蔣惠琴 俞銀華 張 瀟 邵鑫瀟

(1.浙江工業(yè)大學公共管理學院，浙江 杭州 310023；2.寧波大學商學院，浙江 寧波 315211)

近年來，隨著環(huán)境問題的日益復雜化，多元主體共同參與的環(huán)境治理模式逐漸成為主流趨勢[1]。現(xiàn)代社會公共治理理論提倡除了政府之外，國際組織和社會公眾等要參與其中，多方力量組成管理網(wǎng)絡，相互之間既有分工又銜接制衡[2]。非政府組織(NGO)作為由公民個人或團體為實現(xiàn)公共利益而發(fā)起的提供社會服務的社會民間組織，相比政府和企業(yè)等主體具有獨特優(yōu)勢。2015年，我國新《環(huán)境保護法》將民間力量有序地納入環(huán)境治理的機制中，有效應對環(huán)境保護中的“政府失靈”和“市場失靈”問題。同時，十九大報告進一步明確指出，要構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，充分表明NGO已成為參與環(huán)保的重要力量[3]。

從以往研究來看，圍繞NGO參與環(huán)境治理的研究主要從NGO與政府的互動關系展開。隨著NGO的快速發(fā)展，研究的關注點轉向NGO的作用機制、制度空間與行動策略。ADENEW等[4]采用半結構式問卷定量分析了埃塞俄比亞的NGO在制定政策中的作用，發(fā)現(xiàn)NGO主要參與政策執(zhí)行。周雯珺等[5]則基于灰色關聯(lián)和因子分析對我國環(huán)境污染第三方治理模式進行了有效性評價，發(fā)現(xiàn)采用第三方治理模式的樣本城市環(huán)境治理改善效果排序上升，說明該模式可有效減少環(huán)境污染。葉托[6]分析了4種功能不同的制度安排下NGO的行動策略。李爭等[7]運用文獻分析法和對比法探究礦區(qū)土地污染共同治理現(xiàn)狀和問題，發(fā)現(xiàn)多元利益相關者共同治理在資金、信息交流和監(jiān)管等方面更具優(yōu)勢。

盡管有學者研究發(fā)現(xiàn)環(huán)境治理需要利益相關者的廣泛參與，但是多元環(huán)境治理體系如何形成，NGO如何更有效地主動協(xié)調多方利益、維護公眾權益、促進民主協(xié)商、實現(xiàn)多元共治，這是一個新的研究命題。因此，本研究從實際案例出發(fā)，通過分析NGO參與環(huán)境治理的傳統(tǒng)作用模式，并在利益相關者理論指導下，就如何突破現(xiàn)有的傳統(tǒng)模式，實現(xiàn)參與機制和參與模式的創(chuàng)新展開深入探討，為促進NGO更廣泛地參與環(huán)境治理給出對策建議。

1 NGO參與環(huán)境治理的傳統(tǒng)模式

1.1 NGO參與的政府主導模式

此模式下的NGO多為政府設立或發(fā)起，經(jīng)費主要由政府提供，參與環(huán)境治理的過程一般由政府主導。NGO的角色主要是配合政府對社會公眾進行環(huán)保宣傳與教育或參與決策、提出建議，起到協(xié)助政府部門制定合理的治理政策的作用[8]。其優(yōu)勢在于借助政府的行政權力，能較快實現(xiàn)環(huán)境治理目標，但缺點是NGO對政府的依賴性強，獨立開展活動能力較弱。這種模式下，公眾更多是被動式參與，較少涉及利益訴求的直接表達和現(xiàn)實意義上的治理過程參與。

1.2 NGO自發(fā)的環(huán)境治理模式

此模式下的NGO往往是通過自下而上的方式成立，各項活動由NGO自發(fā)組織開展，如通過宣傳環(huán)保知識和法制教育引導公眾依法維權、提供環(huán)境保護信息服務、通過輿論施壓監(jiān)督環(huán)境破壞者等。這種模式的優(yōu)勢在于NGO參與面廣，靈活性強，與公眾聯(lián)系緊密，但實際參與環(huán)境治理的能力較弱，各項活動開展的程度和范圍完全取決于NGO自身的能力。同時，由于缺乏權威性和合法性，難以對污染企業(yè)形成有效制約[9]。

1.3 NGO參與的綜合治理模式

這是一種通過發(fā)動政府、企業(yè)、公眾共同參與環(huán)境治理的傳統(tǒng)模式[10]。NGO通過將公眾信息積極反饋給政府和相關企業(yè)，使政府和企業(yè)隨時掌握環(huán)境動態(tài)，適時采取治理措施。這種模式下，NGO充分發(fā)揮了公眾與政府、企業(yè)間的橋梁作用，促進政府環(huán)境政策及時落實和企業(yè)環(huán)保決策準確執(zhí)行。但是此模式下環(huán)境信息的傳達依賴于NGO，相對缺乏公眾利益直接表達的通道，沒有充分調動社會資源和社會力量。這種模式實質上是政府主導的多主體參與模式，各主體之間難以實現(xiàn)平等的溝通和對話[11]。

2 環(huán)境治理中的利益相關者

環(huán)境是最大的公共物品，要實現(xiàn)多元主體的共同治理，需要發(fā)展利益表達和參與的新渠道，構建一個頗具包容性的社會結構[12]。1983年，F(xiàn)REEMAN等[13]進一步提出廣義的利益相關者概念，不但將影響結果達成的個人和群體看作利益相關者，也把受目標達成過程影響的個人和群體看作利益相關者，并把政府、企業(yè)、NGO等納入利益相關者研究范疇。利益相關者共同參與可視為一個集體選擇和合作互動的過程，依據(jù)正式的強制性法規(guī)或非正式的約定，將具有不同興趣和意愿的一系列利益相關者聚集在一起，通過協(xié)商對話、意見交換、互動交流，共同管理相關的利益問題，有效促進社會公共利益，推進經(jīng)濟和社會進步[14-15]。

環(huán)境治理中的利益相關者參與，強調多元主體共同參與、協(xié)商、對話和決策。然而治理體系中每個主體的價值取向、利益追求、對話能力不同，各主體之間往往表現(xiàn)為動態(tài)博弈的關系。傳統(tǒng)的行政命令模式主要依賴政府的絕對權威來促使合力的形成，但在多元共治模式下，容易走向“無中心”的虛假合作。NGO作為獨立于政府之外的第三方，可以為多元主體共同參與提供組織化和制度化的參與模式，這是轉變傳統(tǒng)環(huán)境治理模式、協(xié)調各方利益的有效解決方式[16-17]。

通過NGO來搭建平臺，發(fā)動利益相關者共同對話，平等參與環(huán)境治理，并有效整合各方力量，這是一種模式上的創(chuàng)新。環(huán)境治理中利益相關者，包括政府、企業(yè)、NGO、公眾、專家學者、法律機構以及新聞媒體等多元主體，他們能從各自的角色定位、動機目標、知識經(jīng)驗和資源優(yōu)勢出發(fā)，發(fā)揮其特有的功能，以多維度的視角解決環(huán)境問題，并形成有效監(jiān)督，確保環(huán)境治理過程的獨立性、民主性和科學性(見表1)。

表1 環(huán)境治理中的利益相關者分析

3 創(chuàng)新模式探索：綠色浙江“吾水共治”圓桌會

3.1 “吾水共治”圓桌會的組織過程

綠色浙江是浙江省建立最早、規(guī)模最大的環(huán)境NGO。2014年，為響應浙江省委省政府“五水共治”行動，推動公眾積極參與河流治理，綠色浙江發(fā)起了“吾水共治”的公益行動。圓桌會通過選取浙江省11個地市污染較重、治理較難的河道，召集管轄該河道的政府相關負責人、污染涉事企業(yè)負責人、流域內(nèi)的公眾代表、相關治水專家和法律專家及媒體等利益相關者來共商對策。

從環(huán)境問題的識別到最后污染治理后的監(jiān)督評估，綠色浙江作為NGO在整個過程中的作用主要體現(xiàn)在3個階段，分別是宣傳造勢階段、共謀方案階段和回訪監(jiān)督階段。通過這3個階段，達到識別水域污染問題，搭建互動平臺，整合各方力量，促進民主協(xié)商，形成統(tǒng)一共識的目的，最終實現(xiàn)環(huán)境的有效治理(見圖1)。

圖1 綠色浙江“吾水共治”圓桌會組織過程Fig.1 Organization process of Green Zhejiang “our water co-governance” round table

3.2 “吾水共治”圓桌會作用機制分析

(1) 發(fā)動環(huán)境治理，利益相關者共同參與。圓桌會中各利益相關者作為獨立的參與主體來共同推動民間力量參與治水決策，在我國社會組織中并不多見，這種面對面平等商議的機制可有效改善公眾參與環(huán)境治理積極性不高的局面，改變以往政府直接管制的形式。每場圓桌會都會邀請治水專家與法律專家等專業(yè)人員參與，充分整合了社會資源，為方案出臺提供更為全面的意見。圓桌會模式中的利益相關者并不固定，治理主體的獨立性和合作性為共同對話奠定了基礎。

(2) 組織環(huán)境治理，利益相關者民主協(xié)商。圓桌會使各利益相關者有了共同對話和民主協(xié)商的集體決策機會。比如在寧波奉化“吾水共治”圓桌會上，利益相關者主要圍繞方門江污染原因、治理難度及解決方案展開面對面交流。經(jīng)過圓桌會，在充分考慮各方意見的基礎上擬定了處理方案：養(yǎng)殖戶建設生態(tài)消納地等污染物處理設施，并組建一個污水有機肥加工廠，原農(nóng)林局等組織專業(yè)人員到現(xiàn)場幫助指導，政府也明確給出了治水時間表(見圖2)。通過多方共同對話和民主協(xié)商，有效增加了治理主體參與的深度和廣度。

圖2 寧波奉化“吾水共治”圓桌會中的利益相關者民主協(xié)商Fig.2 Democratic consultation among stakeholders in the round table of “our water co-governance” in Fenghua,Ningbo

(3) 助推環(huán)境治理，完善利益相關者協(xié)作機制。圓桌會賦予NGO發(fā)起倡議，平等對話，并聯(lián)合多方力量要求流域內(nèi)政府部門、企業(yè)和相關利益者聯(lián)合采取治理措施的權力，有效解決了跨區(qū)域河流水污染問題。如在安吉“吾水共治”圓桌會中，針對雙溪河道跨越安吉和余杭兩個行政區(qū)域的特殊性，圓桌會邀請了兩地利益相關者共同參與對話，推動出臺了《余杭安吉互通水域水質聯(lián)保聯(lián)動工作機制》。該機制的建立在短時間內(nèi)解決了聯(lián)動治水問題和水體反復污染的問題，形成了復制性、推廣性強的解決方案，該機制已經(jīng)輻射到整個安吉和周邊的臨安及安徽的廣德、寧國等，為其他跨區(qū)域水域環(huán)境治理提供了較好的經(jīng)驗借鑒。

3.3 圓桌會模式的機制創(chuàng)新

圓桌會模式中，NGO以環(huán)境利益最大化為目標，主動發(fā)起并協(xié)調各方利益，有效推動了環(huán)境治理中政府、企業(yè)、公眾等主體的平等交流與互動。各利益相關者以主體獨立為前提，權責明確，互動過程實現(xiàn)資源互補。這種模式區(qū)別于傳統(tǒng)的綜合治理模式，NGO不再簡單作為信息傳達者，而是作為發(fā)起者和協(xié)調主體，讓各利益相關者平等對話、民主協(xié)商，有助于政府綜合各方意見進行現(xiàn)場決策，充分提高環(huán)境治理效率，從而形成有效的環(huán)境治理新格局(見圖3)。

圖3 圓桌會模式的環(huán)境治理新格局Fig.3 New pattern of environmental governance in round table mode

這種環(huán)境治理新模式主要包括以下3種機制創(chuàng)新：

(1) 創(chuàng)新決策機制。此模式下多元主體參與環(huán)境治理充分發(fā)揮了信息優(yōu)勢，使權利運行多向互動，打破傳統(tǒng)政府主導模式下信息傳播遲緩的困境，讓“有事商量著辦”成為政府和公眾在民生領域溝通的常態(tài)。圓桌會的實施，讓公眾掌握了溝通對話、相互尊重和共同決策的能力和技巧，增強了公眾參與的責任感與使命感，提高了民主協(xié)商治理能力。

(2) 創(chuàng)新執(zhí)行機制。圓桌會召開過程中，NGO代表積極建言獻策，借助媒體影響力促使政府出臺并實施政策方案。圓桌會在群策群力共商對策后，核心利益相關者基本達成共識，形成了統(tǒng)一的行動方案，通過法律框架下的對話協(xié)商方式平衡各方利益，減少了環(huán)境治理中的摩擦與矛盾，提升了治理效率。

(3) 創(chuàng)新監(jiān)督機制。為了解圓桌會結束之后落實情況，每場圓桌會后NGO聯(lián)合主流媒體回訪監(jiān)督，增進政府與公眾的互信及合作。通過過程參與、協(xié)商對話及信息公開，將環(huán)境治理置于公眾監(jiān)督之下，公眾從旁觀者變成積極主動的參與者、支持者和倡導者，實現(xiàn)陽光和透明治理，NGO也真正發(fā)揮了橋梁作用。

4 完善NGO參與環(huán)境治理的對策建議

4.1 轉變政府職能，構建利益相關者網(wǎng)絡體系

政府職能轉變是環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)。政府要加強自身改革，堅持簡政放權、服務為本，對于NGO愿意積極承擔且有能力承擔的環(huán)境問題，可通過委托、承包、采購等方式交由NGO實施。積極搭建利益相關者網(wǎng)絡體系，健全環(huán)保服務網(wǎng)站，提供一站式環(huán)境服務，在完善省級統(tǒng)一平臺的基礎上，合理劃分專欄，建立包括信息公開、業(yè)務辦理、上訪互動(論壇、問卷)等功能的專業(yè)、權威、全面的環(huán)境治理網(wǎng)絡。充分借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)平臺，方便公眾隨時監(jiān)督和舉報身邊的環(huán)境問題。

4.2 加強公眾參與，搭建利益相關者合作平臺

公眾廣泛參與是環(huán)境治理的強大動力。培養(yǎng)廣泛和系統(tǒng)的“參與文化”，提高社會對環(huán)境的認知度[18]，提供多樣化的公眾參與渠道，搭建適應當代社會發(fā)展的合作平臺。提升公眾對環(huán)境信息公開的認識，增強參與民主協(xié)商和共同決策的意愿，明確利益相關者在環(huán)境治理過程中所承擔的角色。建立科學合理的評估指標體系，引導公眾參與評估，構建起利益相關者共同參與的全過程決策、執(zhí)行和監(jiān)督的長效機制，通過評估不斷改進并完善共同治理模式，提高環(huán)境治理效率。

4.3 落實政策法規(guī)，回應利益相關者合理訴求

政策法規(guī)的有效落實是環(huán)境治理的重要保障。要完善相關法律法規(guī)，明確界定各主體的權利和責任范疇，對具體履行義務的方式和程序作出詳細規(guī)定。除規(guī)定法律責任外，規(guī)定相應的民事、刑事責任，加大責任追究力度，提高相應的違法成本，落實區(qū)域府際協(xié)同治理[19]。完善信息公開制度，確保政策的透明度，綜合考量經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，把環(huán)境效益擺在重要位置，建立目標考核制度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和增長方式，助推綠色發(fā)展。加大環(huán)境執(zhí)法力度，積極開展環(huán)境公益訴訟，回應利益相關者的合理訴求。

4.4 提升組織能力，推進利益相關者動態(tài)聯(lián)動

NGO自身組織能力的提升是環(huán)境治理的助推力量。NGO要拓寬資金籌集能力，爭取得到政府、企業(yè)及個人的資助，加強財務管理，保證NGO資金運用的透明度，提高組織公信力。提高專業(yè)化服務水平，加強志愿者隊伍培訓，充分利用專家、技術等在更深層次上挖掘環(huán)境問題，形成各主體動態(tài)聯(lián)動機制，提出切實有效的解決方案。同時要保持NGO自身獨立性，成立NGO行業(yè)協(xié)會，加強信息共享與交流，構建NGO監(jiān)管體系，制定科學合理的考核指標體系，真正起到協(xié)調、監(jiān)督和反饋作用。

5 結 語

綠色浙江“吾水共治”圓桌會的成功實踐，植根于中國大地，集中體現(xiàn)了我國環(huán)境治理體系的自我完善和自我豐富的過程。本研究通過對該案例的深入分析，提出了NGO參與環(huán)境治理的新模式。環(huán)境治理需要堅持多元參與和協(xié)同推進，要明確政府、企業(yè)、社會組織與公眾等主體在環(huán)境治理中的責、權、利，不斷豐富不同利益主體之間的對話和協(xié)商機制。通過模式創(chuàng)新，形成可復制和可持續(xù)的多元參與機制，這將有效促進環(huán)境治理主體之間協(xié)同、有序和良性發(fā)展。