徐道穩(wěn)，唐達婷

（深圳大學法學院 ，廣東 深圳，518060）

一、引言

政府購買社會服務是福利國家改革的重要舉措。政府購買服務改變了傳統(tǒng)社會服務的關系結構和評價方法，“責信”(accountability)就是在這一改變中出現的新概念。責信概念超越了科層制中的責任(responsibility)和市場化中的績效概念。[1]有學者認為，責信基本是評估性的，是與績效期待相勾連的，是與效率和效能緊密連結的。此外，責信也具有動態(tài)性，它提供一個組織學習的工具，通過對方案執(zhí)行績效的測量與檢視，來發(fā)現問題和尋求改善。[2]289責信要求行動者不僅要值得信賴，而且要可以被問責；不僅要正確地做事，而且要做正確的事；不僅要重視效率，而且要重視效果；不僅要對行動的過程負責，而且要對行動的結果負責；不僅要對服務對象負責，而且要對利益相關者負責。關于責信的分類，學界有三分法、四分法和五分法。劉淑瓊認為，責信的構面包括法律責信、政治責信、專業(yè)責信。[3]Johnston和Romzek將責信分為四種，即管理責信、專業(yè)責信、法律責信、公共責信，前兩種屬于內部責信，后兩種屬于外部責信。[4]陳云凡、王丹提出了責信的五個構面，即專業(yè)責信、法律責信、道德責信、政治責信和市場責信。[1]不同的分類體現了學界對責信包含的維度有不同的看法，但是，責信的具體內容在不同的分法中基本是一致的。

政府購買服務是我國社會工作發(fā)展的顯著特征，而績效評估已經成為政府社會服務治理的重要工具。績效評估對規(guī)范社會工作機構行為、提升社會工作服務水平、提高財政資金使用效率都具有非常積極的作用，但是績效評估尚處于起步階段，存在多重困境和風險。[5]因此，準確分析社會工作機構績效評估存在的問題，并嘗試提出解決問題的思路，對更好地提升財政資金使用效益、提高社會工作機構服務質量具有重要意義。本文以S市社會工作機構績效評估為研究對象，以責信的四分法為分析框架，運用訪談方法收集資料，梳理S市社會工作機構績效評估的實踐歷程，總結其中的經驗，分析其中的困境，為完善社會工作機構績效評估提出參考建議。訪談時間是2018年10月至2019年2月，訪談對象是來自S市9家社會工作機構、4家行業(yè)組織的13位從業(yè)人員，其基本信息見表1(按訪談時間順序編號)。

表 1 訪談對象基本信息

二、社會工作機構績效評估的發(fā)展歷程和成效

(一) 績效評估發(fā)展歷程

S市社會工作機構績效評估工作始于2009年。績效評估由市民政局主導，一開始就委托第三方評估機構承接具體工作，包括評估標準的開發(fā)、評估程序的制定和實施、評估報告的撰寫等，市民政局承擔決策、監(jiān)管、確認等職責?？冃гu估工作大致經歷了三個階段，即探索階段、推進階段和深化階段(見表2)。

一是探索階段(2009—2010年)。績效評估的基礎工作是評估標準的開發(fā)。2009年，第三方評估機構參照“3E評估模型”(經濟、效率、效果)、“3D評估模型”(診斷、設計、發(fā)展)和“APC評估理論”(問責、績效、組織能力)，結合當時的社會工作實際，開發(fā)出該市第一個社會工作機構績效評估指標體系。該指標體系包括基礎設施管理、人力資源管理、內部管理、業(yè)務管理、財務管理、對外管理、服務量及服務成效等7個一級指標、30個二級指標、70個三級指標。2010年民政部出臺《社會組織評估管理辦法》。第三方評估機構根據該辦法，參考美國、日本和中國臺灣社會組織評估指標體系，對2009版的指標體系進行大幅修訂，形成了2010版指標體系。該體系包括組織建設、服務管理、財務審計、公共關系、服務產出等5個一級指標、34個二級指標、120個三級指標，三級指標數量比2009版增加了71%。在5項一級指標中，組織建設的比重高達42%，服務管理占12%，財務審計占15%，公共關系占11%，服務產出占20%。這一比重構成反映了評估的初級階段特點，在面面俱到的“全身體檢”中以組織規(guī)范化建設為重點，忽視了社會工作機構的非營利宗旨和服務使命。

二是推進階段(2011—2016年)。自2011年開始，S市大規(guī)模推進社區(qū)服務中心建設，同時社會工作機構績效評估指標體系也調整為6個一級指標、29個二級指標、98個三級指標和4個附加指標。6個一級指標包括組織基礎(155分)、內部治理(175分)、服務管理(230分)、財務運營(125分)、外部關系(90分)、服務產出(225分)。不難發(fā)現，這一版指標體系仍未擺脫“全身體檢式”的評估思維。在6個一級指標中，組織規(guī)范化建設的比重占33%，比上一版指標體系有所下降；服務產出占比22.5%，略有增加。指標體系的另一個變化是在附加指標中增加社區(qū)服務中心運營狀況、對主管部門工作的響應度。2014年，績效評估的導向從全身體驗向服務績效轉變，指標體系的重點也從組織規(guī)范化建設轉向服務本身。其一級指標的構成是規(guī)劃與總結(70分)、管理與執(zhí)行(90分)、財務運營(210分)、支持與推進(295分)、監(jiān)控與驗收(165分)、機構成果(170分)，其中財務運營的比重占21%，比上一版的12.5%有大幅提高。

三是深化階段(2017—2019年)。2017年，績效評估工作發(fā)生了兩個重大變化。一是市社會工作者協(xié)會和一家會計師事務所被確定為新的第三方評估機構，分別負責服務績效評估和財務評估工作。二是評估指標體系又有較大變化，其一級指標的構成是機構管理與基礎建設(70分)、專業(yè)發(fā)展與推進(240分)、財務運行管理(350分)、機構成果(90分)、相關主體評價(250分)。另有7項加分指標，即機構等級評估結果、社會貢獻、員工關愛、機構年檢結果、投訴情況、信息準確及時、重大財務問題。與前一階段相比，現行的績效評估呈現三個特點。一是評估指標更簡化。新的指標體系包括5項一級指標、17項二級指標、43項三級指標，三級指標從上一版的98項減為43項，銳減56%。二是評估內容更精準。新的指標體系直擊服務質量和服務誠信等行業(yè)痛點，加大信息公開、服務評價和財務管理的評估權重，財務管理的比重從之前的21%猛增到35%，服務評價的比重也高達25%。三是評估方式更合理。實行過程評估(占30%)與終期評估(70%)相結合，過程評估聚焦于機構的管理和基礎建設等硬性指標，終期評估關注服務質量和服務評價，分散了機構提交評估資料的壓力。

表 2 2009—2019年度S市社會工作機構績效評估指標體系對照表

(二) 績效評估總體特征和成效

經過10年的探索，S市社會工作機構績效評估已經形成了相對穩(wěn)定的模式。從評估主體看，民政部門在評估工作中占主導地位，但是具體工作由第三方評估機構承擔；同時，政府相關部門、社區(qū)工作站、機構理事、服務對象等組織和個人也參與對社會工作機構的評價。從評估指標體系看，在過去10年中，評估指標變化頻繁，幾乎每年都在變，平均2年就有新版指標。但是從2017年開始，指標體系相對穩(wěn)定，重點關注社會工作機構的服務質量、服務誠信和財務管理，真正把“績效”評估落到實處。從評估程序看，市民政局通過政府購買服務方式確定第三方評估機構，評估機構制定年度評估方案，經評市評估委員會審定后公布；參評社會工作機構根據要求，撰寫自評報告并提交佐證材料；第三方評估機構組織人員審閱材料和實地評估，出具初評報告；市評估委員會審議決定評估結果并由市民政局正式公布。從評估方法看，不同的對象適用不同的方法，包括材料審核、實地核查、問卷調查、訪談法(包括電話訪談)，其中問卷調查主要適用于相關利益主體的評價。從評估結果看，評估總分為1 000分，得900分及以上者為A級，800分及以上、900分以下為B級，700分及以上、800分以下為C級，700分以下為D級。被評為A級的機構獲年度優(yōu)秀機構榮譽表彰，并可以此進行對外宣傳推廣；評估結果作為下一年度政府招投標、競投公益項目及社會組織登記認定的重要參考。

通過對相關人員的訪談，我們發(fā)現績效評估的成效主要體現在機構建設、行業(yè)監(jiān)管、競爭與交流、員工激勵四個方面。第一，績效評估促進了社會工作機構的規(guī)范化建設。2009年評估之初，社會工作機構規(guī)章制度不健全、治理結構不完整、運營管理不規(guī)范的現象普遍存在。在這種情況下，評估指標體系將重點放在機構的規(guī)范化建設上，第一版的指標體系甚至要求機構名牌擺放的位置。后來，評估指標體系多次修改，形式化的指標逐步減少，服務質量、誠信建設、財務管理等方面的權重逐步增加，推動了社會工作機構服務責信的規(guī)范化建設。第二，績效評估有利于主管部門的服務監(jiān)管。通過第三方評估，社會工作機構的基礎建設、運營管理、專業(yè)發(fā)展與推進、資金流向、服務成果、外部評價等信息得以數字化呈現，主管部門可以此實現對社會工作機構的可視化、精準化監(jiān)管。第三，績效評估促進了社會工作機構之間的橫向競爭和交流。由于評估結果影響社會工作機構的社會聲譽和項目中標，因此，績效評估必然導致機構之間某種程度的競爭，從而有利于社會工作行業(yè)的整體提升。此外，通過評估人員的現場反饋和建議，績效評估間接搭建了信息交流平臺。第四，績效評估影響機構員工的職業(yè)認同。一方面，績效評估使員工有機會直觀檢視自己的專業(yè)服務進程，促使員工可以再次檢討和認識社會工作機構的內部制度規(guī)范，加深其對于機構的價值認同；另一個方面，評估結果也影響員工的榮譽感和工作安全感，好的評估結果不僅有利于機構的形象推廣，也會提升員工對機構的認同感。

三、社會工作機構績效評估面臨的困境

社會工作機構績效評估取得了明顯成效，但是也存在不少問題，面臨諸多困境。根據Johnston和Romzek對責信的分類，本文從管理責信、專業(yè)責信、法律責信和公共責信四個方面闡述這些困境。

(一) 管理責信困境

管理責信屬于社會工作機構內部管理的范疇，包括明確的組織運行規(guī)范、有效的層級管理結構和嚴格的內部服務監(jiān)控。結合當前社會工作機構績效評估實踐與訪談內容，我們發(fā)現績效評估在管理責信方面存在兩類問題。

從主體地位看，社會工作機構在評估中是非常被動的，一方面表現為程序上的被動；另一方面表現為時間上的被動。被動參與導致機構上下對績效評估的應付態(tài)度。

評估多了，已經麻木了，反正來了只要應對好就行了(DX-04)。

從評估類型看，除政府委托第三方所做的機構年度績效評估外，機構承接的各類服務項目同樣面臨市、區(qū)、街道、工青婦及相關部門的評估。這些評估有例行檢查式的，有資料查閱式的，有現場參觀指導式的，形式復雜多樣且沒有統(tǒng)一的標準。

除機構評估外，許多項目、中心及崗位都要面臨多頭評估(BD-10)。

多頭評估導致機構管理層疲于應付利益相關方的工作檢查，提供不同格式的評估材料，但是材料的內容沒有多大差別。社會工作機構在多頭評估中做了很多重復勞動或無效勞動。從評估目的看，不少機構為了評估而評估，為了爭取好的評估結果一直處于錦標賽式的評估游戲當中，反而忽視了管理和服務本身。

大家覺得評估就是做資料，機構很少反思自己的問題(NS-05)。

(二) 專業(yè)責信困境

專業(yè)責信關注的是社會工作機構提供服務的規(guī)范性、專業(yè)性和政府購買協(xié)議的達成度，它不僅針對單個社會工作機構，還包括社會工作行業(yè)。當前績效評估的專業(yè)責信困境主要表現在評估主體的專業(yè)性不足、評估指標體系科學性不強等方面。

從評估主體看，我國法規(guī)和政策對第三方評估機構和評估人員的資質都沒有明確的規(guī)定，因此，評估機構和評估人員在實際評估工作中常常面臨專業(yè)性質疑。

有的評估完全就是外行來評內行，和他們溝通都有困難(DX-04)。

此外，評估方的立場和評估倫理也是一個值得關注的問題。

評估方代表自己還是代表甲方，如果代表甲方，評估方的立場應該在哪里？(XD-06)。

從評估內容看，指標體系缺乏理論指導，評估指標與實際服務存在脫節(jié)現象，難以界定和量度社會工作機構服務的核心方面，評估的全面性和準確性難以實現。

有的指標不知道應該提供什么佐證資料，這時就會有點抓狂(SY-08)。

從評估過程看，績效評估程序沒有逃脫傳統(tǒng)的從提交材料到行政審核的行政化窠臼，缺少對社會工作機構服務品質的過程關注。所謂過程評估只是一個標簽而已，實際上就是資料的分段匯總。

第一次評估我們都很重視，但是久而久之就無所謂了，我覺得評估越來越形式化了(DX-04)。

(三) 法律責信困境

法律責信強調“組織要遵守各種具有法律意義的法令規(guī)章與文件，以及對績效表現進行縝密的外在監(jiān)督”，[2]293表現為對政府購買社會工作服務合同的契約履行、機構財務的指標要求等。法律責信的困境首先表現為評估資料造假。資料造假的情形大致有三：一是虛構事實，即為了達到績效評估的某種要求，虛構不存在的活動或者提供不符合時間要求的材料；二是夸大事實，即對機構的某一活動過度包裝、以一吹十，對活動的效果言過其實、夸大其詞；三是一事多用，即拿一件事情的材料應付多個項目的評估，涉嫌騙取資金。

為了應付評估，有些專業(yè)活動可能根本沒有開展，或將某一個專業(yè)活動的資料用在不同的項目當中(ZY-02)。

資料造假不僅違反了法律法規(guī)的規(guī)定和契約精神，而且也與社會工作的專業(yè)價值相背離，其惡劣后果不可估量。

其次是財務管理中的違法現象。從目前的指標體系看，財務管理的比重從上一版的21%增加到35%，這一比重比較高也比較合適。問題是現有的財務指標多是衡量財務狀況形式合理性的指標，實質合理性的指標不足?？冃гu估對有的機構通過關聯(lián)交易套取資金無法監(jiān)管，現有法律政策對其也缺乏規(guī)制。

(四) 公共責信困境

公共責信是指政府購買社會工作服務必須對服務對象、公眾和利益相關者負責，主要表現為社會工作機構在服務質量、財務管理和信息公開等方面的公信力。績效評估要實現公共責信，利益相關方的參與是必備要素。社會工作機構的內部評價和外部評價是績效評估的重要環(huán)節(jié)。內部評價的主體包括社會工作者、管理人員、理事會成員等。內部評價的結果與這些人的利益是相關的，因此內部評價極易帶來形式化的滿意評價，從而起不到評估的差異化作用。外部評價主要包含服務對象及業(yè)務主管單位的評價。實踐中，社會工作機構為了獲得理想的分數而“拉關系”，此類“人情分、面子分”的形式化打分現象不乏其例，嚴重影響了績效評估的客觀性和利益相關方評價的效度。

為了爭取利益相關方好的評價，很多服務都會受制于用人單位及其他一些合作單位，這些主體評價的客觀性有待商榷(BD-10)。

信息公開是管理和監(jiān)督社會組織的基礎，也是社會組織獲得公信力的前提。在績效評估中提高對社會工作機構信息公開的要求無疑是正確的，但是在評估實踐中面臨信息公開的范圍如何確定、如何防范評估人員的道德風險等難題。

要求我們公開內部制度，這是不能接受的。你想如果一個社會工作機構把內部的管理機制度全部公開，那別人不都可以拿來抄嗎？(DX-04)

四、績效評估責信困境的成因分析

關于社會工作機構績效評估責信困境的成因，有學者從第三方評估機構政治合法性缺位、法律合法性缺失、專業(yè)合法性有限以及社會合法性不足等方面進行了剖析。[6]這種分析無疑具有理論意義，但是如果把績效評估的責信困境完全歸因于第三方評估機構的合法性可能有失偏頗。首先，績效評估涉及多個主體和多個方面，第三方評估機構對績效評估的指標體系會產生很大影響，但是政府部門和社會工作機構對績效評估的程序、內容和結果影響可能更大。因此，對責信困境的分析需要從更多的主體和更多的層面展開。其次，第三方評估機構的合法性從根本上說來源于政府部門的委托，其合法性既取決于政府部門的合法性，也取決于自身的專業(yè)性和正當性。合法性有兩個理論傳統(tǒng)，即理性建構主義合法性和經驗主義合法性。前者關注政治秩序的價值基礎，后者關注被統(tǒng)治者對政治秩序的信念和心理感受。[7]哈貝馬斯試圖將兩種理論傳統(tǒng)相結合，提出所謂“重建性”合法性。他認為，合法性應該被理解為一個政治秩序被認可的價值。[8]重建性合法性既強調對政治秩序的忠誠和認可，也強調政治秩序的價值性。由此可見，合法性概念的內涵比較豐富，從合法性角度分析責信困境需要厘清對合法性的理解。

筆者認為，績效評估是社會工作制度體系的重要環(huán)節(jié)，與我國社會工作發(fā)展模式密切相關，而社會工作發(fā)展模式是由其背后的理論基礎決定的。我國采取行政化發(fā)展模式來發(fā)展社會工作，這一模式受到新公共管理理論的深刻影響。因此，從新公共管理理論和行政化發(fā)展模式來分析績效評估的責信困境可能更有解釋力。新公共管理理論是在西方福利國家改革中出現的理論范式，其理論假設是“經濟人”假設，即個人和組織(包括公共機構)都是理性地追求自身經濟利益最大化的主體；在價值目標上，新公共管理以市場和顧客為導向，追求所謂的“3E”目標，即經濟(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)；[9]在政策工具上，新公共管理主張公共服務市場化、公私部門競爭化，具體方式包括精簡機構、服務外包、項目預算、合同管理、績效工資等。[10]新公共管理理論對我國的公共行政改革產生了重要影響，這一點在社會工作發(fā)展上表現得尤為明顯。我國發(fā)展社會工作的主要方式是服務外包，“政府購買，民間運作”是對這一方式的經典概括。筆者曾撰文將我國社會工作發(fā)展模式概括為行政化發(fā)展模式，其基本要素有行政化推動、行政化支持和行政化管理，具有政出多門、外延發(fā)展、政社關系失衡、社會治理目標等基本特征。[11]社會工作行政化發(fā)展模式既有我國傳統(tǒng)公共行政中強勢政府的某些特點，也有新公共管理所提倡的私營化、市場化的諸多做法。實證主義導向的績效評估是這一發(fā)展模式的必要環(huán)節(jié)，也是新公共管理理論影響的一個體現。行政化傳統(tǒng)與新公共管理交互作用、相互促進，從以下四個方面影響績效評估責信困境的形成。

(一) 行政的壓力型體制

所謂壓力型體制是指地方各級政府為實現某種目標而采取的任務分解、量化考核和物質獎勵相結合的管理方式。[12]社會工作機構績效評估制度是壓力型體制在社會工作行業(yè)的表現。壓力型體制表面上看是各種任務的量化指標，但是實際上這些指標的完成必須以權力為后盾，如果沒有權力的加持，這些指標則毫無意義。權力的影響體現在績效評估過程的各個環(huán)節(jié)。首先，評估指標、評估方法、評估程序和評估結果都是政府以文件的形式下達的，具有很強的行政命令性，被評估方和利益相關方話語權較小，甚至沒有話語權。其次，政府作為服務外包的發(fā)包方，也是服務協(xié)議的履約方，其履約情況如何也應納入評估之列，但實際上績效評估只針對社會工作機構，不包括政府部門。最后，績效評估的時間安排具有隨意性，導致績效評估的指標體系與中標合同的指標存在一定的脫節(jié)，削弱了評估指標對社會工作服務的引導作用。壓力型體制過于關注服務提供方對服務指標的完成情況，對購買方的監(jiān)管則有所忽視。監(jiān)管法律法規(guī)不夠健全，導致對招標過程中的串標、圍標、陪標行為監(jiān)管不到位，對少數服務提供方通過關聯(lián)交易套取資金的行為打擊不力。

(二) 社會工作機構的企業(yè)化管理

在政府購買社會服務的背景下，社會工作機構是公共服務鏈條中的一個環(huán)節(jié)，壓力型體制必然通過公共服務鏈條對機構的管理產生深刻影響。在壓力型體制下，社會工作機構的管理理念、管理方式和運作模式與市場化的企業(yè)如出一轍。從管理理念看，社會工作機構是民辦非企業(yè)單位，具有非營利屬性和公益愿景，但是并不意味著社會工作機構不能有贏余。實際上社會工作機構為了生存和發(fā)展一定會追求贏余，有的機構出資人還有較強的營利沖動，甚至通過關聯(lián)交易套取政府購買服務資金。從管理方式看，社會工作機構采取決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約的內部治理結構，但是和中小企業(yè)一樣，出資人在決策中占主導地位，執(zhí)行團隊由出資人操控并有較大的自主權。此外，人力資源管理、公共關系管理和財務管理等內部管理與企業(yè)管理越來越相似。從運作模式看，社會工作機構采取市場化、競爭化的方式爭取政府項目，并開展服務工作。企業(yè)為了賺顧客的錢，必須爭取到顧客，向顧客負責。社會工作機構為了拿到政府的項目，必須取得政府的信任，向政府負責。政府關心什么，機構就做什么；領導喜歡什么，機構就提供什么。久而久之，機構就偏離了專業(yè)服務的初衷。

(三) 評估機構的非規(guī)范運作

非規(guī)范運作是指評估機構在缺乏規(guī)范或規(guī)范性不強的環(huán)境中開展工作。經過十多年的職業(yè)化發(fā)展，我國社會工作制度體系已初具雛形，但是在社會工作制度體系建設過程中，績效評估制度建設相對受到忽視，至今尚未形成可作指引的行業(yè)評估規(guī)范。每年績效評估的依據就是政府部門的一紙“評估通知”，而在評估過程中，被評估方對評估標準把握不準、評估內容不明確、評估體系導向失衡、評估程序上“前置評估缺場”[13]、評估結果公信力受到質疑等諸多難題遠非一紙通知所能解決。除評估過程外，評估標準本身也需要優(yōu)化?，F行標準的設計“過分強調評估的科學范式，努力將模糊性的物有所值轉變?yōu)橐?guī)范、清晰、可操作的績效評估，忽視了社會工作服務本身的價值特殊性”。[14]注重審核式的指標完成，專業(yè)內涵體現不足，容易導致社會工作機構的短視行為。評估機構的非規(guī)范運作還體現在評估機構及其工作人員的專業(yè)資質上。我國對績效評估的人員和機構均沒有明確的資質要求，現實中兩三個人花幾萬元成立一個民辦非企業(yè)單位就是一個評估機構，甚至有的社會工作機構也承接績效評估的業(yè)務。這種“草臺班子”不但沒有能力承接績效評估這樣的專業(yè)活動，反而導致評估市場某種程度的混亂。

(四) 利益相關方的被動參與

績效評估中的利益相關方主要有服務使用單位、服務對象、一線社會工作者、社會工作機構理事和監(jiān)事等。所謂被動參與是指利益相關方在評估程序上的被動性、評價打分上的應付性和評估監(jiān)督的虛置性。從評估程序看，利益相關方較少參與指標體系的設計、評估內容的確定和評估過程的安排等事項，有的評估主體對績效評估似乎也不關心。從評價打分看，各評價主體的作用不同，社會工作機構的應對策略也不同。服務對象如何挑選、通過什么方式參與打分都具有很大的隨意性。因此，對于服務對象打分，社會工作機構有較大的操作空間。一線社會工作者、理事監(jiān)事礙于情面或出于自身利益考慮，一般都給予“習慣性高分”。服務使用單位直接管理社會工作者事務，干預社會工作者的服務安排，對社會工作者項目的持續(xù)性有決定性影響。此外，社會工作者服務的專業(yè)性在很大程度上取決于服務使用單位領導對社會工作的認識水平和重視程度。比較而言，服務使用單位的評價更為重要，有時甚至有一票否決之功用，因而成為社會工作機構的主要公關對象。從評估監(jiān)督看，績效評估的過程和結果都缺乏透明度，信息公開的程度和范圍都有待提高，不然就會導致公眾的監(jiān)督形同虛設。

五、完善社會工作機構績效評估的建議

社會工作機構績效評估面臨的責信困境勢必對社會工作服務失靈起到催化作用，很大程度上影響社會工作機構的合法性和公信力。我們認為，社會工作機構要通過評估這種相對技術化的方式展現成效，需要從價值轉向、技術升級、制度規(guī)范、合作治理等方面進行優(yōu)化，以提升社會工作服務的責信度。

(一) 價值轉向：以實踐增能取向建立管理責信

政府購買服務的目的是提升服務的專業(yè)性與效能性，因此作為被評估方的社會工作機構，首先要從價值取向上擺正機構的位置，從被動式檢查轉向組織增能，增強績效評估的過程導向和成效引導，以提升管理責信。價值取向是績效評估的靈魂，影響著評估系統(tǒng)的方方面面。[15]績效評估的價值取向需要從檢查邏輯向增能取向轉變，實現從“維持活命”到“踐行使命”。社會工作機構必須重視績效評估中的過程增能，加強服務過程管理，重視評估過程的導向作用，同時又不斷修正服務過程，[16]增強評估結果的成效指引，通過績效評估引導社會工作機構開展品牌服務、創(chuàng)新服務和特色服務。

(二) 技術升級：多向度共建專業(yè)責信

績效評估旨在加強對社會工作機構服務的規(guī)范性、完整性、完成度的監(jiān)管，督促其履行專業(yè)責信。在實踐中，績效評估在主體專業(yè)性、內容及程序完整度上的應用缺憾，制約了社會工作機構服務成效與品質的集成，需要提升評估技術，多向度共建專業(yè)責信。首先，建立績效評估主體資質制度。對評估人員的學歷、專業(yè)、業(yè)務素質和研究能力等提出明確要求，通過考試和審核相結合的方式對評估人員進行資質認證；對評估機構的法律性質、人員規(guī)模和資質、治理結構、質量控制等做出明確規(guī)定，不符合規(guī)定的評估機構不得承接績效評估業(yè)務。其次，規(guī)范績效評估的方法與程序，重構以項目制為核心的社會工作評估機制。[17]改善當前材料審核式的單一主觀評價方法，突出社會工作機構個性化的績效評估因素，增強評估方法使用的彈性與靈活性，例如，建立評估觀察員制度、優(yōu)化績效評估的激勵與申訴程序等。再次，不斷完善績效評估內容，提高指標體系的信度和效度，使評估結果真實反映社會工作機構作為服務主體的努力效果。最后，重視績效評估的評價和問責功能的同時，發(fā)揮其干預和發(fā)展功能，[18]積極回應社會工作機構對信息公開、利益相關方評價和評估指標公正性的關切。

(三) 法治導向：構建權利義務相適應的法律責信

社會服務績效評估在我國還是一個新生事物，遠沒有達到法治化的程度，政策規(guī)范也不成體系，而且層次也不高。要真正落實社會服務績效評估法律責信，現實的做法是逐步建立以法律為引領、以政策為主體的績效評估法律政策體系，形成良好的績效評估法律環(huán)境。國家層面的社會服務績效評估立法的時機尚不成熟，但是發(fā)達地區(qū)的地方政府可以運用地方立法權或特區(qū)立法權在社會立法領域率先探索?？冃гu估立法可以在評估主體、第三方資質、評估對象、評估標準等方面做原則規(guī)定，具體的評估內容、指標體系、財務審計等留由政策規(guī)定，并做適時調整。例如，社會服務機構屬于捐助法人，具有非營利使命，但是在實踐中，機構強調非營利組織的稅收優(yōu)惠，而政府強調社會服務機構的非營利目的，兩者的關注點明顯不同。鑒于此，立法要從法律上規(guī)定社會服務機構享受稅收優(yōu)惠權利，以工資待遇為核心的勞動權益應該依法得到保障，同時，非營利的社會責任也要嚴格落實。至于具體的稅收優(yōu)惠標準、權利救濟措施、財務審計程序、處罰措施可由政策規(guī)定。通過法律框架來調整社會工作機構的服務邊界及評估有關的權利義務，促成機構層面的績效評估規(guī)則逐步走向明朗化、成文化、制度化、精確化。

(四) 合作治理：以整合視角建立公共責信

要擺脫公眾參與形式化、信息難公開等困境，社會工作機構績效評估也需要經過一個“民主行政的公共選擇過程”。[19]通過強化多主體參與的績效評估，完善公共責信履行，以確?？冃гu估的整套體系能夠承載社會工作服務的公共價值。社會工作服務體制發(fā)展還處于逐步成熟階段，我們不能囿于現有評估系統(tǒng)的思維限制。我們需要大膽探索和創(chuàng)新，注重合作治理，使績效評估從單向度的壟斷式的評估轉向合作型的評估，實現評估過程中多主體的平等及充分互動。合作治理的績效評估是社會化的評估，既包括機構內部評估、外部第三方評估，也有社會公眾參與評估；既要保障監(jiān)督，更要發(fā)展機構的評估能力；強調過程評估與結果評估相互配合，實現評估的流程閉環(huán)設計?？冃гu估的手段、方法的多元性不言而喻，我們要同時將這種多元評估體系嵌入社會工作機構日常服務的自律當中，以促進社會工作機構的健康發(fā)展。

六、結束語

我國社會工作機構績效評估在規(guī)范行業(yè)發(fā)展、推動行業(yè)交流、提高監(jiān)管水平等方面取得了一定成效，但是也面臨機構疲于應付、評估專業(yè)性不強、公眾參與不足、評估結果公信力有待提高等諸多責信困境。本文選擇責信的四分法作為分析視角，提出了擺脫績效評估困境的對策，為績效評估研究提供了一個新的視角；但是，責信分析并沒有將視角擴展到更深入的制度體系。社會工作機構績效評估是社會工作職業(yè)化體制體系的重要組成部分，必然受到整個制度體系的影響。因此，要從根本上解決績效評估中存在的問題，有必要把績效評估放到整個社會工作發(fā)展模式中統(tǒng)籌考慮，必須綜合頂層設計、制度建設和法律政策等方面尋求解決之道。從這個角度看，本文不是從“道”只是從“術”的層面提出了一些粗淺的看法。另外，本文僅對S市績效評估進行了考察，而且囿于篇幅所限對訪談資料的使用尚不充分，由此得出的結論在適用性和推廣性上也受到一定的限制。