李 恒

(河南大學 產業(yè)經濟與農村發(fā)展研究所，河南 開封 475001)

一、引言

從中華人民共和國成立以來的發(fā)展進程看，政府在減貧中發(fā)揮了重要的作用。20世紀80年代開始，國家就開始有計劃地進行扶貧開發(fā)，先后制定并實施了《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農村扶貧開發(fā)綱要》等減貧措施，而這些措施實施的背后即是以有計劃的財政資金為基礎的。這種財政支持主要在于兩個方面，一是財政專項扶貧資金。目前已經形成了綜合扶貧的政策體系，中央財政和地方財政均加大了對扶貧開發(fā)的支持力度，包括向農村貧困地區(qū)和貧困人口傾斜，加大對貧困地區(qū)的一般性轉移支付力度，同時，中央財政還對國家扶貧開發(fā)工作重點縣及連片特困地區(qū)一般預算進行補助和返還，以提高貧困地區(qū)的財力保障水平。根據(jù)《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》在其實施的“十二五”期間，中央財政累計安排財政專項扶貧資金約1898.22億元，超過2001—2010年十年的1440.34億元的規(guī)模[1]，從而成為我國扶貧開發(fā)中的重要支撐。二是財政支農資金。由于我國的貧困主要是農村貧困，而農村發(fā)展是一個綜合的過程，財政支農資金在農村扶貧減貧中也發(fā)揮了重要的作用，在財政支農的研究中，一般是把國家使用財政用于農業(yè)的總支出作為考察對象，則廣義的財政支農資金與財政專項扶貧資金有部分的重合。從財政統(tǒng)計角度而言，財政支農資金在2008年前主要包括一般性支農、農業(yè)基本建設、農業(yè)科技三項和農村救濟費，到2008年這一統(tǒng)計口徑發(fā)生了較大的改變，由農林水支出、農村扶貧支出、農業(yè)綜合開發(fā)支出和農業(yè)綜合改革支出四項構成。

由于貧困的成因具有復雜性，所以解決貧困的手段也趨于多樣化。而財政即是一個綜合性的減貧手段，財政是國家實現(xiàn)宏觀經濟調控的主要手段，國家通過財政政策有效地調節(jié)資源配置，促進經濟社會發(fā)展，所以早期人們認為減貧不是財政的直接目標，近年來財政在減貧中的重要性得到了足夠的重視，特別是財政在支農方面發(fā)揮著越來越重要的作用。其背后即是財政支農力度的不斷加強和體系的不斷完善，2017年，全國農林水支出為19088.99億元，占一般公共預算支出的9.39%，而2008年農林水支出為4544.01億元，占一般公共預算支出為7.11%，不但規(guī)模快速增長，而且占比也趨于增長(1)據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》2009年、2018年相關數(shù)據(jù)計算。。財政支農在農村減貧中發(fā)揮著重要作用，不但由于財政的直接支出促進農業(yè)增長、農民增收實現(xiàn)減貧，也經過推動農村基礎設施建設推進農村發(fā)展而實現(xiàn)減貧。本文在討論財政支農促進農民收入增長促進農村減貧理論和機制的基礎上，運用2000—2017年的數(shù)據(jù)以實證探討財政減貧的效果和機制。

二、文獻評述

在國家財政支農資金逐年加大的背景下，農民收入也在逐年增長，由于財政支農與農民收入增長之間既存在直接的促進關系，也通過農村農業(yè)發(fā)展間接發(fā)揮作用，特別是，農民工收入增長是財政支農的一個重要目標，大量文獻聚焦于這一方面進行深入研究和探討。但文獻的結論并不一致，一些文獻的研究結論支持了財政支農的積極效應，如羅東等通過運用2007—2012年的數(shù)據(jù)分析了財政支農與農民收入的關系發(fā)現(xiàn)，財政支農支出對農民收入有顯著的影響，在2007年以前，基本建設支出與農民收入之間的關系不顯著，其余的均存在顯著的正相關關系[2]。特別是，四項補貼是以現(xiàn)金形式發(fā)放的，這實際上已經轉變成為農民的轉移性收入。黃壽峰則基于1997—2013年我國30個省市區(qū)的數(shù)據(jù)，應用空間面板分位數(shù)回歸的方法，考察了財政支農與農民收入之間的關系[3]。張強和張映芹以陜西省的數(shù)據(jù)為例，綜合多項影響因子進行了實證研究，結論是財政支農對農民收入的影響作用是最重要的[4]。陳鵬和李建貴的研究則表明，財政支農資金的增收效應主要體現(xiàn)在對于貧困人口方面，地區(qū)發(fā)展水平越是落后，社會性支農資金的減貧效應越是明顯[5]。

但也有另外的觀點認為財政支農與農民收入之間不存在必然的正向關系，農業(yè)借款和財政支農與農民收入之間存在長期的穩(wěn)定關系，但對農民增收的作用不大，汪海洋等運用1978—2010年的財政支農數(shù)據(jù)，分析我國財政各類支出與農民收入的關系后發(fā)現(xiàn)，各項財政支農在促進農民收入增長中的貢獻度和影響力有顯著差異，且存在一定的時滯，財政支農占比最高但對農民收入的貢獻最少[6]。其他的研究如李燕凌和歐陽萬福利用縣鄉(xiāng)政府2004—2006年的混合數(shù)據(jù)，在縣級層面進行研究后發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)政府財政支農對農民收入的影響不敏感，支農效率不高[7]。

更多的文獻則是從財政支農與農業(yè)經濟增長角度來理解對農業(yè)的支持的，從發(fā)達國家的經驗來看，對農業(yè)的投入與其增長之間具有強烈的正向關系，在美國等農業(yè)發(fā)達國家，政府對農業(yè)提供的財政支持相當于農業(yè)增加值的25%，在日本、以色列這樣的耕地面積較小的國家，財政支農資金更高，相當于農業(yè)增加值的45%—95%。農業(yè)經濟增長的文獻主要集中在制度、金融等領域，但財政支農與農業(yè)經濟增長的研究較為繁榮。辛沖沖和陳志勇將財政支農對農業(yè)經濟增長的效應分解為活動效應、結構效應和效率效應，并應用31個省份的數(shù)據(jù)實證研究后發(fā)現(xiàn)，財政支農支出對農業(yè)增長的活動效應貢獻最大，而其余兩個效應則不明顯，而效率效應甚至存在負相關，這表明我國財政支農的規(guī)模和結構均存在一定的調整空間[8]。朱萬里和胡瑜杰則從農業(yè)技術創(chuàng)新角度進行了研究，發(fā)現(xiàn)財政支農對農業(yè)增長具有區(qū)域性特征，即優(yōu)化發(fā)展區(qū)域影響效應較大，而控制發(fā)展區(qū)域影響較小[9]。彭志敏在研究了山西省的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，不同層級政府的財政支農資金對于農民收入增長的效果也存在差異，基層政府支農的影響要大一些[10]。

近期的研究較多關注財政支農資金使用效率。2004年以來，國家連年出臺的中央一號文件均指向農業(yè)，對農業(yè)的財政支持力度也在不斷加大，表現(xiàn)在支出總量穩(wěn)步上升、投資結構不斷優(yōu)化、資金管理逐步加強等諸方面，但資金使用的效率如何也一直受到學術界的重視。王銀梅等實證測度了我國財政支農資金的使用效率，結果表明三項支出資金在投入上都有所過度和浪費，支持農業(yè)生產支出和各項事業(yè)費支出無效率的資金最多，農村社會事業(yè)發(fā)展支出效率也比較低。究其原因在于支農資金規(guī)模仍然偏小，而且結構上不合理[11]。從文獻來看，財政支農資金的效率一般從多個方面來探討，包括規(guī)模效率、結構效率，李祥云運用DEA方法對我國2007—2008年財政支農進行了績效評價，發(fā)現(xiàn)我國的財政支農投入績效不高，而且存在區(qū)域差異，西部地區(qū)更低[12]。鄧菊秋等系統(tǒng)回顧了我國改革開放以來財政支農政策從多取少予到多予少取再到只予不取的轉變，評價了財政支農體系的結構和性質，認為財政支農雖然從總體上促進了農村基礎設施建設和社會事業(yè)的發(fā)展，增加了農民收入，但仍然存在著缺乏長遠規(guī)劃、目標不清晰、資金使用績效差等問題[13]。大量的文獻是從區(qū)域的角度來討論財政支農效率的，如張建國和郭平研究了廣西財政支農的效率問題，發(fā)現(xiàn)廣西農業(yè)生產進入平穩(wěn)階段，財政支農規(guī)模偏低，財政支農效率有限，財政支農的生產性特征偏離農業(yè)需求實際[14]。高群和華曉月則研究了江西的財政支農資金效率，認為總體上看江西省的財政支農效率較好，但存在波動態(tài)勢，省內各地區(qū)之間存在差距[15]。

財政支農在不同地區(qū)和不同時期的效率差異引發(fā)了人們的思考，財政支農作為財政投入其本身存在增長效應，對農村減貧發(fā)揮作用，但更重要的層面是，財政支農形成的基礎設施會通過農村的非正式制度發(fā)揮作用，陳鵬等的研究認為，社會性的財政支農資金發(fā)揮作用具有地區(qū)性的差別，越是貧窮的地區(qū)其效應越突出，而在經濟相對發(fā)達地區(qū)，這一效應反而不明顯[5]。另外的研究則關注了企業(yè)的創(chuàng)新層面，即信任環(huán)境通過增強經濟主體的創(chuàng)新意愿來實現(xiàn)績效提升，由于社會信任對創(chuàng)新的激勵作用與企業(yè)的發(fā)展階段有關，而在不同地區(qū)財政資金支出通過企業(yè)發(fā)展發(fā)揮作用會受到信任環(huán)境的影響，這也從另一個側面表達了此類結果。另外一些文獻在梳理我國財政支農政策演變的經驗和做法時發(fā)現(xiàn)，在制度完善的過程中也是財政支農效果逐步變化的過程，近年來，農村公益事業(yè)越來越在財政支農的框架里得到重視，在一定層面上，公益事業(yè)的環(huán)境體現(xiàn)了社會資本的發(fā)育水平[16]。張紅麗和孫明雪使用我國31個省市區(qū)1997—2016年的數(shù)據(jù)，研究了財政支農的門檻效應后發(fā)現(xiàn)，財政支農的作用受社會資本的門檻效應限制，在社會資本水平較低的時期，財政支農的效應比較不突出，而當社會資本水平達到某一門檻值時，財政支農對農村的減貧效應比較明顯[17]。這些都表明，研究財政支農的減貧效果，需要關注社會資本的作用。

三、財政支農的特征

(一)財政支農的體制特征

我國財政支農最明顯的體制特征即是自上而下，由政府制訂支農政策，依據(jù)支農政策進行財政投入，在這一體系中，政府主導且政府在整個財政支農體系中居于中間地位，負責財政政策的制定和實施，分配財政支農資金，設計財政支農渠道和機制，動員組織財政支農實施的各項過程，并對財政支農的項目運行提供保障。這種自上而下的體制特征既體現(xiàn)了財政體制本身的性質，也體現(xiàn)了財政支農的權威性和保障性，它能夠高效地推進和實施，但在一些時期會脫離經濟發(fā)展的現(xiàn)實。

財政支農的另外一個顯著的特征就是分級，三農投入的領域非常復雜，和我國財政體制一致，財政支農也具有財政分級特征，中央財政承擔財政支農的主要資金來源，地方政府根據(jù)不同類別承擔部分的配套資金，這種分級財政支出體現(xiàn)了國家預算體制的內容，也為財政支農的管理運行提供了保障。2004年以來，我國在財政支農體系中提出了一些明確的規(guī)定和制度，如2005年提出新增財政支出和固定資產投資要向三農傾斜，并通過立法的手段落實其增速高于上年的硬性要求，即國家財政支農資金增量要比上年高，固定投資用于農村和政府土地出讓金用于農村建設要比上年高。2006年則把新增的耕地占用稅稅收提高部分用于農村建設。不但體現(xiàn)了分級特征，也體現(xiàn)了分級財政中的統(tǒng)籌兼顧特征。

財政支農的第三個特征是多方聯(lián)動，雖然財政支農主要根據(jù)財政體制設置的職能部門來對財政支農資金進行管理和安排，但由于財政支農資金的規(guī)模和分類均越來越復雜和完善，具有涉及多部門聯(lián)動的特征。從財政支農的發(fā)展方向來看，主要在以投入增長為核心的發(fā)展方向，依托稅費減免和稅費改革降低農民負擔，全方位地實施農業(yè)生產補貼政策。同時，對國家和地方的支農資金進行分塊管理，如農業(yè)主管部門以管理農業(yè)基本建設支出為主，科技部門以管理農業(yè)科技費用為主，農業(yè)主管部門和財政部門共同負責農業(yè)綜合開發(fā)資金使用為主的多方協(xié)同體制，以最大限度地覆蓋財政支農資金的管理范圍和投入效率。

(二)財政支農的數(shù)量特征

1. 財政支農的規(guī)模

2007年以來，國家財政支出項目發(fā)生了調整，其中財政支農項目統(tǒng)一由原來的支農支出、農業(yè)基本建設支出、農業(yè)科技三項、農村救濟費綜合成農林水支出一項。1978年到2006年近三十年間，財政支農資金一直呈上升趨勢，從1978年的150.66億元增長到2006年的3172.97億元，絕對規(guī)模增長20倍。但從財政支農資金占財政支出的比重來看，卻呈下降趨勢，從1978年的13.42%持續(xù)下降到2006年的7.85%。2007年起，國家財政在農林水支出規(guī)模是3404.7億元，到2018年增長到21085.59億元，十年增長6.19倍，在財政支出總體中所占比重由6.83%增長到9.55%(圖1)?？傮w來看，改革開放以來，我國財政支農以2007年統(tǒng)計口徑變化為界，前期在下降總體趨勢中波動明顯，后期則呈現(xiàn)穩(wěn)定上升趨勢。

圖1 我國財政支農占比

2.財政支農與相關財政支出的比較

從財政支出的橫向比較來看，改革開放以來我國財政支出在不同年份有多次調整，但最大一次調整是2007年，這導致前后數(shù)據(jù)不可比，即使這樣，也能夠觀察到一些變動的結構和趨勢。以與科技支出和行政管理支出的比較為例，2007年以前，財政支農支出呈小幅下降并波動趨勢，在此期間，財政科技支出則呈穩(wěn)定趨勢，1978年財政科技支出占比為4.37%，到2006年為4.17%，變化幅度不大。但行政管理費用支出則呈快速增長趨勢，從4.37%增長到13.95%，增幅最大，占財政支出的比重也非常高。2007年以來，科技支出仍然呈現(xiàn)穩(wěn)定趨勢，最高年份是2010年的4.66%，最低年份為2015年的3.33%。但行政管理費用支出卻呈大幅下降趨勢，從2007年的17.1%下降到2018年的8.32%，但即使這樣，行政管理費用占比仍然居于高位(圖2)。

圖2 財政支農與科技支出、行政管理支出比較

3. 財政支農與農業(yè)發(fā)展比較

財政支農的目的是推進農業(yè)發(fā)展和農民增收，并最終推進經濟社會的現(xiàn)代轉型，觀察財政支農的發(fā)展進程，以及這一進程中的糧食增長和農業(yè)發(fā)展、農民收入等層面的結構具有重要意義。伴隨財政支農的快速增長，農業(yè)產值增長迅速，從1999年的24519.1億元增長到2018年的113579.5億元，二十年間增長4.6倍。如果以財政支農占農業(yè)總產值的比重來粗略度量隨財政支農的農業(yè)增長，則從1999年的4.42%增長到2018年的18.56%，財政支農占比呈上升趨勢。而代表農業(yè)機械化發(fā)展水平的農業(yè)機械總動力，1999年農業(yè)機械為48996.12萬千瓦，到2018年增長到100271.34萬千瓦，增長了2.05倍，仍然以財政支農與農業(yè)機械總動力之比來考察財政支農對農業(yè)機械化的推動，二十年來的作用趨勢亦顯突出(圖3)。

圖3 財政支農與農業(yè)增長

四、財政支農促進農村減貧的實證研究

(一)模型與數(shù)據(jù)

1.理論模型

根據(jù)高遠東等[18]，借鑒Raval和Chen關于地區(qū)貧困與經濟增長的關系式：

lnPit=αi+βlnYit+γt+εit

(i=1,2,……，N，t=1,2,……，T)

(1)

其中，Pit表示貧困指標，αit反映地區(qū)差異，β是貧困的經濟增長彈性，Yit是地區(qū)生產總值，εit為隨機誤差項，不失一般性，如將地區(qū)國內生產總值Yit擴展為柯布—道格拉斯型，則有：

(2)

其中，Kit為農村地區(qū)的資本，Lit則為勞動，Sit為社會資本。農村地區(qū)的資本包括三部分來源，其一為財政政策投入，即財政支農資金(F)，其二為金融政策引導的資金流入(J)，其三為農戶投入資本(I)。則有：

Kit=(R1CZ)γ1(R2J)γ2(R3I)γ3

(3)

E分別對應各資本的投資轉化率，將上述等式分別代入并簡化后可得：

lnPit=C+ω1lnFit+ω2lnJit+ω3lnIit+ω4lnLit+ω5lnSit+ω6lnVit+εit

(4)

式(4)即為本研究討論財政支農減貧效應的基本模型，V為控制變量。

2. 變量選取與數(shù)據(jù)來源

本研究以2000—2017年我國30個省市區(qū)作為研究樣本(2)由于數(shù)據(jù)所限，未包括香港、澳門和臺灣，西藏亦沒有包括在內。部分省市區(qū)的2017年數(shù)據(jù)有缺失，使用平滑平均法進行了查補。，以考查財政支農的減貧效應，實證研究所涉及的變量數(shù)據(jù)說明如下。

農村貧困(P)。為研究財政支農對農村減貧的效應，本研究選取貧困發(fā)生率作為貧困指標的替代，即貧困人口在總人口中的比重?？紤]到解釋變量多為水平值，在回歸過程中同時采用各地區(qū)農村貧困人口作為輔助指標。

財政支農(F)。財政支農是本研究的核心解釋變量，以各地區(qū)財政支農資金為代理變量，即財政支出中的農林水支出。

金融支農(J)。用各地區(qū)農業(yè)信貸來表示，數(shù)據(jù)來源于中國經濟數(shù)據(jù)庫。

農戶投資(I)。除政府及社會投入之外的農村資本形成，主要來自農戶自主投資，用各地區(qū)農村固定資產構成扣除住宅投資部分。數(shù)據(jù)來源于歷年《中國農村統(tǒng)計年鑒》。

勞動投入(L)。選取各地區(qū)農村就業(yè)人員數(shù)來替代，數(shù)據(jù)來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》。

社會資本(S)。選取各省份慈善事業(yè)發(fā)展水平以作為反映地區(qū)信任的指標，并作為社會資本的替代變量。潘峰華和賀燦飛使用慈善、團體和各地區(qū)獻血率作為社會資本的替代變量[19]，趙雪雁等同樣使用各地區(qū)獻血率，并使用組織團體密度和社會信任指標來替代[20]。本研究借鑒戴亦一等的辦法，利用各省慈善事業(yè)發(fā)展指標作為社會資本替代變量[21]，數(shù)據(jù)來源于北京師范大學中國慈善事業(yè)研究中心發(fā)布的《2003—2011中國慈善發(fā)展指數(shù)報告》《2012中國慈善發(fā)展指數(shù)報告》和《中國慈善進步指數(shù)》等。

控制變量(V)。多種因素影響財政支農的減貧效果，本研究主要選取三個變量，其一是教育水平(E)，用各地區(qū)農村居民平均受教育年限來代表；其二是經濟發(fā)展水平(G)，用各地區(qū)人均GDP來代表；其三是經濟發(fā)展階段(U)，用各地區(qū)城鎮(zhèn)化率來代表。以上數(shù)據(jù)均來源于歷年《中國統(tǒng)計年鑒》，不足的數(shù)據(jù)則由相關省份統(tǒng)計年鑒補齊。

(二)實證結果

對模型(4)進行回歸，結果如表1所示。方程(1)只討論了財政支農資金對農村減貧的影響，F(xiàn)前的系數(shù)為正，表明財政支農對農村減貧具有正向的作用，由于本研究選取的是財政支出中用于農林水支出，是一種生產性支出，也是指向大農業(yè)的支出，由于在大多數(shù)文獻中均選取這一指標作為政府對農業(yè)發(fā)展的支持，則可認為在當前市場機制條件下，政府對農業(yè)發(fā)展的支持已經極大提高了農民收入和農業(yè)發(fā)展，成為促進農村貧困減輕的重要力量。同時發(fā)現(xiàn)，E前的系數(shù)為正且顯著，G和U前的系數(shù)均為正但不顯著，體現(xiàn)了農民受教育水平、地區(qū)經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平均對農村減貧具有正向的促進作用。為了進一步考察資本在農村減貧中的作用，在方程(2)和(3)中逐步加入了金融資本J和自有資本I兩個指標，可以發(fā)現(xiàn)，三類表示資本投入水平的指標前的系數(shù)均為正，從而也證實了本研究的結論，即對農村農業(yè)進行投資是促進農民增收農村減貧的重要手段。

表1 全樣本回歸結果

社會資本指標顯示了突出的減貧效果，我們在每個方程里均放入了社會資本變量，結果均令人滿意。為了進一步考察社會資本對農村減貧在財政支農框架下的效果，在方程(3)和方程(4)加入了社會資本與財政支農、社會資本與農村受教育水平投入的交互項，結果顯示，社會資本顯著地促進了財政支農的農村減貧作用，也顯著地促進了人力資本對農村減貧的作用。換言之，社會資本不但對農村減貧具有直接效應，而且通過提高財政支農資金的使用效率來實現(xiàn)減貧，更通過提高人力資本發(fā)揮來實現(xiàn)減貧。由于我國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的時序性安排，三大地帶的經濟發(fā)展水平、經濟發(fā)展階段也存在不同，農村貧困也具有一定的差異，為了觀察財政支農在不同地區(qū)的差異化結果，在方程(5)中控制了地區(qū)變量，可以看到，由于地區(qū)不同財政支農對農村減貧的效果也存在顯著差異，中西部地區(qū)財政支農的減貧效果要遠比東部地區(qū)顯著。

同時，加入地區(qū)控制變量后，財政支農的減貧效果更為顯著，但金融資本的減貧效果卻出現(xiàn)了分化，在東部地區(qū)不再具有正向，在中部地區(qū)也不再顯著，表明了財政支農減貧的區(qū)域差異還是比較明顯的。為了討論這種差異，也為了探討地區(qū)差異的原因，我們分別對東、中、西部進行回歸，以考察區(qū)域差異的性質?；貧w結果如表2所示。其中方程(6)和(7)是對東部地區(qū)11個省份的回歸結果，方程(8)和(9)是對中部8個省份的回歸結果，而方程(10)和(11)則是對西部11個省份的回歸結果。通過對結果觀察和與表1比較發(fā)現(xiàn)。

表2 東、中、西部地區(qū)回歸結果

第一，東部地區(qū)的財政支農資金規(guī)模較大，但比較而言，中西部地區(qū)的財政支農減貧效果要大于東部地區(qū)。導致這種結果的原因可能在于，首先，中西部地區(qū)農村貧困發(fā)生率高于東部地區(qū)，隨著經濟的快速發(fā)展，越高貧困發(fā)生率的地區(qū)其貧困發(fā)生率下降的幅度也越大，從而體現(xiàn)為財政支農效果較好。其次，農業(yè)在東部經濟發(fā)展地區(qū)的占比較低，對農業(yè)的支持在總體上的效果也低一些。

第二，社會資本對農村減貧具有總體上的促進作用，但在不同地區(qū)的效果存在差異。在東部地區(qū)的減貧效果要小于中西部地區(qū)，這和財政支農的效果存在一致性，表明作為窮人的資本，社會資本在經濟發(fā)展水平低的地區(qū)效果會更顯著。進一步，三大地帶的交互項回歸也顯示，社會資本仍然兼具直接效應和間接效應，不但直接促進農村減貧的結果，而且通過促進財政支農資金和農村受教育水平來實現(xiàn)農民增收和農村減貧。

第三，三種資本投入對農村減貧的效果有不同，在三大地區(qū)之間也存在差異。雖然三種資本總體上對農村減貧均具有促進作用，但總體來看，仍然是財政支農的減貧效果大于金融資金，更大于農民自有資本。實際上，農民在農業(yè)生產的投入上長期處于穩(wěn)中有降的狀態(tài)，這和財政資金持續(xù)增長的趨勢是不同的。在三大地帶的差異上除了財政支農的差異外，金融資本也具有差異，即東部地區(qū)的減貧效果大于中西部地區(qū)，這體現(xiàn)了東部地區(qū)市場化程度和經濟活躍程度較高，金融資本的作用機制和作用效果明顯是一致的。

第四，農民受教育水平、經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化率三大指標也具有一定的區(qū)域差異。東部地區(qū)的經濟發(fā)展水平與農村減貧之間的關系不顯著，其他指標均正向顯著，表明對農村減貧而言，除政府的財政支農力量作用外，區(qū)域農村自身經濟發(fā)展和結構升級帶來的減貧效應具有重要的作用。

五、結論與建議

(一)結論

從我國財政支農的體制特征來看，財政體制本身存在自上而下的特征，政府是財政支農的主體，政府通過制訂并依據(jù)支農政策來向農業(yè)生產進行財政投入。由于政府管理體制具有分級特征，則財政支農的分級特征也比較明顯。改革開放以來，國家對農業(yè)發(fā)展的重視程度不斷增強，各級政府對于農業(yè)發(fā)展的投入也快速增長，從而形成財政支農的快速增長，并形成促進農村減貧的重要力量。但財政支農資金在促進農民收入增長和實現(xiàn)農村減貧中具有不同的效應，其一是直接效應，由于財政支農直接推進了農村的資本積累，并通過投資形成農村地區(qū)的基礎設施和公共服務，這些都成為實現(xiàn)農村發(fā)展和農村減貧的重要依托，并在農村增收和農村貧困發(fā)生率的下降中呈現(xiàn)出來。其二是間接效應，財政支農促進了農村發(fā)展、農民增收和農村經濟社會結構的變遷，而這些都是促進減貧的重要方面。

社會資本也是促進農村減貧的重要力量，從文獻來看，社會資本是指農村社會網絡關系，它蘊含著資源，并給農民以獲取這種資源來實現(xiàn)收入增長并減貧的機制。通過運用各地區(qū)慈善事業(yè)指標作為社會資本的替代變量，并研究社會資本和財政支農對農村減貧的作用，結果發(fā)現(xiàn)，社會資本對農村減貧的效果是顯著的。進一步討論社會資本的減貧機制時發(fā)現(xiàn)，社會資本對不同主體起作用的效果存在差異性，分地區(qū)回歸的結果表明經濟發(fā)展水平較低的地區(qū)社會資本的減貧效果要好，而經濟相對發(fā)達地區(qū)的減貧效果要差一點，這也從另一個層面印證了社會資本是窮人的資本這一論斷。雖然窮人的社會資本水平低于富人的社會資本水平，但由于窮人沒有更多的其他資源可以運用，這就體現(xiàn)了社會資本對農村的價值。此外，對社會資本和財政支農的交互項回歸結果也表明，社會資本是通過促進財政支農資金發(fā)揮更大效果來促進農村減貧的，即社會資本對農村減貧兼具直接和間接效應。

比較而言，對農村減貧而言，財政支農的效果要大于社會資本的作用，也大于農民家庭自我投資的作用，這表明對當下的我國農村發(fā)展階段而言，促進農民增收和農村減貧的關鍵還是對農村和農業(yè)進行投資。

(二)政策建議

以上研究結論，具有非常重要的政策啟示。

第一，加大對財政支農的規(guī)模和力度。財政支農是促進農村社會發(fā)展和農民收入增長的重要力量，我國是一個農業(yè)大國，農業(yè)人口占據(jù)較大比重，經過改革開放以來的快速城鎮(zhèn)化進程后，農村貧困問題反而變得突出，這體現(xiàn)為農村的產業(yè)以傳統(tǒng)農業(yè)生產方式為主，留在農村的人口在教育水平、生產能力等諸方面均較低下，收入增長具有困難性。財政支農在近年來有所增長，但與農業(yè)在國民經濟中的基礎地位，農村發(fā)展需要的支持和農村基礎設施水平上仍然存在較大的差距，加大財政支農的規(guī)模和力度的本質是要形成財政支農的長效機制，形成農業(yè)農村發(fā)展的良好機制。

第二，優(yōu)化財政支農的結構。目前來看，財政支農存在一系列可改進的方面，從財政支農的投入結構來看，包括農業(yè)基本建設支出、支援農業(yè)生產支出和農村救濟等諸方面。生產性財政支農支持對農業(yè)發(fā)展和農村發(fā)展的作用比較突出，而且具有長期促進作用，對農業(yè)基本建設支出的增長最終會形成農業(yè)生產的基礎，在增強農業(yè)抵御自然災害，提高農業(yè)生產效率，提高農民生產能力等方面都具有重要的意義。

第三，對農民進行教育培訓，促進農村人力資本形成。提高農民的綜合能力，發(fā)展農村教育，特別是對農民進行有效的技能教育、職業(yè)教育具有重要意義，政府在對農村進行財政支持時應該提高農業(yè)科技三項的比重，提高科研開發(fā)的能力和方向，特別是對農業(yè)生產科技的應用和推廣方面，財政投入既考慮科技下鄉(xiāng)的軟硬件建設和網絡建設，又注重對農民應用現(xiàn)代科技的接受能力，才能從根本上提高農民生產能力，提高收入水平，從根本上解決脫貧減貧問題。

第四，營建良好的農村社會資本環(huán)境。農村的脫貧減貧離不開農村自身發(fā)展能力的培育和提升，對農村而言，物質資本缺乏是不爭的事實，由于農村的主導產業(yè)是農業(yè)，而農業(yè)的傳統(tǒng)生產方式和低下的生產率對于農民增收和農村的減貧而言也存在著困難。社會關系網絡是農村賴以交流的重要依托，理論和實踐均已證實了社會資本對農村減貧的重要作用，政府應該重視社會資本在農村減貧中的作用，鼓勵農民發(fā)展農村合作組織，完善村民自治和成立農業(yè)協(xié)會，以提高農戶自發(fā)脫貧能力，并通過良好的農村社會資本體系促進財政支農資金的效用發(fā)揮。