單澤承

（北京世青國(guó)際學(xué)校，北京 100000）

自1965年新加坡獨(dú)立以來，其養(yǎng)老制度及公積金制度一直廣受贊譽(yù)。許多國(guó)家都曾經(jīng)學(xué)習(xí)、研究過新加坡先進(jìn)的福利制度，并對(duì)其發(fā)表自己的見解。新加坡公民主要的社會(huì)保障圍繞著中央公積金（Central Provident Fund， CPF）展開，其前身原本是殖民地時(shí)期政府設(shè)立的為保障公民退休生活的一系列制度。最初的退休儲(chǔ)蓄是雇工于55歲以前由就業(yè)者工資的5%加上其上司提供的5%組成的。如今的公積金制度繼承了1955年以來公積金法中的制度，規(guī)定中央公積金的儲(chǔ)蓄對(duì)于每一個(gè)新加坡人及永久公民都是強(qiáng)制性的。每個(gè)月，根據(jù)一定的百分比，雇工工資的一部分將被存入公積金賬戶中。此外，其雇主也要根據(jù)政府規(guī)定的利率向公積金局繳納相應(yīng)的存款以幫助雇工積攢公積金存款。如今每人的公積金賬戶下細(xì)分為三個(gè)賬戶：普通賬戶（Ordinary Account），醫(yī)療賬戶（Medisave Account）以及特別賬戶（Special Account）。顧名思義，每一個(gè)賬戶的作用分明，各司其職。當(dāng)公民年滿55即將退休時(shí)，公積金賬戶下會(huì)再設(shè)置一個(gè)退休賬戶（Retirement Account）用于存入特別、普通兩賬戶中的存款以備退休使用。公民退休后不再享有政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老金；賬戶的存款為養(yǎng)老金的主要源頭。公民的住房、醫(yī)療、教育等多方面得到了完整的保障；公積金的作用更是跳出了養(yǎng)老這一界限，堪稱經(jīng)典。新加坡前國(guó)務(wù)資政李光耀曾說：“中央公積金（CPF）的設(shè)立與推行使社會(huì)都煥然一新了。當(dāng)人們擁有一筆可觀的存款、資產(chǎn)后，他們對(duì)于生活的態(tài)度都在變化著。他們會(huì)更致力于發(fā)揚(yáng)自己的長(zhǎng)處，為了家庭和自身而承擔(dān)義務(wù)。”

一、新加坡經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)及問題

自1965年新中國(guó)成立以來，新加坡的經(jīng)濟(jì)經(jīng)曾一度保持了連年7%以上的增長(zhǎng)速率。作為一個(gè)臨海的城市國(guó)家，新加坡受到地理?xiàng)l件的限制，因此第一產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)上占比最小，依靠進(jìn)口。第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)，尤其是制造業(yè)占到了經(jīng)濟(jì)總量的20%-25%。新加坡制造了性能卓越的電子配件、醫(yī)療設(shè)備等至關(guān)重要的物資，為高科技產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)良多。近年來由于國(guó)際局勢(shì)日新月異的變化，同樣作為支柱產(chǎn)業(yè)的金融及服務(wù)類產(chǎn)業(yè)也不可避免地受到了影響。即便如此，2018年GDP增長(zhǎng)率仍然保持了3.1%增長(zhǎng)率。近些年來經(jīng)濟(jì)上遇到的最主要、最明顯的問題莫過于人口老齡化了。

表1 新加坡逐年年齡的中位數(shù)以及勞動(dòng)參與率（Summary Table： Labour Force，2020）

人口老齡化對(duì)于一個(gè)資源、土地都有限的城市國(guó)家來說也許并不是一件很好的事情。如若新加坡采用了高福利國(guó)家的經(jīng)營(yíng)模式，政府每年將撥出大筆的財(cái)政收入用于養(yǎng)老資金等福利項(xiàng)目。然而新加坡政府正是通過了一系列的養(yǎng)老措施，包括中央公積金的設(shè)立以及一個(gè)完整的醫(yī)療系統(tǒng)來鼓勵(lì)工作，避免市場(chǎng)上出現(xiàn)勞動(dòng)力停滯、生產(chǎn)效率降低等種種問題。自1960年代新加坡立國(guó)以來，生育率從一度的4.66（1965年）降到了1.16（2017年）。新生人口的減少加上老年人口的額劇增導(dǎo)致了勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降。

20世紀(jì)70至80年代，社會(huì)常駐勞動(dòng)力約為總?cè)丝诘?.5%。到了21世紀(jì)初，這個(gè)數(shù)字下降為2.1%。當(dāng)常駐勞動(dòng)力減少時(shí)，社會(huì)的總供給量必然會(huì)隨著生產(chǎn)率的降低而減少。這樣不但會(huì)抬高市場(chǎng)價(jià)格，還會(huì)使國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值縮水。這些必然不是政府想要看到的，因?yàn)镚DP的縮水會(huì)伴隨宏觀市場(chǎng)價(jià)格的增高。同時(shí)，社會(huì)福利會(huì)減少，因?yàn)檎藭r(shí)的優(yōu)先級(jí)必然是國(guó)家經(jīng)濟(jì)，為了保證市場(chǎng)運(yùn)行順利，政府可能需要給予補(bǔ)貼；此時(shí)并沒有更多的資金來發(fā)展社會(huì)福利或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)了。與此同時(shí)，企業(yè)必然也會(huì)迎來銷售額的下降，迫使公司裁員。

二、新加坡中央公積金供款率和利率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相互影響關(guān)系

綜上所述，作為一個(gè)新興的國(guó)家，新加坡建國(guó)以來所遇到的經(jīng)濟(jì)上的挑戰(zhàn)確實(shí)不少。從經(jīng)濟(jì)類型來看，新加坡作為亞洲重要的金融中心，比較容易受到世界大國(guó)經(jīng)濟(jì)變化的影響——經(jīng)濟(jì)比較敏感。例如在1998年的亞洲金融危機(jī)中，新加坡年GDP甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)的情況。

新加坡政府往往能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的危急存亡之秋推動(dòng)相應(yīng)政策變化來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其中最見成效而且最廣泛的政策莫過于對(duì)于CPF供款率（contribution rate）的調(diào)整了。根據(jù)每年政府發(fā)布的報(bào)告來看，不同的時(shí)期對(duì)于CPF供款率的調(diào)整都是遵循了不同的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。自1960年代新加坡逐漸走向獨(dú)立以來，最早的公積金供款率非常穩(wěn)定，一直保持在10%上下。經(jīng)歷了獨(dú)立、外交變動(dòng)以及國(guó)際經(jīng)濟(jì)事件之后，供款率最高曾一度達(dá)到50%。我們可以按照中央公積金在不同時(shí)期的利率情況把其變化分為幾個(gè)階段：發(fā)展期，上升期以及波動(dòng)期。

發(fā)展期始自1950年代新加坡從英國(guó)獲取自治權(quán)到1965年獨(dú)立。此間新加坡政府一直在做著促進(jìn)民生、調(diào)整種族關(guān)系、穩(wěn)定國(guó)家財(cái)政體系以及社會(huì)發(fā)展等工作。新加坡獨(dú)立之初僅僅更新了這種制度以通過儲(chǔ)蓄資金的形式來保障雇工的退休養(yǎng)老生活。自1963年新加坡脫離馬來西亞以后，新加坡失去了一大片吸引投資者的市場(chǎng)。土地面積有限、制造業(yè)的落后致使國(guó)內(nèi)無法吸引規(guī)模較小卻在不斷增長(zhǎng)的制造業(yè)的產(chǎn)品流入。新加坡公積金的供款率便停留在最初的10%而不見起色。

1968年到1985年是公積金供款率的上升期，也可以說是其鼎盛時(shí)期。大量的外來投資、勞動(dòng)力等等使新加坡逐漸從新中國(guó)成立之初的一個(gè)小城市奇跡般飛躍成為躋身亞洲四小龍之一的世界港口。新加坡政府揚(yáng)長(zhǎng)避短，在穩(wěn)定社會(huì)局勢(shì)之后大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)。政府大力修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施，鋪設(shè)道路、建設(shè)港口，建立公共住房，使不同民族的新加坡公民住在一個(gè)社區(qū)內(nèi)以便使各民族更好地融合起來。新加坡采用了和戰(zhàn)后日本恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一樣的模式，大量引進(jìn)外國(guó)技術(shù)，同時(shí)不斷吸引投資。在如此浩大的經(jīng)濟(jì)工程中，勞動(dòng)力是不可或缺的。為了鼓勵(lì)勞動(dòng)以刺激生產(chǎn)，自1968年開始，公積金的供款率逐漸上升。一直到1973年，公積金供款率一直上升了16%，其中雇工和其雇主支付的百分比是一樣的。

這一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，工業(yè)化進(jìn)程起到了關(guān)鍵的作用。自1977年始，在穩(wěn)定的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府?dāng)U大了公積金的功能，在原本基礎(chǔ)上分別加入了普通賬戶（Ordinary account）和特別賬戶（Special account）。此后政府又陸續(xù)推出醫(yī)療賬戶及其他一些列住房計(jì)劃等經(jīng)濟(jì)規(guī)劃項(xiàng)目。值得一提的是，自1979年起，雇工與雇主支付的供款率百分比出現(xiàn)了不等的情況。1979年雇主供款率為20.5%，而雇工供款率卻為16.5%。相比前一年的供款率，雇主每月要繳納的費(fèi)用反而高了4%（1978年雇主供款率亦為16.5%）。這種安排也許是政府為了鼓勵(lì)就業(yè)而做的。

然而，由于新加坡經(jīng)濟(jì)對(duì)于外來投資的依賴，世界經(jīng)濟(jì)的任何變化都會(huì)對(duì)其造成重大影響。當(dāng)1984-1985年間公積金供款率到達(dá)其頂峰（50%）時(shí)，不可避免的經(jīng)濟(jì)衰退波及了本地經(jīng)濟(jì)，成為公積金供款率波動(dòng)期的開端。隨著以美國(guó)為代表的西方國(guó)家陷入短期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，它們對(duì)于在新加坡的投資以及對(duì)其出口商品的需要也隨之銳減。1985 - 1986年間的高速發(fā)展暴跌到負(fù)值（-1.6%）。政府面臨著大批雇工對(duì)失信于經(jīng)濟(jì)的危機(jī)。因此，政府緊急出臺(tái)政策，在1986年把公積金供款率從50%下調(diào)到35%。與此同時(shí)，為了增加企業(yè)收入、防止就業(yè)人員退出勞動(dòng)市場(chǎng)，政府規(guī)定雇主每月只需要為員工支付10%的供款，為企業(yè)省下了本應(yīng)支付的15%作為企業(yè)收入。而雇工所需支付的供款率卻沒有變化，仍然為25%。政府施行的這種措施使雇工們感到了競(jìng)爭(zhēng)的壓力，很大程度上鼓勵(lì)了員工為了更好地生計(jì)在自己的領(lǐng)域里更加緊工作以幫助國(guó)家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。

新加坡政府通過調(diào)控中央公積金供款率以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、管理市場(chǎng)的政策取得了不小的成就。1985年和1986年是經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，此后公積金的利率又持續(xù)回升，保持著大概40%的供款率。即使一直都沒能恢復(fù)經(jīng)濟(jì)衰退前的高額力度，卻也平穩(wěn)地發(fā)展了經(jīng)濟(jì)，在八十年代一度實(shí)現(xiàn)了低通貨膨脹、低就業(yè)率。公積金供款率的穩(wěn)定也帶動(dòng)了勞動(dòng)力的穩(wěn)定繁榮，最終帶來了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。1997年的亞洲金融危機(jī)席卷了新加坡以及其周圍的數(shù)個(gè)國(guó)家。對(duì)此，新加坡政府采用了與1985年一樣的手段，下調(diào)了公積金供款率。截至1999年，中央公積金的供款率為30%。相比1994年以來的40%，政府仍然是通過降低雇主的付款額度來維持就業(yè)，抗擊經(jīng)濟(jì)衰退。

2000年代以后，公積金供款率再也沒有大幅度的變化。值得一提的是，2007 - 2008年環(huán)球金融危機(jī)雖然也對(duì)新加坡造成了巨大的影響，但僅從供款率來看，其影響并不是那么深遠(yuǎn)。經(jīng)過多次經(jīng)濟(jì)衰退之后，新加坡政府采取了相似的方式來抗擊2008年的經(jīng)濟(jì)衰退。

圖2 1999-2009年 中央公積金利率變化（www.hardwarezone.com.sg，2020）

在2008年全球金融危機(jī)之時(shí)，相對(duì)于調(diào)整公積金供款率，政府調(diào)整了公積金普通賬戶（Ordinary account）和退休賬戶（Retirement account）的利率。兩賬戶的利率從前一年的2%跌到了-2.5%。這項(xiàng)政策更刺激了勞動(dòng)市場(chǎng)，使更多的老年就業(yè)者繼續(xù)返回市場(chǎng)工作。新加坡是一個(gè)資源有限卻人口繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的社會(huì)；退休人員并沒有更多的退休金，如不繼續(xù)工作就只能依靠于CPF存款生活。如果退休者退休前年收入普遍偏高，尚能維持足夠的生計(jì)。然而對(duì)于中下收入的就業(yè)者來說，由于本身財(cái)富積累不足，如果再遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，賴以生存的CPF利率下降，除了返回工作崗位繼續(xù)打工別無他法。雖然公積金利率以及供款率的調(diào)整對(duì)于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇必然是一件好事，但對(duì)于上了年紀(jì)的雇工來說卻也是一個(gè)挑戰(zhàn)了。