王政坤

摘 ? 要：數(shù)據(jù)安全管理是政府管理事務(wù)中的前沿和難點，缺少行之有效的現(xiàn)成經(jīng)驗，需要不斷在實踐中探索。文章從數(shù)據(jù)的私人物品和公共物品二元屬性出發(fā)，分析了在普通數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)情境下的市場失靈的情形，區(qū)分了數(shù)據(jù)安全管理中政府與市場的不同定位，并對數(shù)據(jù)安全公共管理政策提出了意見建議。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù);公共物品;數(shù)據(jù)安全;公共管理;政府;市場

中圖分類號： TP309 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A

Abstract： Data security management is the frontier and difficulty in government management affairs. It lacks effective experience and needs to be explored in practice. Starting from the dual attributes of private goods and public goods of data， this paper analyses the market failure in the context of common data and big data， distinguishes the different positions of government and market in data security management， and puts forward some suggestions on the public management policy of data security.

Key words： big data; public goods; data security; public management; government; market

1 引言

隨著信息化的發(fā)展，數(shù)據(jù)在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著日益重要的作用，被認為是國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源[1]，與此同時數(shù)據(jù)安全問題也開始越來越突出。在實踐中，數(shù)據(jù)究竟是私人物品還是公共物品;數(shù)據(jù)安全管理是否存在市場失靈的現(xiàn)象;政府、企業(yè)、個人在數(shù)據(jù)安全管理中扮演什么角色;數(shù)據(jù)安全管理是政府的事情，還是市場的事情。這些問題需要一一厘清，否則數(shù)據(jù)安全管理問題難以有效地解決。本文主要從數(shù)據(jù)的物品屬性入手，聚焦分析數(shù)據(jù)安全管理領(lǐng)域政府和市場的關(guān)系，并提出一般性的思考。

2 數(shù)據(jù)安全問題的兩個層面

大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)安全存在兩個層面的問題。

一是普通數(shù)據(jù)安全問題。這個問題不以大數(shù)據(jù)為特征，它是指個人信息泄露或者企業(yè)等法人單位有限數(shù)據(jù)泄露所造成的損失。比如山東徐玉玉案件[2]，即使是單個個體的信息泄露，犯罪分子運用社會工程學(xué)的詐騙方式，也可能給個體生命、財產(chǎn)直接或間接造成巨大傷害。類似問題并不是新出現(xiàn)的問題，而是在信息技術(shù)高速發(fā)展和廣泛應(yīng)用的時代，擁有了新的特征，即因為網(wǎng)絡(luò)安全的脆弱性，使得獲取個人信息或其他數(shù)據(jù)的渠道增多且更加容易，進而導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄露等帶來的潛在安全風(fēng)險和危害急劇增加。

二是大數(shù)據(jù)安全問題。大數(shù)據(jù)是指海量的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)本身的價值密度很低，但是隨著數(shù)據(jù)量的增加，數(shù)據(jù)挖掘價值越來越高，甚至是指數(shù)級的增長。隨著數(shù)據(jù)量增加至“大數(shù)據(jù)”的范疇，數(shù)據(jù)安全問題的范疇發(fā)生了質(zhì)的變化，不僅涉及到財產(chǎn)、生命、隱私等個體層面的安全，更涉及到公共安全、社會安全、政治安全等層面的安全。“劍橋分析”影響美國大選的事件[2]，就是這方面問題的反映。

數(shù)據(jù)安全管理，本質(zhì)上是要解決兩個問題：一是普通數(shù)據(jù)安全的問題，其核心是個人信息保護問題;二是大數(shù)據(jù)安全問題。兩者之間既有區(qū)分，又有關(guān)聯(lián)。區(qū)分在于，普通數(shù)據(jù)特別是個人信息保護是維護私權(quán)的范疇，大數(shù)據(jù)安全管理是維護私權(quán)和公共利益兼而有之;聯(lián)系在于，數(shù)據(jù)量變到質(zhì)變演化為“大數(shù)據(jù)”的時候，理論上應(yīng)該按照大數(shù)據(jù)的特征進行管理，但是其中的界限并不是那么清晰。

3 數(shù)據(jù)的私人物品和公共物品二元屬性探析

學(xué)界及一些國家的實踐中，對待數(shù)據(jù)所有權(quán)的問題，基本上是兩種方案：一是隱私權(quán)，二是財產(chǎn)權(quán)，前者是以歐盟為代表，后者是以美國為代表[3]。關(guān)于數(shù)據(jù)的公共物品屬性，學(xué)界最近幾年有一些討論，比如清華大學(xué)法學(xué)院吳偉光副教授認為，“不論是以隱私權(quán)還是以財產(chǎn)權(quán)來對個人數(shù)據(jù)信息的使用進行規(guī)制都使得相關(guān)方無法準確計算和有效率地使用該私權(quán)，從而使得私權(quán)制度失去其功能”，鑒于此，他建議“對個人數(shù)據(jù)信息，應(yīng)該超越私權(quán)觀念而作為公共物品加以保護和規(guī)制”[3]。這種觀點主要從數(shù)據(jù)私權(quán)的現(xiàn)實不可操作性方面否認其合理性，這本身就不合理，同時也未對數(shù)據(jù)的本質(zhì)屬性進行深入探究。特別是他否認了個人信息中的自愿原則，這一點也有學(xué)者提出質(zhì)疑，認為這種理論“違背憲法和違背信息主體意愿的初衷”，在“現(xiàn)階段很難得到社會公眾的認同”[4]。

數(shù)據(jù)的屬性究竟是什么。普通的數(shù)據(jù)，無疑是私人物品的范疇，比如個人信息，無疑歸個人所有，可以通過財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等私權(quán)的方式進行規(guī)制。但是當“數(shù)據(jù)”發(fā)展成為“大數(shù)據(jù)”時，其特征會發(fā)生本質(zhì)的改變。

第一，大數(shù)據(jù)的價值，不是單個數(shù)據(jù)價值的集合。換句話說，不是“1+1=2”的關(guān)系，而是“1+1>2”的關(guān)系，隨著數(shù)據(jù)量的累計，二者之間的價值差距會越來越大。這個特征，使得私營部門，比如企業(yè)，擁有強烈的動力去收集數(shù)據(jù)。

第二，大數(shù)據(jù)使用不會陷入“公地悲劇”。大數(shù)據(jù)具有公共物品的一般特征—消費的非競爭性、非排它性，增加一個人的消費，不會降低其他人的消費水平，邊際成本接近于零。但與一般公共物品不同的是，大數(shù)據(jù)不會陷入“公地悲劇”，不會因為消費人員增加而造成每個人的收益下降，也不會受困于“免費搭便車”，恰恰相反，大數(shù)據(jù)歡迎“搭便車”，隨著消費人員的增多，數(shù)據(jù)量持續(xù)加大，大數(shù)據(jù)能力持續(xù)增強，每個人的收益反而會增加。

這個特征，使得私營部門有意愿通過提供免費的服務(wù)（類似提供公共物品），來換取用戶的收據(jù)，從而通過大數(shù)據(jù)手段贏得更大的經(jīng)濟利益。比如，車輛導(dǎo)航服務(wù)，通過提供免費的服務(wù)，收集用戶數(shù)據(jù)，從而掌握城市整個交通運行的態(tài)勢，可以精準的為政府或其他機構(gòu)提供有償服務(wù)，實現(xiàn)經(jīng)濟利益的“失之東隅，收之桑榆”。這一點與傳統(tǒng)公共物品一般由政府提供有本質(zhì)上的不同。

第三，大數(shù)據(jù)的安全問題更多集中在國家安全和社會公共利益方面。大數(shù)據(jù)是普通數(shù)據(jù)的集合，它不關(guān)注個體數(shù)據(jù)的價值，關(guān)注的是整體價值，所以大數(shù)據(jù)安全問題一般不是針對某個特定的個體，而更多是針對某一類群體，或者具有某種共同的特征。比如，“大數(shù)據(jù)殺熟”，雖然最終損害的是個體利益，但是其表現(xiàn)形式卻是對社會中具有相似偏好的某一類群體的利益侵害。這個特點讓大數(shù)據(jù)安全問題更多具有危害社會安全、侵害公共利益的特征。此外，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進步，其中存在的安全問題對網(wǎng)絡(luò)安全、政治安全甚至國家安全構(gòu)成潛在威脅，稍有不慎，可能會給國家安全帶來嚴重危害，給國家、社會整體造成巨大損失。這個特征，使得大數(shù)據(jù)安全問題很難通過單純市場手段解決，政府必須介入。

綜上所述，數(shù)據(jù)具有私人物品和公共物品的二元屬性。少量數(shù)據(jù)適用于私權(quán)，如隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán);大數(shù)據(jù)適用于公共物品的理論，卻又是非典型公共物品，具有其特殊性，可權(quán)且稱之為“類公共物品”。

必須要說明的是，在數(shù)據(jù)收集階段，特別是收集個人信息的行為，是點對點的收集行為，所有信息均能關(guān)聯(lián)到現(xiàn)實中的個體，這必然不是大數(shù)據(jù)的范疇，必須適用普通數(shù)據(jù)的管理規(guī)則，通過隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)進行界定規(guī)制，也就必須要遵守“自愿原則”。既然是財產(chǎn)，就涉及數(shù)據(jù)定價的問題，在純市場調(diào)節(jié)情況下，如果用戶對企業(yè)收集使用自己的個人信息有充分明確認知，依然同意企業(yè)搜集個人信息并借此享受企業(yè)服務(wù)，那么就可以理解為，企業(yè)提供免費服務(wù)的成本其實就是購買用戶個人信息的價格，因為嚴重信息不對稱，企業(yè)和用戶之間這種市場定價機制存在一定偏差，不能真實反映個人信息的價值。

4 數(shù)據(jù)安全管理的市場失靈

本節(jié)主要討論，市場是否會自發(fā)改善和解決數(shù)據(jù)安全問題。市場主體有強烈的意愿自發(fā)的、大量的收集、使用甚至交易數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的收集、使用，完全是市場行為，不存在市場失靈的地方。但是數(shù)據(jù)安全問題則不然。

在數(shù)據(jù)安全管理上，存在市場失靈的情況。數(shù)據(jù)安全保護是要付出成本的，數(shù)據(jù)量越大，付出的成本越高，追求利益最大化的市場主體，不會為了別人的安全而損害自己的利益。當然，也不是完全沒有制約，比如全社會個人信息保護意識的提升會對企業(yè)構(gòu)成制約，如果企業(yè)對用戶的個人信息保護不到位，用戶不信任，不使用企業(yè)產(chǎn)品，企業(yè)就收集不到數(shù)據(jù)，反過來也會影響企業(yè)自己的利益。在這種情況下，企業(yè)為了照顧用戶的感受，會適當?shù)倪M行安全保護。但總體來看，數(shù)據(jù)安全問題不是企業(yè)考慮的問題，市場不會自發(fā)地解決數(shù)據(jù)安全問題。

這個問題可以從個人、企業(yè)、政府三個方面來進一步說明。

從個人的角度講，享受便利和確保安全最好能“兼而有之”，如果不能，就是“兩害相權(quán)取其輕”，更多人選擇享受便利。比如，大數(shù)據(jù)安全問題之一：為用戶畫像。用戶通過網(wǎng)上購物，可以帶來便利，同時也有泄漏個人信息的危險。通過大數(shù)據(jù)分析，掌握用戶偏好之后，可能會“大數(shù)據(jù)殺熟”，使用戶買到的商品價格比別人高。問題在于，很多人明知有這個風(fēng)險，卻依然選擇享受便利的服務(wù)。為解決大數(shù)據(jù)安全問題，讓個體放棄便利，無異于“因噎廢食”，既不是個人的最佳選擇，也不是社會發(fā)展進步的方向。

從企業(yè)的角度講，大數(shù)據(jù)是為企業(yè)謀取利益的工具，所有基于大數(shù)據(jù)的免費服務(wù)，最終都要通過大數(shù)據(jù)價值挖掘?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟利益，否則企業(yè)沒有動力。從收集數(shù)據(jù)看，企業(yè)有強烈的沖動，大范圍、全面、深入收集用戶的所有數(shù)據(jù)信息，比如送餐的App，本來收集地址、手機號碼信息就行，但是它還要收集你的通訊錄、照片、賬戶、瀏覽信息、日志、存儲、生物識別等額外信息[5]，已經(jīng)嚴重超范圍收集個人信息。從使用數(shù)據(jù)角度看，企業(yè)有意愿利用收集的信息拓展業(yè)務(wù)，比如新聞咨詢類App，要根據(jù)收集的用戶信息，分析用戶偏好，喜歡打籃球的，就經(jīng)常推送NBA信息;有小孩的，就推薦母嬰產(chǎn)品等。從交易數(shù)據(jù)角度看，企業(yè)有意愿出賣數(shù)據(jù)來獲得利益，且不履行告知用戶的義務(wù)。無論哪個角度，企業(yè)在收集使用數(shù)據(jù)的時候，首先考慮的都是經(jīng)濟利益，即便會有一定程度的安全管理行為，也都是為其經(jīng)濟利益服務(wù)的。

從政府的角度講，大數(shù)據(jù)是一把雙刃劍。一方面大數(shù)據(jù)發(fā)展會增加社會總體福利，改善公共服務(wù)水平，比如車輛導(dǎo)航，可以緩解公共交通壓力;另一方面，大數(shù)據(jù)發(fā)展又會產(chǎn)生很多風(fēng)險隱患，且未知風(fēng)險難以預(yù)測。比如定向推送，基于收集到的用戶偏好數(shù)據(jù)進行算法分析，定向推送相關(guān)廣告、新聞信息，很容易形成“信息繭房”，侵犯用戶獲取信息的權(quán)利，再進一步就是“精準政治營銷”，影響社會價值觀，危及政治安全。政府需要在發(fā)展與安全之中尋求平衡，單純強調(diào)發(fā)展，安全問題會非常大，單純強調(diào)安全，又會妨害發(fā)展，最終不利于社會總體進步。這是政府在數(shù)據(jù)安全管理上的矛盾所在。

5 數(shù)據(jù)安全管理問題中政府和市場的定位

從本文的分析，可以得出這樣的結(jié)論：天然的市場主體不會關(guān)注數(shù)據(jù)安全問題，除非已經(jīng)損害到它自身的利益。但這并不意味著數(shù)據(jù)安全管理完全是政府的事情，政府要像提供國防保障一樣去提供數(shù)據(jù)安全保障。在數(shù)據(jù)安全管理上，離不開政府和企業(yè)共同發(fā)力，必須要充分發(fā)揮政府和市場的雙重作用，這是數(shù)據(jù)的私人物品和“類公共物品”二元屬性決定的。

通過建立“大數(shù)據(jù)安全成本-收益”模型來分析在數(shù)據(jù)安全管理上政府和市場的關(guān)系。這個模型有兩個假定：

假定1：大數(shù)據(jù)潛在收益=大數(shù)據(jù)潛在安全損失（基本集中在社會和國家層面，以下統(tǒng)稱為社會層面）=社會在大數(shù)據(jù)安全上的收益。

假定2：企業(yè)大數(shù)據(jù)服務(wù)邊際成本=0，企業(yè)大數(shù)據(jù)安全保障邊際成本=0。

兩個假定的科學(xué)性分析：

關(guān)于假定1，大數(shù)據(jù)的潛在收益和安全損失均難以衡量，但是隨著大數(shù)據(jù)無限增加，都趨向于極大，理論上可以相等。大數(shù)據(jù)安全風(fēng)險主要體現(xiàn)在社會層面，其損失最終都可以轉(zhuǎn)化為社會上整體收益的損失，所以大數(shù)據(jù)潛在安全損失與社會在大數(shù)據(jù)安全上的收益也是相當?shù)摹?/p>

關(guān)于假定2，大數(shù)據(jù)服務(wù)，增加用戶使用不會對服務(wù)成本產(chǎn)生明顯的增加，邊際成本接近于0;同樣道理，大數(shù)據(jù)服務(wù)的安全措施，所有用戶都可以共享，用戶增加不會造成安全成本明顯增加，邊際成本接近于0。此假定目的是排除邊際成本在模型中的影響因素，進一步優(yōu)化模型。

基于上述兩個假定，企業(yè)、用戶、社會三者之間的收益、成本基本情況分別為：

從企業(yè)層面，因為大數(shù)據(jù)主要集中在企業(yè)，所以大數(shù)據(jù)服務(wù)收益主要集中在企業(yè)，如果企業(yè)服務(wù)成本為1、安全成本為0.5，為謀取利益，服務(wù)收益應(yīng)大于成本，假設(shè)為2。

從用戶層面，大數(shù)據(jù)提供的“類公共物品”不會陷入公地悲劇，每個人的收益不會因為用戶數(shù)量增加而減少，用戶整體享受服務(wù)的收益不應(yīng)高于企業(yè)的服務(wù)成本。在平衡狀態(tài)，企業(yè)提供免費“類公共物品”服務(wù)時，以滿足大數(shù)據(jù)服務(wù)收益條件的最低成本為限，超過此成本，企業(yè)利益下降。比如，免費的導(dǎo)航服務(wù)，企業(yè)升級完善導(dǎo)航服務(wù)的前提在于，它通過完善導(dǎo)航服務(wù)能收集更多的數(shù)據(jù)，進一步提升大數(shù)據(jù)服務(wù)的盈利能力，如果繼續(xù)完善導(dǎo)航服務(wù)不能提升大數(shù)據(jù)服務(wù)盈利能力，即達到了平衡狀態(tài)，企業(yè)就喪失了繼續(xù)升級免費服務(wù)的動力。由于難以衡量單個用戶通過使用大數(shù)據(jù)服務(wù)獲得了多少收益，只能通過企業(yè)服務(wù)成本來衡量。在此平衡狀態(tài)，用戶整體享受服務(wù)的收益與企業(yè)服務(wù)成本相等。按此方式，用戶整體享受服務(wù)的收益為1、安全收益為0.5。

從社會層面來看，依據(jù)假定1可知，大數(shù)據(jù)服務(wù)收益與大數(shù)據(jù)安全帶來的社會損失相當，即為2，這個損失即為社會的數(shù)據(jù)安全管理潛在成本。如果沒有這個損失，即為社會的安全收益。

以上關(guān)系可以用表1“大數(shù)據(jù)安全成本-收益表”呈現(xiàn)。

通過“大數(shù)據(jù)安全成本-收益表”，可以分三種情況來分析政府、市場在減少社會安全成本、增加社會安全收益上發(fā)揮的作用。

第一種情況：企業(yè)不投入安全成本?！按髷?shù)據(jù)安全成本-收益表”變化，如表2所示。

從企業(yè)角度，成本減少了0.5，總收益增加了0.5，在沒有法律要求、政府強制的前提下，這應(yīng)該會是企業(yè)的客觀選擇，因為收益增加。但是社會潛在安全損失全部實現(xiàn)，安全成本為2，且用戶安全收益減少為0，總體社會福利減少了2.5，無論從社會還是用戶角度出發(fā)，都不希望這種情況發(fā)生。數(shù)據(jù)安全問題，其實是大數(shù)據(jù)服務(wù)存在的負外部性問題，它意味著企業(yè)和用戶、社會之間存在利益博弈。

第二種情況：提供一種改進措施，企業(yè)不增加投入安全成本，由政府來提供安全服務(wù)?！按髷?shù)據(jù)安全成本-收益表”變化，如表3所示。

這種情況下，政府投入安全成本2，用戶收益增加0.5，社會安全收益增加2，企業(yè)成本和收益沒有變化，總體收益增加0.5，較之第一種情況有所改進。

但是，從企業(yè)角度看，表面上成本沒有增加，收益還是1，然而政府投入必定來自于稅收，企業(yè)的稅收成本增加了，所以實際上企業(yè)的成本要略微增加，收益相對減少;用戶安全收益增加0.5，同樣需要繳納一定的稅收，收益也會相對減少;政府投入存在效率不高、政府失靈的情況，實際投入為2，不一定能產(chǎn)生2的社會收益和0.5的用戶收益。綜合來看，此種情況是否能真正改進安全問題，還不一定，即便有所改進，效率也必定非常低下。

第三種情況：進一步的改進措施，采取補貼的方式促使企業(yè)增加安全投入。“大數(shù)據(jù)安全成本—收益表”變化，如表4所示。

這種情況下，企業(yè)成本增加0.5，但是政府進行了補貼，總收益沒有減少。與此同時，用戶和社會都從中收益，等于用0.5的投入，換取了2.5的收益，總收益增加2。這是一種更加優(yōu)化的方案。

從以上分析可知，解決數(shù)據(jù)安全管理的問題，單純通過政府投入提供數(shù)據(jù)安全公共服務(wù)，因為信息不對稱、效率低等原因，勢必存在政府失靈的狀況，其完全是不可行的。必須充分發(fā)揮政府和市場兩者的積極性，讓市場主體有意愿去進行安全投入，才能實現(xiàn)效益的最大化。

6 對策建議

數(shù)據(jù)安全管理中核心是處理好政府與市場的關(guān)系，關(guān)鍵在于平衡發(fā)展與安全的關(guān)系。大數(shù)據(jù)潛在收益和潛在風(fēng)險都非常大，風(fēng)險又集中在國家和社會層面，所以在發(fā)展上企業(yè)有動力，但是在安全上企業(yè)沒動力，而且企業(yè)的發(fā)展動力可能會導(dǎo)致個體層面權(quán)利被侵害、國家社會層面安全問題更突出。要想解決這個問題，需要政府和企業(yè)共同努力。

一是政府要加大宣傳力度，提升全社會個人信息和數(shù)據(jù)安全意識。只有全社會數(shù)據(jù)安全意識轉(zhuǎn)化為用戶的數(shù)據(jù)安全需求的時候，企業(yè)為了謀求更大的利益，才會主動去滿足用戶的安全需求。這是根本的動力。

二是進一步規(guī)范企業(yè)行為，防止侵害用戶個人信息權(quán)利的行為。在普通數(shù)據(jù)層面，比如個人信息收集層面，數(shù)據(jù)安全管理適用私權(quán)，自愿原則必須遵循，不能像有的專家學(xué)者說的“數(shù)據(jù)是公共物品，不必遵循自愿原則”。

三是加強政策資金幫扶，支持網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。企業(yè)作為市場主體，作為大數(shù)據(jù)的收集使用方，它有能力在相對較少的投入下提供更高的安全服務(wù)。安全服務(wù)本質(zhì)上不應(yīng)該由政府來提供，而是由企業(yè)來提供，但是政府要做好監(jiān)管和支持，特別是要加大網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)的政策資金支持力度，培育網(wǎng)絡(luò)安全龍頭企業(yè)，推動企業(yè)提供高質(zhì)量的安全服務(wù)。

7 結(jié)束語

數(shù)據(jù)安全管理，關(guān)系到社會公眾的切身利益，更會隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、5G等技術(shù)的發(fā)展，對社會公共利益、國家安全產(chǎn)生巨大的影響，不能等閑視之，必須未雨綢繆，加強理論創(chuàng)新和政策研究，防患于未萌。

參考文獻

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