孫浩進 趙文濤

[摘 要]我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對于國家推進“一帶一路”周邊合作、實現(xiàn)穩(wěn)邊安邊興邊、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、確保同步實現(xiàn)全面小康都具有重要現(xiàn)實意義。我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機理判定在于區(qū)位界定、動因分析、產(chǎn)業(yè)選擇、后發(fā)效應等。在對現(xiàn)狀分析的基礎之上，通過研判產(chǎn)業(yè)基礎、貿(mào)易基礎和合作基礎，可以確定沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在行業(yè)選擇上應突出進出口資源加工業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。當前，沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還存在區(qū)位偏遠且邊緣化、本地市場規(guī)模狹小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱、資本支持嚴重不足、基礎設施嚴重落后、營商發(fā)展環(huán)境不優(yōu)、人才外流嚴重、安全穩(wěn)定形勢嚴峻等問題和制約。因此，在沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，應在實施路徑上，落實承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的頂層設計、改善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)位環(huán)境、完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合作機制、優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局、建設承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的園區(qū)載體、強化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的保障機制。

[關鍵詞]沿邊地區(qū);產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;營商環(huán)境;產(chǎn)業(yè)園區(qū)

[中圖分類號]F127 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2020）02-0105-07

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是一個國家或地區(qū)通過承接某些產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要途徑和方式。沿邊地區(qū)是確保邊境和國土安全的重要屏障，是我國深化與周邊國家合作的重要平臺。由于區(qū)位特殊性，沿邊地區(qū)在我國區(qū)域發(fā)展格局中長期處于邊緣位置，是最薄弱的“短板”區(qū)域。黨的十九大提出“加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展”“加快邊疆發(fā)展，確保邊疆鞏固”“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”等，《國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》指出要“支持沿邊重點地區(qū)承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”，表明國家高度重視引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快補齊沿邊地區(qū)發(fā)展“短板”。我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對于國家推進“一帶一路”周邊合作、實現(xiàn)穩(wěn)邊安邊興邊、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、確保同步實現(xiàn)全面小康具有重要現(xiàn)實意義。

一、我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機理

我國沿邊地區(qū)地理位置特殊，需要運用符合其特征的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移理論予以指導。關于如何促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入沿邊地區(qū)這一特定地區(qū)，需要在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機理上做出合理闡釋。我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機理判定主要在于區(qū)位界定、動因分析、產(chǎn)業(yè)選擇、后發(fā)效應等。

1.區(qū)位界定。一般意義上，我國的沿邊地區(qū)指的是內(nèi)陸邊疆地區(qū)，特指內(nèi)陸邊疆的九個省區(qū)和周邊的國家接壤的地區(qū)，包括黑龍江省、吉林省、遼寧省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)、云南省、廣西壯族自治區(qū)。按照行政區(qū)劃分的省、地級市、縣，沿邊地區(qū)共分為九個省和自治區(qū)，43個市、盟、州、地，136個市、縣、旗、市轄區(qū)。我國沿邊地區(qū)按照地理區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展的各自特征、社會文化的不同以及與直接接壤的周邊國家自然經(jīng)濟社會背景和特征，可以劃分為東北、西北、西南三個區(qū)段。東北地區(qū)主要指黑龍江、吉林、遼寧以及內(nèi)蒙古東北部;西北地區(qū)主要指新疆、甘肅以及內(nèi)蒙古西部;西南地區(qū)主要指西藏、云南、廣西、西藏地區(qū)。

2.動因分析。在空間經(jīng)濟學理論上，產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移由“市場選擇”中“適應度”變化所引致，產(chǎn)業(yè)會向更適合自身發(fā)展的區(qū)域轉(zhuǎn)移。企業(yè)乃至由其組成的整個產(chǎn)業(yè)，其適應市場環(huán)境的能力弱化，也就是自身的適應度下降，要么被市場環(huán)境所淘汰、逐漸消亡，要么則實現(xiàn)空間遷移，類似生物種群遷徙到新自然環(huán)境，即產(chǎn)業(yè)遷移至另一個市場環(huán)境所占有的空間中，達到其可以適應市場環(huán)境的條件。我國沿邊地區(qū)盡管地處偏遠，但要素成本低、貿(mào)易通道優(yōu)勢明顯等有利因素，能夠為企業(yè)成長提供生產(chǎn)、貿(mào)易等方面的便利條件，引致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入該地區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)選擇。沿邊地區(qū)區(qū)位特殊，多數(shù)以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，技術含量高的產(chǎn)品較少，處于產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，是粗放型的發(fā)展模式。因此，沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不應強調(diào)規(guī)模經(jīng)濟，而應該突出比較優(yōu)勢，發(fā)展適合本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)而不是盲目承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入。由于沿邊地區(qū)在全國區(qū)域發(fā)展格局中的地區(qū)分工邊緣化、產(chǎn)業(yè)素質(zhì)弱質(zhì)性，基于資源稟賦條件、口岸開放功能等，沿邊地區(qū)重點發(fā)展具有本地特色、符合周邊國家需求的外向型產(chǎn)業(yè)。主要包括出口資源加工業(yè)、進口資源加工業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等。

4.后發(fā)效應。后發(fā)優(yōu)勢理論認為，落后的經(jīng)濟形態(tài)既有落后的方面，但也有其有利的方面，在某些方面所謂的落后反而成為一種優(yōu)勢。從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律上看，欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平要趕上發(fā)達地區(qū)關鍵在于克服劣勢，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。[1] 具體而言，后發(fā)優(yōu)勢主要體現(xiàn)在技術引進和技術模仿優(yōu)勢、制度學習和制度模仿優(yōu)勢、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換優(yōu)勢等方面。我國沿邊地區(qū)是經(jīng)濟最為落后的地區(qū)，系統(tǒng)地看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入將對沿邊地區(qū)產(chǎn)生要素注入效應、產(chǎn)業(yè)升級效應、區(qū)域合作效應、觀念更新效應、外貿(mào)擴大效應、穩(wěn)邊固邊效應，以此促進沿邊地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢形成，促進本地區(qū)經(jīng)濟增長。

二、我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與基礎

我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要相關的基礎條件作為前提和保障。在我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀中，研判產(chǎn)業(yè)基礎、貿(mào)易基礎和合作基礎尤為重要。通過對近年來沿邊地區(qū)各省區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值變化趨勢、三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的企業(yè)投資總額的分析，能夠?qū)ρ剡叺貐^(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀與基礎有總體上的把握，以利于更有規(guī)律性地促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

1.我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀分析。我國沿邊地區(qū)地處國家發(fā)展格局中的邊緣區(qū)域，與沿海發(fā)達省份和地區(qū)相比，經(jīng)濟發(fā)展的潛力和動力還存在很大差距，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力嚴重不足。[2]近年來，我國沿邊地區(qū)整體經(jīng)濟總量總體上呈不斷上升的趨勢，近三年來除內(nèi)蒙古自治區(qū)有下降外，其他省份都有增長，經(jīng)濟發(fā)展總體情況還是比較穩(wěn)定的，發(fā)展?jié)摿^大。由于各種因素的影響，沿邊地區(qū)經(jīng)濟水平長期處于落后狀況，經(jīng)濟總量較全國其他地區(qū)所占比例較小，經(jīng)濟增速緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低，難以形成規(guī)模效應、區(qū)域增長極、輻射和集聚力;資源型產(chǎn)業(yè)多，高附加值、高技術含量的產(chǎn)業(yè)較少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)層次低，這些導致沿邊地區(qū)整體上經(jīng)濟形態(tài)落后，各省區(qū)之間發(fā)展不平衡。

沿邊地區(qū)這些經(jīng)濟發(fā)展的特征也決定了承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的水平和狀況。從承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的情況來看，東北地區(qū)、西北地區(qū)投資規(guī)模較小，承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的量逐年增長，第二、第三產(chǎn)業(yè)的增加值較高;而西南地區(qū)的經(jīng)濟總量、投資量以及三次產(chǎn)業(yè)的增速都比較低。而從沿邊地區(qū)的投資企業(yè)投資總額來看，近五年來，在沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)過程中，投資企業(yè)的投資水平總體上處于不斷增長的態(tài)勢。但是，總體投資量相對于其他發(fā)達地區(qū)來說投資額還比較小，而且沿邊地區(qū)生產(chǎn)總值相對較低，產(chǎn)業(yè)基礎差，產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展也不平衡，在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上處于不利地位。如何突出沿邊地區(qū)中西北、東北、西南的產(chǎn)業(yè)特色，以及各個產(chǎn)業(yè)之間的平衡，已成為沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要方向。

2.我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎分析。一是產(chǎn)業(yè)基礎。近年來，沿邊地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)得到一定程度的發(fā)展，出口加工、邊境旅游、外貿(mào)服務休閑產(chǎn)業(yè)等創(chuàng)造的產(chǎn)值不斷增加，形成一條具有互補性的產(chǎn)業(yè)鏈;旅游資源豐富，旅游業(yè)有一定的經(jīng)驗模式和產(chǎn)業(yè)基礎。二是貿(mào)易基礎。沿邊地區(qū)在對外貿(mào)易上，與沿邊接壤國家有貿(mào)易的歷史基礎，文化上有相似之處，旅游、資源進出口、商品進出口等貿(mào)易往來密切。沿邊地區(qū)形成的貿(mào)易關系穩(wěn)定性比較強，長期形成的基礎比較好。[3]三是合作基礎。經(jīng)過長期建設，目前沿邊地區(qū)已經(jīng)形成了邊境貿(mào)易、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等多層次的對外開放新格局， [4]沿邊地區(qū)通過設立5個重點開發(fā)開放的試驗區(qū)、72個沿邊國家級口岸、28個邊境城市、17個邊境經(jīng)濟合作區(qū)、1個跨境經(jīng)濟合作區(qū)，形成了較好的合作基礎。

三、我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行業(yè)選擇

我國沿邊地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中需要具體的實體行業(yè)支撐，在行業(yè)選擇方面需要秉持因地制宜、實事求是的原則，在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入本地區(qū)的過程中發(fā)揮本地區(qū)的比較優(yōu)勢，不斷走出符合自身的發(fā)展道路。我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行業(yè)選擇上應突出進出口資源加工業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。

1.出口資源加工業(yè)。立足資源稟賦，沿邊地區(qū)應該承接糧食、畜牧、漁業(yè)、棉花、果蔬、橡膠、茶葉、礦泉、林下產(chǎn)品等出口加工企業(yè)的轉(zhuǎn)入。例如，新疆盛產(chǎn)水果和棉花且質(zhì)量較高，對于承接果汁飲料加工企業(yè)、棉紡織制造業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展有獨特優(yōu)勢;黑龍江是商品糧基地，可以延伸糧食加工產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)價值增值;內(nèi)蒙古自治區(qū)畜牧業(yè)有比較優(yōu)勢，適合各種肉類加工企業(yè)、皮毛加工企業(yè)的發(fā)展;云南、廣西的橡膠資源豐富，便于承接橡膠等加工企業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展。[4]沿邊地區(qū)相對豐富的自然資源以及相對廉價的勞動力資源，有利于該地區(qū)根據(jù)本地資源優(yōu)勢來承接適合自己地區(qū)的加工企業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展。

2.進口資源加工業(yè)。依托能源進口，沿邊地區(qū)在承接能源加工轉(zhuǎn)化上擁有獨特優(yōu)勢。沿邊地區(qū)應該重點承接能源加工轉(zhuǎn)化利用項目，如中俄原油管道二線工程，每年從該通道進口的俄油量達到3000萬噸，具有巨大的加工潛力。依托木材進口，沿邊地區(qū)應吸引木材加工企業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展。例如，東南亞生產(chǎn)貴重木材，云南在進口東南亞貴重木材上有著獨特區(qū)位優(yōu)勢和便捷條件，可以以此為契機發(fā)揮該地區(qū)的比較優(yōu)勢承接木材加工企業(yè)轉(zhuǎn)入，拓寬產(chǎn)業(yè)鏈致力于紅木家具生產(chǎn)來帶動當?shù)丶揖弋a(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.能源產(chǎn)業(yè)。依托沿邊地區(qū)豐富的水能、風能、光能等，承接水電、風電、光電等綠色能源企業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展。綠色能源作為沿邊地區(qū)獨特的能源優(yōu)勢，相對于其他地區(qū)具有較大的能源輸出潛在優(yōu)勢。例如，云南、西藏的水能資源非常豐富，河流流經(jīng)地區(qū)地勢落差大，可以大力發(fā)展水電業(yè)，承接水電企業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展;內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林和西藏的風能資源非常豐富，風力發(fā)電在降低生產(chǎn)成本、環(huán)保清潔、保護陸地和生態(tài)方面具有積極的作用，由此，可大力發(fā)展風力發(fā)展產(chǎn)業(yè)，承接風電企業(yè)轉(zhuǎn)入;新疆、西藏的太陽能資源非常豐富，但開發(fā)利用還不足，擁有清潔能源的光能優(yōu)勢，該地區(qū)在承接光電企業(yè)轉(zhuǎn)入上有特殊優(yōu)勢。豐富的能源，為沿邊地區(qū)承接能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展提供了重要的潛在機遇。

4.旅游產(chǎn)業(yè)。立足原生態(tài)優(yōu)勢，沿邊地區(qū)應該吸引旅游、休閑等企業(yè)來沿邊地區(qū)發(fā)展。沿邊地區(qū)有許多區(qū)域優(yōu)美的自然風光，相比于其他地區(qū)，該地區(qū)特色的地域文化將吸引游客旅游、體驗上居于獨特優(yōu)勢。例如，黑龍江冰雪資源豐富，可以大力發(fā)展冰雪旅游產(chǎn)業(yè);內(nèi)蒙古的大草原自然風光是吸引大量游客旅游的優(yōu)勢，可以通過承接相關旅游企業(yè)來大力發(fā)展旅游業(yè)、服務業(yè);云南的豐富的生物資源以及多樣性、奇異性及多重景觀組合，在大力發(fā)展旅游業(yè)上具有獨特優(yōu)勢。沿邊地區(qū)獨特的自然景觀和地域文化特色為沿邊地區(qū)承接旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入具有重要的潛力。

5.新興產(chǎn)業(yè)。沿邊地區(qū)處于貿(mào)易通道上，直接對接國際市場，應該依托對外開放窗口的條件發(fā)展跨境電商等信息產(chǎn)業(yè)。[5]沿邊地區(qū)可以依托開放口岸，吸引跨境電商企業(yè)，通過電子商務平臺達成交易、進行支付結(jié)算，并通過跨境物流送達商品、完成交易;依托部分地區(qū)的冷涼氣候，吸引大數(shù)據(jù)、云計算企業(yè)轉(zhuǎn)入發(fā)展。黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古等地區(qū)氣候冷涼，地質(zhì)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定，電力保障有力，區(qū)位條件優(yōu)越，產(chǎn)業(yè)基礎良好，發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)具有得天獨厚、不可替代的優(yōu)勢。沿邊地區(qū)政策優(yōu)勢、開放的口岸再加上新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然條件對于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有比較優(yōu)勢。

四、我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制約因素

我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還存在著諸多的制約因素，阻礙著比較優(yōu)勢發(fā)揮和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。在現(xiàn)實中，區(qū)位偏遠且邊緣化、本地市場規(guī)模狹小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱、資本支持嚴重不足、基礎設施嚴重落后、營商發(fā)展環(huán)境不優(yōu)、人才外遷外流嚴重、安全穩(wěn)定形勢嚴峻等因素制約著沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

1.區(qū)位偏遠且邊緣化。我國的東北、西北和西南沿邊地區(qū)，地處偏遠且地形復雜，山地、高原較多，氣候多樣，東北沿邊地區(qū)冬季寒冷，西藏地區(qū)高寒、新疆地區(qū)荒漠縱橫，由于基礎條件的限制，不利于發(fā)展交通。我國的經(jīng)濟中心主要在東部沿海地區(qū)，而沿邊地區(qū)遠離國內(nèi)經(jīng)濟中心，屬于空間經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的“外圍”。沿邊地區(qū)各種復雜的地形，不利的氣候條件使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度大大增加，成本耗資較大，從而使得區(qū)域分工趨于邊緣化，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移布局。

2.本地市場規(guī)模狹小。沿邊地區(qū)經(jīng)濟封閉時期長，開發(fā)建設較晚，受自然條件差、發(fā)展基礎薄弱、歷史欠賬多的因素影響，該地區(qū)相對于全國其他地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展來說比較落后，以傳統(tǒng)的消費模式為主，消費水平相對較低，人口大量外流使得人口稀少，以農(nóng)業(yè)和規(guī)模較小的工業(yè)為主，使得人均收入水平低，難以發(fā)揮規(guī)模效應和形成集聚，市場規(guī)模狹小延緩了沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的進度。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱。由于歷史和自然原因，沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對于沿海地區(qū)和東部地區(qū)來說相對落后，產(chǎn)業(yè)形態(tài)也很落后，部分地區(qū)還較為原始，產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的必備條件還不充分，在平均工業(yè)產(chǎn)值方面沿邊縣市明顯低于全國平均水平。沿邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)低、配套能力弱、財政實力弱，對國家財政轉(zhuǎn)移支付的依賴性很強，使得自身的發(fā)展難以獨立支撐，缺乏新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入本地發(fā)展所需的必要基礎。

4.資本支持嚴重不足。產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要大量的資金支持，特別是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。沿邊地區(qū)本身財政發(fā)展、財源建設嚴重不足，政府資金匱乏，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所需的資金支持不夠，再加上沿邊地區(qū)金融業(yè)發(fā)展極度落后、支持能力很弱，導致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目融資困難。融資困難將使得很多企業(yè)想去沿邊地區(qū)發(fā)展但由于出現(xiàn)資金不足的問題，從而限制了某些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到本地區(qū)。

5.基礎設施嚴重落后。沿邊地區(qū)的交通物流發(fā)展程度不高，尚未形成完善的交通網(wǎng)絡和通信設施;城市建設規(guī)模小，很難對周邊地區(qū)起到較強的輻射帶動作用;商業(yè)服務還不夠健全，文化教育水平比較低，衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設施和公共生活服務設施等相對于發(fā)達地區(qū)還是嚴重落后。作為產(chǎn)業(yè)集聚的載體產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設不足，信息化的基礎和建設發(fā)展滯后。這些因素導致承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基礎設施支撐保障不足，在很大程度上增加了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度。

6.營商發(fā)展環(huán)境不優(yōu)。沿邊地區(qū)政府部門服務質(zhì)量偏低，對于優(yōu)化營商環(huán)境認識不夠充分，擔當精神和責任意識欠缺，企業(yè)發(fā)展環(huán)境改善不夠，難以形成公平有效的市場競爭機制，使得企業(yè)成長往往面臨著與其他地區(qū)相比更加困難的環(huán)境，這使得遷入企業(yè)成長缺乏良好的制度保障，部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主體因缺乏必要的“安全感”而望而卻步。

7.人才外遷外流嚴重。隨著科技的不斷發(fā)展，各地區(qū)之間的競爭逐漸轉(zhuǎn)化為對人才的角逐，沿邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和生活條件與沿海發(fā)達地區(qū)相比存在較大差距，使得沿邊地區(qū)各類人才大量流出，人力資本嚴重不足。地處北方的沿邊地區(qū)，尤其是黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、新疆等地區(qū)，冬季氣候較為寒冷，平均工資低，出自該地區(qū)的人才更多地流向沿海發(fā)達地區(qū)，給當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展造成了人才上的不足，導致承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏必要的人才支撐。

8.安全穩(wěn)定形勢嚴峻。我國沿邊地區(qū)的接壤鄰國多，與印度等一些國家的邊界問題還未完全解決，對我國的邊境安全有著很大的潛在威脅。國際恐怖勢力對于我國周邊國家仍有影響，對于我國沿邊地區(qū)的風險值得警醒，這些使得沿邊地區(qū)部分區(qū)段的邊境安全問題突出，穩(wěn)定與隱患問題并存，潛在的風險制約著新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入本地發(fā)展。

五、我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的實施路徑

針對以上制約因素和問題，應對我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“對癥下藥”，無論是政策和規(guī)劃層面，還是在項目建設層面，都要有實踐性和可操作性。在我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，應在實施路徑上，落實承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的頂層設計、改善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)位環(huán)境、完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合作機制、優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局、建設承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的園區(qū)載體、強化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的保障機制。

1.落實承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的頂層設計。在“一帶一路”框架下，立足《國務院關于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》等國家戰(zhàn)略和規(guī)劃，明確落實好國家層面的政策設計。在國家政策支持的重點上，政府要統(tǒng)籌全局、重點突出，抓住國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整的重大機遇，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以體制機制創(chuàng)新為動力，著力改善投資環(huán)境，促進產(chǎn)業(yè)集中布局，提升配套服務水平;著力深化區(qū)域合作，促進要素自由流動，實現(xiàn)發(fā)達地區(qū)與沿邊地區(qū)良性互動，夯實區(qū)域福利資源發(fā)揮效應的基礎，為產(chǎn)業(yè)空間轉(zhuǎn)移促進本區(qū)域收入效應、縮小區(qū)域之間的收入差距，提供良好的政策環(huán)境。

2.改善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)位環(huán)境。一是改善基礎設施條件。完善沿邊地區(qū)交通設施建設，加快推進新亞歐大陸橋、中國—中亞—西亞經(jīng)濟走廊、中蒙俄經(jīng)濟走廊、中國—中南半島經(jīng)濟走廊、中巴經(jīng)濟走廊等國際通道的互聯(lián)互通項目建設、邊境城市航空口岸建設、國家級口岸基礎設施建設，為新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入后的加工貿(mào)易提供順暢的進出口條件。二是優(yōu)化營商制度環(huán)境。政府部門要進一步推進簡政放權(quán)發(fā)揮好服務作用，加強公共服務平臺建設，營造公平合理的競爭環(huán)境，制定“負面清單”，建立“綠色通道”，進一步取消下放生產(chǎn)加工、口岸通關、進出口環(huán)節(jié)等行政審批事項，提高貿(mào)易、投資、人員往來的便利化程度。加強對市場秩序的整頓和規(guī)范，促進投資貿(mào)易便利化，加強對知識產(chǎn)權(quán)的保護，完善營商的法制環(huán)境。為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移營造良好的環(huán)境，為新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入后的成長發(fā)展提供制度保障。

3.完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合作機制。一是明確合作主體。包括兩地政府間的對口合作、企業(yè)間的合作、政府與企業(yè)之間合作、非政府組織（國際組織、行業(yè)協(xié)會）與政府之間合作。針對不同的合作主體，制定不同的合作模式，不斷完善合作機制，使沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移朝著雙方都更加有利、和諧、穩(wěn)定的方向發(fā)展。二是落實合作方式。促進企業(yè)主體遷移，在沿邊地區(qū)直接投資建廠;企業(yè)價值鏈遷移，總部在沿邊地區(qū)設立分廠再進行貿(mào)易;推動“飛地經(jīng)濟”合作，兩地政府聯(lián)合建設產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作園區(qū)。充分發(fā)揮商會、行業(yè)協(xié)會的紐帶和橋梁作用，加強產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進平臺建設。通過合作方式的不斷創(chuàng)新，更好地完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合作機制。

4.優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局。加強統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，引導轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)集中布局，促進產(chǎn)業(yè)集約化、特色化、規(guī)范化發(fā)展，增強地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)集聚能力。主要包括：在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局上合理規(guī)劃、突出重點，使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入沿邊地區(qū)集聚經(jīng)濟效應和輻射帶動作用強的重點開發(fā)開放試驗區(qū)、各國家級口岸、邊境經(jīng)濟合作區(qū)、邊境城市，如瑞麗、東興、霍爾果斯、滿洲里、綏芬河等。因地制宜承接發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展加工貿(mào)易、現(xiàn)代服務業(yè)、裝備制造業(yè)、高新技術等產(chǎn)業(yè)。利用沿邊地區(qū)各地的優(yōu)勢條件，合理安置企業(yè)的轉(zhuǎn)移，使得企業(yè)能夠以地區(qū)可承載的最優(yōu)化的空間布局發(fā)展，實現(xiàn)資源有效利用，進而不斷完善和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局。

5.建設承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的園區(qū)載體。加強沿邊地區(qū)重點開發(fā)開放試驗區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)的出口加工園區(qū)、跨境電商園區(qū)等建設，優(yōu)化功能區(qū)布局、實施稅收優(yōu)惠、完善基礎設施、創(chuàng)新管理體制，建設遷入企業(yè)成長的良好載體，形成吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入的集聚效應，使得產(chǎn)業(yè)內(nèi)部更好地優(yōu)勢互補、良性競爭。在企業(yè)集聚的環(huán)境下，形成沿邊地區(qū)發(fā)展的重要增長極，更大可能地輻射帶動周邊產(chǎn)業(yè)和相關產(chǎn)業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展。對于沿邊地區(qū)條件較好的地方設立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范基地，充分發(fā)揮其輻射帶動作用和典型示范作用。

6.強化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的保障機制。一是加強資金保障。設立承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展基金，鼓勵、引導金融機構(gòu)對符合條件的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目提供信貸支持。二是加強土地保障。制定實施重點產(chǎn)業(yè)項目用地制度，對沿邊地區(qū)新增建設用地年度計劃指標加大支持力度，優(yōu)先安排產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設用地指標。三是加強項目保障。發(fā)展能源資源落地加工及新能源項目，積極吸引國內(nèi)外有實力的企業(yè)，大力發(fā)展能源礦產(chǎn)資源開發(fā)和精深加工產(chǎn)業(yè)。四是加強人才保障。加強人才開發(fā)和就業(yè)服務，完善職業(yè)教育和培訓，落實農(nóng)民工培訓補貼政策，切實做好農(nóng)民工培訓工作，促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，引進高層次人才。五是加強生態(tài)保障。加強對遷入企業(yè)的環(huán)保監(jiān)管和污染治理，產(chǎn)業(yè)準入門檻嚴格把關，資源節(jié)約集約利用，加大環(huán)保力度和污染防治。六是加強安全保障。加強邊境防控和禁毒反恐，推進沿邊地區(qū)治安防控體系建設的邊境安全的維護，還需要有強力部門的積極參與，[6]全面提升整體防控水平，維護邊界的安全與穩(wěn)定。

7.構(gòu)建承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的支持政策。在我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，制約瓶頸的破解、實施路徑的推進都離不開國家和地方政策支持。沿邊地區(qū)各省區(qū)應立足于以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進經(jīng)濟發(fā)展，積極爭取并納入“國家級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移重點示范區(qū)”的國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，依托此戰(zhàn)略形成一攬子的綜合性政策支持體系。一是明確政策實施主體。包括從國家、地方兩個層面實施主體的角度，構(gòu)建我國沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關政策的制定、執(zhí)行、評估和調(diào)整的實施方案。二是制定政策目標設計。包括經(jīng)濟發(fā)展目標、社會發(fā)展目標、生態(tài)環(huán)境目標、安全穩(wěn)定目標等。三是落實政策實施。產(chǎn)業(yè)政策：包括對沿邊地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的差異化扶持等。財稅政策：包括對遷入企業(yè)給予財政專項資金支持、稅收優(yōu)惠、差別化補助等。投融資政策：包括對遷入企業(yè)提高銀行授信額度、設立創(chuàng)業(yè)投資基金等。人才政策：包括支持遷入企業(yè)用才留才、創(chuàng)新人才引進渠道等。開放政策：包括支持遷入企業(yè)參與境外資源開發(fā)、跨境產(chǎn)業(yè)合作等。國家級示范區(qū)政策：包括在沿邊地區(qū)經(jīng)濟基礎較好的區(qū)域設立國家級“沿邊承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移開發(fā)開放示范區(qū)”等。四是進行政策動態(tài)評估。包括制定評估指標體系、建立監(jiān)督機制，通過動態(tài)評價及時發(fā)現(xiàn)問題并進行調(diào)整。

結(jié)語

綜合來看，我國沿邊地區(qū)現(xiàn)階段在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面有其獨特的優(yōu)勢、條件和基礎，但也存在著諸多的制約因素。我國沿邊地區(qū)只有破解制約瓶頸，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入本地區(qū)，形成經(jīng)濟發(fā)展的新動能，才能更好地穩(wěn)邊安邊興邊、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、確保同步實現(xiàn)全面小康。沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的行業(yè)選擇上應突出進出口資源加工業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)。當前，沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還存在區(qū)位偏遠且邊緣化、本地市場規(guī)模狹小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎薄弱、資本支持嚴重不足、基礎設施嚴重落后、營商發(fā)展環(huán)境不優(yōu)、人才外流嚴重、安全穩(wěn)定形勢嚴峻等問題和制約。因此，在沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，應在實施路徑上，落實承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的頂層設計、改善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)位環(huán)境、完善承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的合作機制、優(yōu)化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的空間布局、建設承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的園區(qū)載體、強化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的保障機制。沿邊地區(qū)應實現(xiàn)“提升式承接”、形成后發(fā)優(yōu)勢，基于實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的新形勢、新需要，制定落實沿邊地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新政策設計和制度安排，并從科學定位、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體布局、產(chǎn)業(yè)集聚、創(chuàng)新發(fā)展等方面構(gòu)建新的承接模式。

[參 考 文 獻]

[1] 邵江好.我國西部地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢的動力與路徑探析[J].商場現(xiàn)代化，2016，（19）.

[2] 根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2015》數(shù)據(jù)計算.

[3] 喆儒.我國沿邊經(jīng)濟發(fā)展條件研究.[J].商業(yè)時代，2014，（21）：132-134.

[4] 張麗君，陶田田，鄭穎超.中國沿邊開放政策實施效果評價及思考.[J].民族研究，2011，（2）：15-17.

[5] 史本葉，程浩.新形勢下我國擴大沿邊開放的新戰(zhàn)略[J].經(jīng)濟縱橫，2016，（5）：28-33.

[6] 王亞寧.“一帶一路”建設對傳統(tǒng)邊境安全觀的沖擊與思考[J].中國公共安全（學術版），2019，（1）：125-130.

Abstract：Chinas border area undertaking industrial transfer is of great practical significance to the countrys promotion of “Belt and Road” cooperation with neighboring countries and regions， the realization of stable borders and the rejuvenation of border areas， the promotion of regional coordinated development， and the simultaneous realization of a comprehensive well-off society. The mechanism is determined by location definition， motivation analysis， industry selection， effect of the late comer ， etc. On the basis of the analysis of the status quo， trade basis and cooperation basis， it can be determined that the border area undertakes industrial transfer by judging the industrial basis.In terms of industry selection， the import and export resource processing industry， energy industry， tourism industry and emerging industries should be highlighted. At present， there are still the following problems and constraints in undertaking industrial transfer along the border areas： remote location and marginalization， small local market size， weak industrial development foundation， severely insufficient capital support， serious backward infrastructure， poor business development environment， and serious brain drain ， severe security and stability situation， etc. Therefore， in the process of undertaking industrial transfer along the border areas， the top-level design of undertaking industrial transfer should be implemented;the location environment of undertaking industrial transfer should be improved; the cooperation mechanism for undertaking industrial transfer should be improved; the spatial layout of undertaking industrial transfer should be optimized. We should also build carriers of industrial and commercial parks that undertake industrial transfers and strengthen the safeguard mechanism for industrial transfers.

Keywords：border area; industrial transfer; business environment; industrial park

〔責任編輯：崔家善〕