胡珊

疫情防控期間，各地政府都采取了大量嚴(yán)防死守的“硬核”措施，這也使得緊急情況下政府應(yīng)急措施的權(quán)力邊界成為輿論討論的焦點。

行政應(yīng)急措施的法律依據(jù)來自行政應(yīng)急性原則，行政應(yīng)急性原則是行政合法性原則的例外，以往較少被學(xué)界提及，在司法實踐中也運(yùn)用不多。但在此次疫情中，大量行政應(yīng)急措施的合法性不斷面臨質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，說明對于行政應(yīng)急性原則的研究和討論有現(xiàn)實意義。

案例

2014年11月25日，吉林省×市×牧業(yè)公司豬場的一些生豬突然因不明原因死亡，牧業(yè)公司的負(fù)責(zé)人馬上向當(dāng)?shù)匦竽琳緢蟾媪饲闆r。到次月9日，豬場死亡的生豬已達(dá)409頭。

同年12月18日，該市動物疫病預(yù)防控制中心工作人員將在豬場取樣的豬血清樣本送到了省動物疫病預(yù)防控制中心進(jìn)行檢驗。檢驗顯示，樣本的豬瘟病毒和豬圓環(huán)病毒均為陽性。次日，省防治動物重大疫病指揮部辦公室向該市防治動物重大疫病指揮部辦公室下發(fā)通知，要求對疫區(qū)進(jìn)行封鎖，撲殺疫點所有病豬和帶毒豬。同年12月22日，在當(dāng)?shù)厥姓M織下，該豬場341頭生豬被撲殺，409頭病死豬被無害化處理。

但此事并未畫上句號。2015年1月15日，牧業(yè)公司再次報告養(yǎng)殖豬死亡，經(jīng)該市動物疫病預(yù)防控制中心檢驗，此次豬死亡原因為傳染性肺炎、流行性腹瀉。同年2月6日，牧業(yè)公司收到了該市動物衛(wèi)生監(jiān)督所發(fā)來的一份監(jiān)督意見，監(jiān)督意見禁止牧業(yè)公司疑似染疫和易感的生豬流出豬場，也禁止牧業(yè)公司從外界引入或購進(jìn)生豬，理由是經(jīng)專家組診斷，牧業(yè)公司的病豬疑似蹄葉炎或口蹄疫。

同年2月8日，為了徹底消除豬瘟疫情隱患，根據(jù)吉林省防治動物重大疫病指揮部辦公室的一份《關(guān)于對×市相關(guān)動物防疫技術(shù)工作約談的意見》精神，×市市政府組織多部門工作人員對牧業(yè)公司豬場的797頭生豬全部進(jìn)行了撲殺。撲殺時根據(jù)評估人員的評估，797頭生豬同時點的市場價格為126萬余元。但這個價格，牧業(yè)公司認(rèn)為過低。

2016年6月，牧業(yè)公司將×市市政府告上法庭，稱市政府在沒有任何法律文書的前提下，對其所飼養(yǎng)的797頭生豬進(jìn)行了撲殺，卻只給公司每頭生豬480元的補(bǔ)償，與公司的損失相差甚遠(yuǎn)，要求法院確認(rèn)市政府撲殺其797頭生豬的行政行為違法，并賠償其經(jīng)濟(jì)損失200萬元。

法院認(rèn)為，根據(jù)吉林省動物疫病預(yù)防控制中心出具的檢驗報告，能夠證明牧業(yè)公司飼養(yǎng)的生豬感染了豬瘟病毒，市政府為了迅速撲滅疫病、控制疫情，避免造成更大損失，組織多部門對牧業(yè)公司的生豬進(jìn)行撲殺的行為并無不當(dāng)，但造成的損失應(yīng)該給予合理補(bǔ)償。根據(jù)評估機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場實測，當(dāng)場認(rèn)定的價格比較客觀地反映了被撲殺生豬當(dāng)時的市場價格情況，據(jù)此判決×市市政府給付牧業(yè)公司補(bǔ)償款126萬余元。

說法

行政應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容之一，指的是行政機(jī)關(guān)為保障國家安全、社會秩序或公共利益，維護(hù)社會穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，在面臨自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或社會安全事件等緊急情況時，可以實施一系列控制緊急情況和消除危機(jī)的應(yīng)對措施，其中既包括有法律授權(quán)的，也包括沒有法律授權(quán)的措施。

在緊急狀態(tài)下，為了有效控制局面，賦予行政機(jī)關(guān)更強(qiáng)有力的行政權(quán)力是現(xiàn)實需要，但這并不意味著應(yīng)急性行政行為完全不受限制。行政應(yīng)急性原則的最終目的是通過化解危機(jī)因素，恢復(fù)和維持公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動關(guān)系，因此，“秩序”是應(yīng)急性原則的核心價值，即在非常態(tài)的情況下也要建立一種法治秩序。

換言之，行政機(jī)關(guān)可能采用一些非常態(tài)手段應(yīng)急，這些非常態(tài)手段的運(yùn)用，可以是不具有法律依據(jù)的“非規(guī)定動作”，但必須是在法治框架內(nèi)的“允許動作”。

為了避免行政權(quán)力快速擴(kuò)張可能導(dǎo)致的濫用，行政應(yīng)急性原則本身也對行政應(yīng)急權(quán)力的行使進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。比如，必須存在明確無誤的、現(xiàn)實的危險或緊急情況，且常態(tài)措施已無法應(yīng)對危機(jī)；行政機(jī)關(guān)采取的緊急措施須得到有權(quán)機(jī)關(guān)的事先授權(quán)或是事后確認(rèn)；應(yīng)急行為必須受到公正原則，尤其是比例原則的約束。

在剛剛過去的疫情中，由于以征用為名截留口罩、打麻將被破門執(zhí)法等好幾起公共事件的發(fā)生，行政應(yīng)急行為的主體適格、措施適度被法律界人士頻頻提及。所謂主體適格，討論的落腳點在于應(yīng)急行為實施主體的法定權(quán)限，即各級行政機(jī)關(guān)及法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格遵守法定權(quán)限，不能越權(quán)采取應(yīng)急行為，實施的手段也應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定。所謂措施適度，討論的其實是比例原則的適用，即各級政府及其部門根據(jù)法律規(guī)定采取的疫情防控措施，要與疫情可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)，有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。

此外，值得一提的是，由于多年以來對于行政應(yīng)急性原則的研究一直處于行政法學(xué)的邊緣地帶，行政應(yīng)急行為的適用程序、救濟(jì)方式等問題亟待在相關(guān)法律法規(guī)的制修訂中加以解決，行政應(yīng)急性原則還需要更加完善的法律機(jī)制作為保障。