喻前明

摘 要 由于地方政府債務(wù)可以有效促進經(jīng)濟發(fā)展、減輕地方財政壓力，近些年地方政府的債券發(fā)行規(guī)模越來越龐大，這為我國的經(jīng)濟及金融的發(fā)展埋下了較大的隱患。美、日兩國作為國際中地方政府債務(wù)發(fā)行管理最規(guī)范的國家，借鑒其管理模式可以有效減少我國地方政府債券發(fā)行管理中的隱患問題?；诖耍疚年U述我國地方政府債券發(fā)行管理制度現(xiàn)存的問題，結(jié)合地方債券發(fā)行管理的國際經(jīng)驗，有針對性地提出幾點具體參考措施，希望能夠幫助有關(guān)人員。

關(guān)鍵詞 地方政府 債券發(fā)行管理 國際經(jīng)驗

一、前言

近些年來，我國地方政府債權(quán)發(fā)行規(guī)模逐步擴大，至2016年發(fā)行量突破了6萬億。發(fā)行規(guī)模不斷擴大帶來的隱患風(fēng)險日益嚴(yán)重，引起了各階層的廣泛關(guān)注，在發(fā)展的過程中有效解決或者緩解這些隱患問題，是有效提高我國地方政府債券發(fā)行管理水平的重要途徑。美國和日本的地方政府債券發(fā)行管理模式與制度在國際上處于領(lǐng)先位置，因此借鑒其優(yōu)秀經(jīng)驗，能夠達(dá)到良好的效果。

二、地方債券發(fā)行管理的國際經(jīng)驗

（一）美國地方政府債券發(fā)行管理模式

美國作為典型的聯(lián)邦制國家，其州、市縣等各級政府都可以自主發(fā)行市政債券，因此美國地方政府債券被稱為市政債券。該種模式的市場化程度較高，借助金融工具增信、政策推動，能夠有效擴大債券需求。得益于完善的管理機制，美國的市政債券各方面工作都有一套執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，如信息披露方面，必須按照有關(guān)的準(zhǔn)則，及時準(zhǔn)確地向公眾披露市政債券和政府債券情況，保證披露信息的透明度、專業(yè)化及標(biāo)準(zhǔn)化[1]。

（二）日本地方政府債券發(fā)行管理模式

通常情況下，日本地方政府債券采用的發(fā)行管理模式為計劃管理，即通過地方政府來編制預(yù)算，需要在預(yù)算中具體說明本年度發(fā)行的債券利率、用途、總額以及期限等，然后交由中央政府及本級議會進行審批。以償還機制的角度進行分析，地方政府有債券發(fā)行、債權(quán)償還以及擔(dān)保責(zé)任;中央政府有行政、道義層面的償還責(zé)任。從審批制度的角度進行分析，日本在2006年后，債券發(fā)行資格由地方政府債券協(xié)商制度確定。從總體上看，日本金融體系集權(quán)制特征明顯，這種模式會使得財政及金融風(fēng)險聚集，導(dǎo)致日本財政赤字率居高不下。

（三）美、日地方政府債券發(fā)行管理模式的區(qū)別和共同特點

美、日兩國地方政府債券發(fā)行管理最主要的區(qū)別在于前者是分權(quán)制，后者是集權(quán)制，而共同特點體現(xiàn)在以下幾個方面：一是兩國地方政府債券都是以地方部門為發(fā)行主體，二是兩國對地方債券發(fā)行的管理都十分嚴(yán)格，三是兩國地方政府債券的期限一般為長期。

三、我國地方政府債券發(fā)行管理制度的現(xiàn)狀

（一）管理制度不完善

我國許多地方政府債券的管理制度還不夠完善，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是各種市場或者非市場因素會干擾地方債的利率定價，而不完善的外部監(jiān)管制度會對債務(wù)市場的正常運行及定價造成嚴(yán)重的干擾;二是我國地方政府債券缺乏相關(guān)的信用評級體系，現(xiàn)存的信用評級機構(gòu)不具備廣泛的影響力，且相關(guān)管理制度的不完善使得地方政府債務(wù)管理政策受限較多。

（二）市場信息披露機制不完善

基于不健全的地方政府債券發(fā)行機制，現(xiàn)階段我國除了估值及定價標(biāo)準(zhǔn)缺少規(guī)范的參考標(biāo)準(zhǔn)、實用性不高外，地方政府還存在信息披露機制不完善的情況，導(dǎo)致地方財政透明度不高。同時，一些預(yù)算軟約束問題，對財政管理工作造成了一定的影響，使得地方債的風(fēng)險管理工作及投資工作難點增多。

（三）投資主體不成熟

投資主體不成熟主要表現(xiàn)為我國地方政府債券市場中投資者結(jié)構(gòu)過于簡單，使得風(fēng)險相對集中，與國債相比，地方政府債券流動性不佳，且發(fā)行規(guī)模較小，無法對資金短缺的中小型機構(gòu)形成較高的吸引力。當(dāng)前商業(yè)銀行是我國地方政府債券最主要的持有者，投資者主體結(jié)構(gòu)過于簡單，因此相應(yīng)的風(fēng)險也較為集中[2]。此外，投資者的監(jiān)管不到位，對債務(wù)人的約束力不足，增加了債券發(fā)行的風(fēng)險問題。

四、借鑒地方政府債券發(fā)行管理國際經(jīng)驗的具體措施

（一）選擇適宜的債券管理模式，完善相關(guān)管理制度與法規(guī)

針對不完善的管理制度，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，通過中央政府的行政權(quán)力，提高相關(guān)制度的約束力。從短期角度來說，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)通過行政來干預(yù)和規(guī)范地方政府債券的發(fā)行管理;從長期角度來講，應(yīng)當(dāng)利用中央政府的行政權(quán)力，從根本上解決政府存在的預(yù)算軟約束問題，使得地方政府債券的發(fā)行管理處于一個安全穩(wěn)定的市場環(huán)境[3]。

不同地區(qū)的政府，可以結(jié)合地區(qū)的實際情況，靈活選取舉債模式，如經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，可采用低成本融資的方式;經(jīng)濟發(fā)展一般的地區(qū)，要鼓勵采用銀行貸款與發(fā)行債券相結(jié)合的方式;經(jīng)濟水平發(fā)展較低的地區(qū)，建議采用中央轉(zhuǎn)移支付與銀行信貸相結(jié)合的方式。同時，政府需要逐步完善相關(guān)的地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)，對地方政府的舉債方式、舉債范圍、債務(wù)規(guī)模等制定具體規(guī)定，明確界定行政部門的監(jiān)管權(quán)。

（二）將專項債券作為重點發(fā)展方向

要增加專項債券的占比。據(jù)統(tǒng)計，截止到2016年末，我國專項債券發(fā)行量占比約為41.5%，相較于美國專項債券的占比，大約低了20%。造成該種情況的原因是我國地方政府債券發(fā)行起步較晚，一些投資人存在“中央政府兜底”的觀念，對市場風(fēng)險的關(guān)注不足，結(jié)合不完善的地方預(yù)算機制，使得地方政府債券發(fā)行存在一定道德風(fēng)險。

借鑒美國重點發(fā)展專項債券的經(jīng)驗，能夠有效減少道德風(fēng)險，有利于投資人養(yǎng)成良好的風(fēng)險意識。因此，要借鑒美國經(jīng)驗建立風(fēng)險管理機構(gòu)，如保險公司、擔(dān)保公司等，以此來承擔(dān)相關(guān)的專項債券兌付風(fēng)險責(zé)任，然后有針對性地對投資者開展教育，對其進行正確的心理引導(dǎo)。同時，要豐富債券期限結(jié)構(gòu)，相關(guān)的地方政府要加強地方基礎(chǔ)設(shè)施等長周期項目的建設(shè)，這需要有穩(wěn)定、足夠的資金支持。

（三）加強市場機制建設(shè)，提高市場信息披露水平

想要有效提高市場信息披露水平，首先要將信用評級的差異性體現(xiàn)出來。現(xiàn)階段，我國西部、中部、東部地區(qū)各省市的財政實力、經(jīng)濟發(fā)展水平等差距較大，但是各省地方政府債券信用卻均獲得了AAA的評級，與實際情況嚴(yán)重不符。必須將信用評級的差異性體現(xiàn)出來，客觀地反映出各省級地方政府的債券信用等級，針對評級較差的地區(qū)，可以吸取美國的成功經(jīng)驗，利用市場機構(gòu)，增設(shè)地方政府債券信用服務(wù)，在保證債券安全性的同時，提高其收益率。

其次，要提高債券流動性。如果投資人持有具備公益性的地方政府債券，可以對其減免一定的利息稅。

最后，要提高市場信息披露水平。當(dāng)前我國信息披露相關(guān)的原則還未明確，可以借鑒美國的經(jīng)驗，規(guī)范信息披露的一般性原則，如果有違反相關(guān)原則的行為，應(yīng)當(dāng)予以懲罰[4]。

（四）規(guī)范資金使用

可以借鑒日本經(jīng)驗，通過中央政府加強地方政府債券的發(fā)行管理。中央政府需要制定規(guī)范的制度，達(dá)到有效促進地方政府信息披露、約束其負(fù)債行為的目的，使得當(dāng)?shù)毓娔軌驅(qū)φM行監(jiān)督。針對資金實際用途與規(guī)劃不符、負(fù)債較高的地方政府，可以限制該地區(qū)政府在一定時期內(nèi)的債務(wù)融資。要規(guī)范地方政府債券的借、還、用、管制度，在建立財稅預(yù)算機制的同時，明確規(guī)定地方政府債券的發(fā)行主體、規(guī)模、債償機制、發(fā)債方式等，預(yù)防短期內(nèi)政府集中發(fā)債導(dǎo)致地方政府的負(fù)債比例過高。

五、結(jié)語

想要有效提高我國地方政府債券的發(fā)行管理水平，需要正視當(dāng)前我國地方政府債券發(fā)行管理存在的問題，借鑒國際優(yōu)秀經(jīng)驗，有針對性地學(xué)習(xí)、調(diào)整。要選擇符合國情的債務(wù)管理模式、完善相關(guān)的管理制度及法律法規(guī)、提高市場信息披露水平、規(guī)范資金使用等，以減少債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴大帶來的隱患問題。

（作者單位為深圳市機場<集團>有限公司）

參考文獻(xiàn)

[1] 田新民，夏詩園.地方政府債券發(fā)行管理的國際經(jīng)驗借鑒[J].學(xué)習(xí)論壇，2017（03）：29-32.

[2] 盧鵬宇.地方政府債券發(fā)行管理存在的問題、國際經(jīng)驗與啟示[J].金融發(fā)展評論，2017（04）：54-63.

[3] 馮媛.日本地方政府債券發(fā)行與監(jiān)管的經(jīng)驗借鑒[J].贏未來，2017（10）：228.

[4] 萬志宏，曾剛.國際綠色債券市場：現(xiàn)狀、經(jīng)驗與啟示[J].金融論壇，2016（02）：39-45.