23]，該種分類與體育領(lǐng)域政策工具的分析需求較為契合， 得到了廣泛的應(yīng)用[12,15,24]。 鑒于此，本研究基于Rothwell 和Zegveld提出的政策工具分類思想[23]，結(jié)合周紅妹[12]、劉春華[15]、時維金[24]、汪雄[25]、賈晨[26]等對體育政策分析的理論框架，立足研究需要，將中國《體育法》和日本《體育法》的政策工具劃歸為環(huán)境型、供給型和需求型三個大類，涵蓋資金投入、目標(biāo)規(guī)劃、政府購買等14 類具體工具 （表1）， 構(gòu)建了政策工具分析的X維度。

表1 政策工具的類型、名稱及含義Table 1 Types, Names, and Meanings of Policy Tools

2.1.2 Y 維度：體育強(qiáng)國建設(shè)需求維度

在第一次全國體育發(fā)展戰(zhàn)略討論會上便有學(xué)者提出， 體育強(qiáng)國既是指體育發(fā)達(dá)國家又是指體育競技強(qiáng)國，其中體育發(fā)達(dá)國家主要以學(xué)校體育、大眾體育的發(fā)展水平為標(biāo)志[27]。荊林波、王子樸等從不同角度闡釋了體育產(chǎn)業(yè)在體育強(qiáng)國建設(shè)中的重要作用，指出體育產(chǎn)業(yè)是體育強(qiáng)國建設(shè)的主要內(nèi)容與標(biāo)志[28-29]。劉學(xué)對競技體育、大眾體育、體育產(chǎn)業(yè)的文化意涵進(jìn)行分析， 指出推進(jìn)體育文化發(fā)展是體育強(qiáng)國建設(shè)的重要舉措[30]。 沈望舒高度肯定了體育文化的價值意義，認(rèn)為體育文化的性質(zhì)、地位及作用決定了一國體育之強(qiáng)弱，是強(qiáng)國體育發(fā)展的一面旗幟[31]。黨的十九大以來， 體育強(qiáng)國在我國社會主義現(xiàn)代化進(jìn)程中的戰(zhàn)略定位更加清晰，隨著《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》（以下簡稱《綱要》）的頒布，我國的體育強(qiáng)國建設(shè)有了總的政策指引與保障。 圍繞體育強(qiáng)國建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，《綱要》在“大眾體育、競技體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化、體育外交”五個方面提出了具體的戰(zhàn)略任務(wù)[32]。

結(jié)合相關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)及《綱要》提出的具體戰(zhàn)略任務(wù)可見， 體育強(qiáng)國是表達(dá)國家體育發(fā)展?fàn)顩r及實(shí)力水平的綜合性概念，主要涉及競技體育、大眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化、體育外交等方面。由于X 維度中存在的“海外交流”與體育外交意涵相近，且考慮到隨著全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，體育國際交流勢必對競技體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化等方面產(chǎn)生更加深刻的互動影響。為厘清各方關(guān)系，避免分析概念的重疊與沖突，本研究將“體育外交”意涵歸類至X 維度的“海外交流”進(jìn)行討論，將“體育競技、大眾體育、學(xué)校體育、體育產(chǎn)業(yè)、體育文化”作為Y 維度體育強(qiáng)國建設(shè)的五個基本方面。此外，推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能， 切實(shí)發(fā)揮政府宏觀調(diào)控作用， 壯大并發(fā)揮社會組織在體育事業(yè)發(fā)展中的推動力量，建立健全以“強(qiáng)政府、強(qiáng)組織”為基本特征的體育治理體系[31-33]。因而政府職能與體育組織也是體育強(qiáng)國建設(shè)推進(jìn)中所必須探討的方面， 與上述五個基本方面共同構(gòu)建中國《體育法》、日本《體育法》政策工具分析的Y 維度。

2.1.3 中國《體育法》、日本《體育法》二維分析框架的構(gòu)建

為體育強(qiáng)國建設(shè)提供法律保障是體育法律的應(yīng)有之義， 體育強(qiáng)國建設(shè)需求是體育法律政策工具選擇與組合的目標(biāo)導(dǎo)向。 結(jié)合政策工具X 維度、體育強(qiáng)國建設(shè)需求Y 維度，構(gòu)建中國《體育法》、日本《體育法》文本分析的二維框架（圖1）。

圖1 中國《體育法》、日本《體育法》二維分析框架圖Figure 1 Two-Dimensional Analysis Framework of the Law of the People’s Republic of China on Physical Culture and Sports and the Basic Act on Sport

2.2 中國《體育法》、日本《體育法》法律文本的量化處理

在政策工具的內(nèi)容分析研究中， 分析單元是指描述分類研究樣本的最小計(jì)量單位[12]。 為保證分析結(jié)果的合理性， 應(yīng)將可完整反映政府政策意圖與策略手段作為定義分析單元的首要原則。 在研讀中國《體育法》、日本《體育法》時發(fā)現(xiàn)，同一條款內(nèi)不同語句所表達(dá)的政策內(nèi)涵存在差別， 若以政策條款進(jìn)行編碼歸類， 會導(dǎo)致部分政策意圖在分析結(jié)果中無法顯現(xiàn)，影響分析的客觀性與全面性，因此本研究將法律文本中具有完整語意的句子定義為分析單元，對法律文本進(jìn)行結(jié)構(gòu)劃分。

本研究將中國《體育法》、日本《體育法》的法律文本按政策條目、語句序數(shù)進(jìn)行二級編碼（前言及附則不在編碼之列），最終完成中國《體育法》編碼84 個（表2），以及日本《體育法》編碼62 個（表3）。 編碼完成后，筆者逐一對各分析單元進(jìn)行辨別，將各分析單元所對應(yīng)的編碼記錄到與其政策性質(zhì)最為相符的分析框架之中。為保證編碼與歸類的信度，在對法律文本分析單元正式編碼、 歸類前， 筆者對兩名編碼人員進(jìn)行培訓(xùn)，使其熟悉分析框架各維度的表達(dá)含義，從而能合理準(zhǔn)確地對分析單元進(jìn)行編碼與歸類。在編碼、歸類工作結(jié)束后，筆者將兩份結(jié)果進(jìn)行對照，對意見不一致的編碼內(nèi)容進(jìn)行充分討論，如仍存在分歧意見，征求不少于兩名相關(guān)專家的意見， 再次討論后， 形成最終一致意見。對文本編碼的歸類結(jié)果進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)后，得出中國《體育法》、日本《體育法》政策工具的量化分析數(shù)據(jù)。

表2 中國《體育法》內(nèi)容分析單元編碼一覽表Table 2 Code List of Content Analysis Units of the Law of the People’s Republic of China on Physical Culture and Sports

表3 日本《體育法》內(nèi)容分析單元編碼一覽表Table 3 Code List of Content Analysis Units in the Basic Act on Sport

3 結(jié)果與分析

3.1 中國《體育法》、日本《體育法》X 維度分析

從中國《體育法》與日本《體育法》法律文本編碼、歸類的量化數(shù)據(jù)中提取X 維度數(shù)據(jù)，制作中國《體育法》、 日本 《體育法》 政策工具運(yùn)用的比例圖（圖2），直觀呈現(xiàn)中日兩國體育法律文本中，各類政策工具的具體運(yùn)用情況。

3.1.1 中國《體育法》環(huán)境型政策工具過溢，日本《體育法》注重發(fā)揮環(huán)境型與供給型政策工具的協(xié)同作用基于X 維度的整體運(yùn)用來看，中日兩國的體育立法策略均以環(huán)境型政策工具為主導(dǎo)， 旨在通過環(huán)境優(yōu)化，減少體育事業(yè)的發(fā)展障礙。 不同的是，日本《體育法》環(huán)境型政策工具的占比為66.67%，相比中國《體育法》運(yùn)用比例的80.00%，低了13.33%。 這與我國體育事業(yè)的發(fā)展歷史和體育立法時的現(xiàn)實(shí)情況密切相關(guān)。中華人民共和國成立以來，我國體育事業(yè)得到黨和國家的重視，但遭受“文化大革命”影響，體育事業(yè)的發(fā)展環(huán)境遭到破壞，發(fā)展陷入停滯。黨的十一屆三中全會以來， 黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，隨著改革開放的不斷深入，社會逐漸穩(wěn)定繁榮，為體育發(fā)展的環(huán)境創(chuàng)建奠定了社會基礎(chǔ)。但在中國《體育法》立法時，內(nèi)外部環(huán)境的欠缺仍是我國體育事業(yè)發(fā)展的主要掣肘因素， 大量運(yùn)用環(huán)境型政策工具來營造良好的體育發(fā)展環(huán)境， 成為推動體育事業(yè)發(fā)展的主要導(dǎo)向。 1961年日本第一部體育專門性法律《體育振興法》正式頒布實(shí)施，為日本體育事業(yè)的發(fā)展提供了總的法律依據(jù)與保障，在《體育振興法》的引領(lǐng)與保障下，日本體育事業(yè)的發(fā)展環(huán)境逐漸完善。 2011年日本《體育法》頒布時，日本政府更多地關(guān)注推動體育事業(yè)的發(fā)展。在日本《體育法》中，供給型政策工具的運(yùn)用比例為28.57%，是中國《體育法》（15.29%）的近兩倍。 從目前體育事業(yè)發(fā)展階段與體育立法的需求來看， 我國已經(jīng)成為公認(rèn)的體育大國， 體育發(fā)展環(huán)境較20 世紀(jì)90年代已有了質(zhì)的變化。因此加強(qiáng)供給端的有效供給，在發(fā)揮環(huán)境構(gòu)建效應(yīng)， 推動我國體育事業(yè)迅速發(fā)展中的作用愈發(fā)重要。而中國《體育法》對環(huán)境型政策工具過于倚重，存在使用過溢現(xiàn)象， 勢必會影響其他政策工具的效用發(fā)揮。相較而言，日本《體育法》能夠結(jié)合適量的供給型政策工具， 通過各方資源的調(diào)配整合以實(shí)現(xiàn)有效供給，直接推動體育事業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而更好地發(fā)揮環(huán)境型、供給型政策工具的協(xié)同作用。

圖2 中國《體育法》、日本《體育法》政策工具運(yùn)用比例圖Figure 2 Proportion of Applying Policy Tools in the Law of the People’s Republic of China on Physical Culture and Sports and the Basic Act on Sport

3.1.2 中國《體育法》側(cè)重人才、設(shè)施發(fā)展保障而忽視信息咨詢工具價值，日本《體育法》重視資金投入的推動作用

從供給型政策工具的內(nèi)部運(yùn)用來看，中國《體育法》 人才培養(yǎng)與設(shè)施建設(shè)兩類工具占比最高， 均為38.46%，這說明中國《體育法》更傾向于通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 培養(yǎng)體育人才等方式保障并推動體育事業(yè)的發(fā)展。 根據(jù)第四次全國體育場地普查數(shù)據(jù)及當(dāng)時國家體委相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，截至1995年底，全國符合普查標(biāo)準(zhǔn)的體育場地僅為61.57 萬個，1997年體育社會指導(dǎo)員僅有6 萬余人。這從側(cè)面反映出，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和體育人才培養(yǎng)的重視程度與這兩方面在中國《體育法》立法時基礎(chǔ)設(shè)施和體育相關(guān)人才的極度匱乏有關(guān)。 由 《中國群眾體育發(fā)展報告（2018）》可知，截至2017年，我國各類體育場地已經(jīng)超過195.7 萬個，全國各市、縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（行政村）均已普遍建有體育場地，配有體育健身設(shè)施，人均體育場地面積達(dá)到1.66 m2，社會體育指導(dǎo)員突破200 萬人， 每千人公益社會體育指導(dǎo)員比例超過1.5‰， 職業(yè)社會體育指導(dǎo)員人數(shù)近21 萬。 可見，在中國《體育法》及相關(guān)配套政策的引領(lǐng)、保障下， 我國體育基礎(chǔ)設(shè)施與體育人才的培養(yǎng)取得了較大的成就。

相較而言，日本《體育法》更加關(guān)注資金投入對體育事業(yè)的推動，資金投入在日本《體育法》中的占比為38.89%，遠(yuǎn)高于中國《體育法》的7.69%。 體育事業(yè)具一定的公共屬性， 政府的資金投入是體育事業(yè)運(yùn)行、發(fā)展的重要基礎(chǔ)，盡管中國《體育法》將體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入政府財政預(yù)算和基本建設(shè)投資計(jì)劃，并要求隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加對體育事業(yè)的投入， 從法律層面對政府體育資金的投入進(jìn)行了保障。 但發(fā)揮資金投入效果不僅需要保障資金投入的“有”和“量”，還需要對資金投入的目標(biāo)及過程進(jìn)行多方面規(guī)范， 而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)則需要政策工具的多方面關(guān)注，從這一角度來看，中國《體育法》對資金投入作用的保障效力與日本《體育法》存在較大差距。從供給型政策工具運(yùn)用的涵蓋類型來看，日本《體育法》兼顧到5 種具體的政策工具運(yùn)用，而中國《體育法》中信息咨詢政策工具處于缺位狀態(tài)。 日本《體育法》第十六條強(qiáng)調(diào)，為了推動日本體育的發(fā)展，國家應(yīng)注意對國內(nèi)外各種體育信息的收集、整理和應(yīng)用，體現(xiàn)出日本政府對體育信息價值的重視， 并通過體育立法的形式確定國家政府擔(dān)任體育信息的主體責(zé)任， 為體育發(fā)展的信息支持提供法律保障。 而中國《體育法》中信息咨詢政策工具的缺乏反映出在我國體育立法時，信息咨詢政策工具的重要功能被忽視。

3.1.3 均倚重策略措施，中國《體育法》重視法規(guī)管理， 未能關(guān)注稅收優(yōu)惠與金融服務(wù)在構(gòu)建體育經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的引領(lǐng)作用

策略措施具有較為明確的指向性與可操作性，在中國《體育法》、日本《體育法》環(huán)境型政策工具中的占比分別為51.47%和61.90%， 表明兩國政府均希望采取具體措施對體育事業(yè)發(fā)展過程中的問題進(jìn)行有效的規(guī)避與根治， 反映了中日政府發(fā)展體育事業(yè)的決心，暗含了體育事業(yè)在中日兩國國家發(fā)展中的重要戰(zhàn)略地位。法規(guī)管理是通過制定法規(guī)、制度等方式，規(guī)范管理與體育相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)的重要手段，在中國《體育法》 中， 法規(guī)管理在環(huán)境型政策工具中的占比為41.18%，高于日本《體育法》的28.57%。 一方面，體現(xiàn)了我國政府對依法治體的高度重視；另一方面，這與我國長期以來權(quán)力高度集中于政府的運(yùn)行特征有關(guān)，“強(qiáng)國家，弱社會”的社會特征導(dǎo)致了我國體育事業(yè)的運(yùn)行與發(fā)展重管理而非治理。 而在中央“持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”的政策導(dǎo)向下，體育事業(yè)的發(fā)展必將逐步實(shí)現(xiàn)由重管理到重治理的轉(zhuǎn)變。

稅收優(yōu)惠和金融服務(wù)均是政府發(fā)揮市場作用，引導(dǎo)社會力量的有效措施， 不僅能為各類體育組織團(tuán)體、企事業(yè)單位減少生存壓力，更能進(jìn)一步吸引社會資本對體育事業(yè)的投入， 有利于良好體育經(jīng)濟(jì)環(huán)境的構(gòu)建。日本《體育法》中，稅收優(yōu)惠已經(jīng)得到關(guān)注和運(yùn)用，而中國《體育法》稅收優(yōu)惠與金融服務(wù)兩類政策工具均呈缺失狀態(tài)， 這與我國體育立法時政府對體育事業(yè)的認(rèn)識有關(guān)， 認(rèn)為體育作為公共性較強(qiáng)的事業(yè)應(yīng)以政府為主導(dǎo)， 忽視了其他社會力量的參與，致使在構(gòu)建體育經(jīng)濟(jì)環(huán)境過程中，體育法律的引領(lǐng)作用被弱化。

3.1.4 兩者需求型政策工具存在整體斷層，僅關(guān)注海外交流

海外交流政策工具是中國《體育法》、日本《體育法》中唯一涉及的需求型政策工具。 可見，兩國政府均重視發(fā)揮體育在國際交流中的作用， 注重實(shí)現(xiàn)內(nèi)外接軌，吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并通過海外交流實(shí)現(xiàn)本國體育價值的傳播。整體來看，需求型政策工具是通過降低發(fā)展障礙，減少外部因素對體育干擾的有效方式，對體育事業(yè)的發(fā)展具有積極的拉動作用[15]，但在中國《體育法》、日本《體育法》中，需求型政策工具的運(yùn)用比例均未超過5%，存在較為嚴(yán)重缺位現(xiàn)象。 貿(mào)易管制是政府從國家的宏觀經(jīng)濟(jì)利益、 國內(nèi)外政策需要以及為履行所締結(jié)或加入國際條約的義務(wù)出發(fā)， 為對本國的對外貿(mào)易活動實(shí)現(xiàn)有效的管理而頒布實(shí)行的各種制度， 以及所設(shè)立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)及其活動的總稱，具體包括通過貿(mào)易協(xié)定、關(guān)稅、貨幣調(diào)節(jié)等舉措健全機(jī)制，管理、規(guī)范對外貿(mào)易活動[34-35]。 隨著體育國際交流的深入， 體育國際貿(mào)易必然成為體育事業(yè)發(fā)展不可或缺的一部分。 貿(mào)易管制可規(guī)范本國國際體育貿(mào)易市場，在創(chuàng)造良好的對外貿(mào)易環(huán)境，減少市場的不確定性， 保障本國對外貿(mào)易企業(yè)利益的同時，能吸引更多的外來企業(yè)進(jìn)行貿(mào)易交流。

政府購買是政府利用財政資金采購體育產(chǎn)品、服務(wù)等行為，具有更為明確的引導(dǎo)性。服務(wù)外包指責(zé)任主體將其承擔(dān)的體育工作委托給其他組織、 企業(yè)或私人機(jī)構(gòu)完成， 服務(wù)外包的責(zé)任主體既可以是政府，也可以是企業(yè)或各類社會組織，其范圍則更為廣泛[24]?？梢姡徺I與服務(wù)外包是宏觀調(diào)控的有效手段，二者各有側(cè)重，在充分發(fā)揮市場資源配置作用方面具有較高的可行性。

政府購買、貿(mào)易管制、服務(wù)外包這三種類型的政策工具在兩份法律文本中都未涉及， 兩國政府無法從體育立法的層面規(guī)范、引領(lǐng)相關(guān)主體行為，保障政府購買、貿(mào)易管制、服務(wù)外包三方面在體育事業(yè)中的良性運(yùn)行與作用發(fā)揮。

3.2 結(jié)合Y 維度，中國《體育法》、日本《體育法》體育強(qiáng)國建設(shè)的政策工具結(jié)構(gòu)分析

3.2.1 日本《體育法》更多關(guān)注政府職能，中國《體育法》在體育產(chǎn)業(yè)和體育文化方面缺乏關(guān)注

從中國《體育法》、日本《體育法》政策工具在Y維度體育強(qiáng)國建設(shè)需求中運(yùn)用的整體來看 （圖3），在兩國體育法律中， 政府職能均是政策工具運(yùn)用最大的需求層面， 體現(xiàn)了兩國政府在體育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。 不同之處在于，政府職能在日本《體育法》 中的比例為52.38%， 高于中國 《體育法》的36.47%。 日本《體育法》對政府職能的關(guān)注更多，對政府“責(zé)”“權(quán)”等方面有較為明晰的界定。 而在我國“簡政放權(quán)”的政策導(dǎo)向下，我國的體育法律也應(yīng)加大對政府職能的規(guī)范， 使政府在發(fā)揮社會各界力量參與體育事業(yè)的過程中“不濫權(quán)，不推責(zé)”。

圖3 中國《體育法》、日本《體育法》政策工具在各需求層面的運(yùn)用比例圖Figure 3 Proportion of Applying Policy Tools at Various Demand Levels in the Law of the People’s Republic of China on Physical Culture and Sports and the Basic Act on Sport

在中國《體育法》中，大眾體育、學(xué)校體育、競技體育、 體育組織四方面政策工具的運(yùn)用比例均略高于日本 《體育法》， 但體育文化方面的運(yùn)用僅為1.18%，體育產(chǎn)業(yè)方面并未涉及。 而日本《體育法》則兼顧到了體育強(qiáng)國建設(shè)需求的七個方面， 其政策工具在體育文化中的運(yùn)用比率為6.35%， 日本政府重視通過文化建設(shè)的方式提高公民對體育的理解，以激發(fā)公民的體育參與和對體育事業(yè)的發(fā)展支持。 體育產(chǎn)業(yè)是連接大眾體育、學(xué)校體育、體育文化、體育科教的載體與潤滑劑， 其發(fā)展是整個體育事業(yè)提升的物質(zhì)基礎(chǔ)[29]。 日本《體育法》政策工具在體育產(chǎn)業(yè)的運(yùn)用比例為1.59%，盡管比例不高，但日本體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展得到了法律層面的保障。

3.2.2 中國《體育法》法規(guī)管理涵蓋面更為廣泛，而資金投入、信息咨詢、稅務(wù)優(yōu)惠等政策工具的作用層面弱于日本《體育法》

從政策工具對體育強(qiáng)國建設(shè)需求的具體作用來看（表4、表5），資金投入政策工具在中國《體育法》中僅有一條涉及政府職能，而日本《體育法》資金投入政策工具的運(yùn)用涉及到學(xué)校體育、競技體育、體育組織、政府職能多個方面。足見日本《體育法》對體育資金投入的使用更為明確， 從多個角度保障了資金投入的效果， 并注重通過政府職能的作用保證資金投入的規(guī)范。 體育人才培養(yǎng)及科技支持類政策工具在中國《體育法》、日本《體育法》中均主要涉及政府職能方面， 體現(xiàn)兩國政府對體育人才和體育科研的支持。 而中國《體育法》中人才培養(yǎng)和科技支持兩類政策工具相對于日本《體育法》，更多涉及體育組織方面， 說明中國政府更加注重發(fā)揮社會各界力量對體育科研及人才培養(yǎng)的支持。 在設(shè)施建設(shè)政策工具的運(yùn)用方面，兩國思路基本一致，主要通過發(fā)揮政府職能， 重點(diǎn)對大眾體育和學(xué)校體育的體育設(shè)施提供支持。 信息咨詢類政策工具在中國《體育法》中是缺失的，而在日本《體育法》中，信息咨詢政策工具運(yùn)用于政府職能， 明確了日本政府應(yīng)收集和運(yùn)用國內(nèi)外體育信息，通過信息的分析、研究與應(yīng)用，為日本大眾體育、 競技體育以及各體育相關(guān)主體的發(fā)展提供信息支持，這值得我國借鑒。中國《體育法》中缺失的稅務(wù)優(yōu)惠類政策工具在日本《體育法》中的占比雖不高，但其通過政府職能的作用發(fā)揮，可起到較好的政策指引作用， 對減少體育經(jīng)濟(jì)主體的運(yùn)營壓力具有積極作用。 在我國，盡管《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》等相關(guān)法律政策的出臺在某些方面為我國體育事業(yè)發(fā)展提供了稅收依據(jù)， 但體育基本法中的稅收引領(lǐng)缺位，不利于站在體育事業(yè)發(fā)展需求的高度，構(gòu)建、完善稅收政策體系。法規(guī)管理政策工具在中國《體育法》中涉及大眾體育、學(xué)校體育、競技體育、體育文化、體育組織、政府職能六個方面，與日本《體育法》相比，涉及內(nèi)容更加廣泛，體現(xiàn)出我國政府希望通過法規(guī)制度等方式，管理、規(guī)范體育強(qiáng)國建設(shè)中各方面的運(yùn)行與發(fā)展， 當(dāng)然法規(guī)管理對各層面的需求契合并非一成不變， 應(yīng)隨社會環(huán)境及體育發(fā)展實(shí)際的變化進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，才能在依法治體的總體思路下，保證社會各界力量的積極參與。

4 對我國體育法律的啟示與建議

4.1 調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政策工具協(xié)同作用

在我國全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，矯正要素配置扭曲，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，成為我國經(jīng)濟(jì)社會改革的重要導(dǎo)向。具體到體育強(qiáng)國的建設(shè)需求來看，自1995年中國《體育法》立法至今，我國體育事業(yè)的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)有了較大的改觀， 應(yīng)加大對供給型和需求型政策工具的運(yùn)用， 否則失去了供需兩端的“推”“拉”作用，體育事業(yè)的發(fā)展便缺乏動力，環(huán)境創(chuàng)設(shè)的應(yīng)有效用也難以有效發(fā)揮。 在中國《體育法》中，環(huán)境型政策工具占到總數(shù)的80.00%，而供給型、需求型政策工具僅分別占到15.29%和4.71%，環(huán)境型政策工具過溢， 整體結(jié)構(gòu)存在較為嚴(yán)重的失衡現(xiàn)象。 建議在修改、完善體育法過程中，應(yīng)適度降低環(huán)境型政策工具比重， 提升供給型政策工具的運(yùn)用比例，在法律層面保障體育事業(yè)發(fā)展的有效供給；此外要重視供給型政策工具與需求型政策工具的協(xié)調(diào)配置，保障需求型政策工具的合理配比，發(fā)揮其在減少外部因素對體育干擾上的重要作用， 進(jìn)而有效發(fā)揮環(huán)境型、供給型、需求型三類政策工具的協(xié)同作用。

表4 中國《體育法》政策工具與體育強(qiáng)國建設(shè)需求的二維分布表Table 4 Two-Dimensional Distribution of Policy Tools in the Law of the People’s Republic of China on Physical Culture and Sports and the Demand of Sports Power Construction

表5 日本《體育法》政策工具與體育強(qiáng)國建設(shè)需求的二維分布表Table 5 Two-Dimensional Distribution of Policy Tools in the Basic Act on Sport and the Demand of Sports Power Construction

4.2 統(tǒng)籌政策工具合理配置，契合體育強(qiáng)國建設(shè)需求

日本《體育法》中政策工具的運(yùn)用涉及體育強(qiáng)國建設(shè)需求的七個方面，相較中國《體育法》，能夠更全面地為體育強(qiáng)國建設(shè)提供政策工具保障。而中國《體育法》 政策工具在體育產(chǎn)業(yè)與體育文化中未能進(jìn)行應(yīng)有的配置，難以發(fā)揮法律在體育文化、體育產(chǎn)業(yè)中的引領(lǐng)規(guī)范作用。體育文化是引領(lǐng)體育意識的根基，是推動體育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在導(dǎo)向， 若僅憑文化在自然狀態(tài)下的發(fā)展或積累， 體育文化的變遷趨向便難以控制，若糟粕累積，則恐文化發(fā)展與體育強(qiáng)國建設(shè)的主旋律相背離。 中國《體育法》作為我國的體育基本法，有必要通過政策工具的運(yùn)用，對體育文化變遷的大方向進(jìn)行規(guī)制引導(dǎo)， 從而實(shí)現(xiàn)文化變遷之 “棄揚(yáng)”。 2014年10 月20 日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，我國體育產(chǎn)業(yè)自此進(jìn)入了新的發(fā)展階段，2014—2017年體育產(chǎn)業(yè)增加值的年增長速度達(dá)到16.87%，是同期國內(nèi)生產(chǎn)總值增長速度的2.4 倍，但與體育發(fā)達(dá)國家相比，仍然存在較大的差距； 經(jīng)濟(jì)社會以及相關(guān)技術(shù)的發(fā)展給體育產(chǎn)業(yè)帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[36]，而體育法律對體育產(chǎn)業(yè)的關(guān)注缺位， 使得體育產(chǎn)業(yè)在需要訴諸法律時只能依據(jù)其他涵蓋共性面的法律， 但其他法律對體育產(chǎn)業(yè)的特性問題常常難以適用， 彌補(bǔ)法律缺位成為我國體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題。 體育法律的完善需立足于體育強(qiáng)國發(fā)展需求， 從當(dāng)前政策工具運(yùn)用的薄弱環(huán)節(jié)入手， 以體育文化和體育產(chǎn)業(yè)為著力點(diǎn)，統(tǒng)籌政策工具的合理配置。

4.3 彌補(bǔ)政策工具缺位，完善法律體系

如前文所述，信息咨詢是普及科學(xué)健身知識、提升競技水平與產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力的重要方式； 稅收優(yōu)惠與金融服務(wù)是減緩體育事業(yè)主體生存壓力， 引導(dǎo)體育事業(yè)發(fā)展方向的有效措施； 貿(mào)易管制是創(chuàng)造良好對外貿(mào)易環(huán)境的必要途徑； 政府購買與服務(wù)外包是政府宏觀調(diào)控的有效手段。 以上政策工具分別在體育事業(yè)發(fā)展中的某些方面具有十分重要的功能，但在當(dāng)前我國的體育法律文本中均呈缺位狀態(tài)， 使得體育事業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展需求缺少必要的政策支持，不利于我國體育事業(yè)的整體推進(jìn)。 因而，彌補(bǔ)政策工具缺位是修改、完善體育法律的重點(diǎn)工作。需要注意的是，彌補(bǔ)政策工具缺位，并不是法律文本中缺少哪類政策工具就補(bǔ)哪類， 而應(yīng)該首先立足于我國體育事業(yè)的發(fā)展階段， 以及制定體育事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)， 結(jié)合體育強(qiáng)國各建設(shè)層面所涉及到的相關(guān)主體和所需資源的現(xiàn)實(shí)情況， 對政策工具是否缺位進(jìn)行研判， 從而對缺位狀態(tài)的政策工具類型進(jìn)行精準(zhǔn)補(bǔ)充。

4.4 加強(qiáng)政策工具配合機(jī)制，提升政策可操作性

日本《體育法》在政策工具的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制及體系構(gòu)建方面， 有許多值得學(xué)習(xí)借鑒的地方。 如中國《體育法》中，資金投入的政策工具僅有一條運(yùn)用在政府職能方面，而日本《體育法》資金投入類政策工具的運(yùn)用涉及到學(xué)校體育、競技體育、體育組織、政府職能多個方面。 多項(xiàng)資金投入政策工具的運(yùn)用不僅對體育資金投入的目的進(jìn)行了規(guī)定， 并對資金投入的審批方式進(jìn)行了規(guī)范， 更好地保證了資金投入對體育事業(yè)的推動效果。 此外，日本《體育法》中多次引用其他法律， 如編碼9-2 法規(guī)管理政策工具中引用《昭和23年法律第120 號》、編碼13-1 設(shè)施建設(shè)政策工具中引用《昭和22年法律第26 號》；并通過制定《體育基本計(jì)劃》對日本《體育法》政策理念進(jìn)行具體化[37]等方式，注重與國家其他法律的聯(lián)動效應(yīng)，通過“法律—政策”體系的構(gòu)建使政策工具的落實(shí)具有更加詳細(xì)的依據(jù)與保障。

在我國體育法律修改、完善的過程中，一方面應(yīng)注意政策工具在不同需求層面的配合使用； 另一方面，中國《體育法》作為我國體育領(lǐng)域的綱領(lǐng)性法律，應(yīng)注重與我國其他法律領(lǐng)域的聯(lián)動效應(yīng)。同時，應(yīng)以中國《體育法》為主導(dǎo)，構(gòu)建我國體育領(lǐng)域的政策聯(lián)動機(jī)制， 為各層面的體育政策提供法律保障和配套措施，以提高體育法規(guī)政策工具的整體操作性。