王郅強，王凡凡

（華南理工大學 公共管理學院，廣東 廣州510641）

一、問題提出

自2002年《安全生產法》頒布以來，我國安全生產監(jiān)管體制日趨完善，但是重特大安全生產事故依舊頻發(fā)。政策執(zhí)行效率低、有法不依、執(zhí)法不嚴無疑是造成這一問題的主要原因，也是當前我國安全生產治理面臨的重要難題。習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時強調，“要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化”。2020年4月10日，習近平總書記就安全生產作出重要指示，強調指出：“從2019年的情況看，全國安全生產事故總量、較大事故和重特大事故實現(xiàn)‘三個繼續(xù)下降’，安全生產形勢進一步好轉，但風險隱患仍然很多，這方面還有大量工作要做。”在這樣的背景下，如何有效破解安全生產事故頻發(fā)的現(xiàn)實困境，引起了實務界的廣泛關注，學術界也對安全生產問題進行了激烈的探討和回應。

從經濟因素的角度來看，相對于落后地區(qū)，經濟發(fā)展水平越高的地區(qū)越有能力和資源提高安全生產治理，但經濟發(fā)展水平越高的地區(qū)，其背后的死亡成本也可能越高[1]，產業(yè)結構和人口規(guī)模也會對安全生產治理效果產生影響[2]。煤礦安全投入不足容易導致安全生產事故[3]，且安全投入每增加1%，事故起數(shù)平均下降0.4%[4]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦技術水平較低，安全生產和產權保護缺乏有效保障，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦企業(yè)安全生產事故頻發(fā)[5]。高債率的企業(yè)會導致投入不足以及更多的工傷事故[6]，也會顯著提高礦難死亡人數(shù)[7]。從政治因素的角度來看，2004年開始實施的安全生產目標考核制度顯著降低了工礦商貿企業(yè)事故死亡人數(shù)和死亡率，安全生產治理效果成為地方政府政績評價的重要依據(jù)[8]，嚴厲的行政問責制度是提高地方政府安全生產治理能力的重要手段，也成為遏制地方重特大事故出現(xiàn)的重要手段[9]。聶輝華等分析了我國公共安全生產事故頻發(fā)的原因后指出，在財政分權制度和以GDP為主要指標的績效考核制度下，地方政府有足夠的激勵去推動地方經濟增長，而“政企合謀”是導致高事故發(fā)生率的最主要原因[10]，進一步檢驗煤礦監(jiān)管模式和政治體制對礦難的影響發(fā)現(xiàn)，一個國家的煤礦安全監(jiān)管模式由分權改成集權，可以減少近一半的死亡率，且國家的政治體制不會影響礦難的死亡率，表明分權是影響地方安全生產的重要原因，而不是一個政治體制的問題[11]。為了實現(xiàn)中央的政績目標，地方政府往往會選擇和企業(yè)保持緊密聯(lián)系，利用轄區(qū)內的企業(yè)向其政治支持者輸送利益[12]，地方政府和企業(yè)之間的這種緊密聯(lián)系很容易使兩者達成“合謀”行為，導致安全生產事故頻發(fā)。

為了加強重大生產安全事故的查處，嚴肅追究事故責任者，國務院安全生產委員會于2010年出臺《重大事故查處掛牌督辦辦法》。有學者對掛牌督辦這種制度安排的有效性產生質疑，認為掛牌督辦制度在實際運作的過程中，依舊會受地方保護主義橫行和執(zhí)法獨立性缺失等因素的掣肘，中央和地方之間的矛盾容易導致掛牌督辦陷入“掛而不辦”的尷尬局面，類似的研究更多集中在掛牌督辦對環(huán)境治理效果的影響方面[13]，較少關注地方安全生產治理領域。必須肯定的是，作為影響經濟發(fā)展的兩個重要領域，安全生產治理和環(huán)境治理均值得人們關注，中央也在這兩個領域先后于2010年和2014年出臺了掛牌督辦和環(huán)保約談制度，關于環(huán)保約談的相關研究已經相當成熟[14-15]，但2010年出臺的掛牌督辦與地方安全生產治理效果之間的關系依舊缺少大樣本的實證檢驗。作為中央主管部門通過社會公示的辦法督促限期完成對重點案件的查處和整改任務的一種方式，掛牌督辦是否能夠有效提升地方安全生產治理效果，這二者之間究竟存在怎樣的一種作用邏輯？對于這一問題亟需學術界做出強有力的回應。

基于此，本文采用中國2001—2018年31個省、自治區(qū)和直轄市的平衡面板數(shù)據(jù)①，重點探索掛牌督辦制度對安全生產治理效果的影響，并引入官員來源變量進一步挖掘掛牌督辦對地方安全生產治理效果影響的調節(jié)效應，打開掛牌督辦制度對安全生產治理效果影響作用的“黑箱”，有助于理解掛牌督辦對地方安全生產治理效果影響效果的機制。

二、理論基礎與研究假設

（一）理論基礎

在中國的行政體系中，政府部門往往發(fā)起各類運動來提升公共事務的治理能力。在各種運動過程中，政府部門日常的行政模式被中斷，取而代之的是集中、高效地開展工作[16]。2010年國務院安全生產委員會印發(fā)了《重大事故查處掛牌督辦辦法》的通知，省級人民政府接到掛牌督辦通知后，應當依據(jù)有關規(guī)定，組織和督促有關職能部門按照要求辦理相關事項。重大事故查處掛牌督辦是中央主管部門通過在中央主流媒體和中央政府網站、《中國安全生產報》、安全監(jiān)管總局政府網站上予以公告，接受社會監(jiān)督，督促地方政府限期完成對重大事故的查處和整改任務的一種硬性措施②，它有可能有效掃除安全生產監(jiān)管政策的阻礙，成為提升安全生產治理效果的重要路徑。

從起源來看，督辦體制可以追溯到督查體制。所謂督查，是指針對特定事項，上級領導授權組成專門的工作組，對下級部門開展宣傳、督促、檢查等工作[16]。督辦體制的運作可以有效地監(jiān)督和控制多層級官僚體系，促使上級政府的治理目標和中心任務得到有效執(zhí)行[17]，但督辦體制的負向效應也逐漸被上級部門所認知，即督察檢查工作存在名目繁多、頻率過高、多頭重復、重留痕輕實績、地方和基層應接不暇、不堪重負[18]。督辦責任體制常見于重大項目、重大決策、人大代表與政協(xié)委員提案、信訪問題和紀委辦案等工作，其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，通過高規(guī)格的督辦確保這些重大目標的實現(xiàn)，確保戰(zhàn)略性目標的有效實現(xiàn)；第二，對重大決策進行督辦可確保政策執(zhí)行不至于“空傳”[19]；第三，對重大案件和重大問題的督辦可以確保各級政府和官員行為合理合法合規(guī)，對政府和官員產生震懾作用[20]；第四，對政府和官員進行問責，有助于構建無縫隙的黨政問責體系[21]。相較于督查體制，督辦體制則偏向于從戰(zhàn)略層面注重目標管理的系統(tǒng)性和集成度，注重管理目標的上下互動和可執(zhí)行性、對督辦事項的持續(xù)性監(jiān)督和改進，以及對督辦事項相關人員的問責[20]。

由此可見，督辦體制是在督查體制基礎上的進一步完善。第一，從單一結果導向的否決制轉變?yōu)檫^程督辦與結果獎懲相結合的全方位的激勵機制；第二，從上級指示、下級執(zhí)行的單向度的權力命令關系的督查體制，轉變?yōu)樯舷录壔?、將上級督辦與下級反饋相結合的督辦體制。掛牌督辦是督辦體制下的一次有效嘗試。2010年9月6日，國家應急管理部首次公布了包括47起重大安全生產事故在內的掛牌督辦名單，由此拉開了掛牌督辦的大幕。截止到2019年11月20日，國家應急管理部公布了438起重大生產安全事故掛牌督辦通知書，涉及我國大陸31個省級行政區(qū)。

（二）研究假設

已有研究普遍認為，目標考核、財政分權和績效考核等制度安排對地方安全生產治理效果產生重要影響[8-10]。當前，我國安全生產治理體系有著明顯的“雙重領導”特征。橫向上，地方政府控制著安全生產部門的經費劃撥、人員編制和晉升流動，也就是屬地化管理——“塊塊關系”；在縱向上，地方安全生產部門又需要接受來自中央安全生產部門的領導，即“條條關系”。這種制度安排造成的后果是，地方安全生產部門需要接受來自多個委托不同方面的要求，容易造成多重目標沖突[22]。比如，省級政府為了完成中央指定的經濟指標，將省級經濟增長目標發(fā)包給各市級政府，存在較為普遍的“層層加碼”現(xiàn)象[23]，而市級政府部門的人事和財務由省級政府掌控，為了完成省級政府制定的目標，將更多的資源投入到經濟增長領域，甚至降低企業(yè)準入門檻，給當?shù)氐陌踩a帶來不利影響，開始于2010年的掛牌督辦就是在這樣的背景下實施的一項安全生產治理新方式（見圖1）。國務院安全生產委員會印發(fā)《重大事故查處掛牌督辦辦法》后，安全生產從原來的單向問責轉向雙向互動，將國家應急管理部督辦與地方政府安全生產部門反饋相結合，明確指出“承擔掛牌督辦事項的省級人民政府有關職能部門對督辦事項無故拖延、敷衍塞責，或者在解除掛牌督辦過程中弄虛作假的，依法追究相關人員責任”，其目的是通過直接和公開督導的方式對地方政府施加壓力，促進地方政府安全生產責任主體對重大安全生產事故進行處理。

圖1 我國安全生產治理體系

網絡治理理論認為，公共政策過程的有效推進需要來自國家和社會的合作，只有如此才能實現(xiàn)資源優(yōu)化和達到社會善治的目的[24]，而政策網絡治理理論認為政策網絡是“把政府和社會主體連接在一起共同參與政策程序的網絡”，旨在通過合作的形式促使各個利益主體達成解決問題的共識，從而實現(xiàn)共同目標[25]。作為政策網絡的重要組成部分，政策執(zhí)行網絡強調政策執(zhí)行效果如何被網絡之間的關系影響，目的在于解決多個利益主體在政策執(zhí)行過程中的問題[26]。從掛牌督辦的運行邏輯來看，第一，在地方政府和官員層面，作為中央層面的一項安全生產治理領域的硬性措施，掛牌督辦有著嚴格的問責機制，確保不同層級、部門和個人都要承擔相應的責任和壓力，強化了地方政府和官員的安全生產治理責任意識，對地方政府和官員與企業(yè)的“合謀”行為產生威懾作用[27]。第二，在社會公眾和媒體層面，社會監(jiān)督成為安全生產監(jiān)督體系的重要組成部分，為公民參與安全生產監(jiān)督提供了良好的契機，強大的輿論壓力促使地方政府更加重視安全生產治理。第三，從政策執(zhí)行角度來看，在中央安全生產部門、地方政府安全生產部門、企業(yè)、媒體和公眾的相互溝通和博弈的基礎上，掛牌督辦政策網絡最終形成，有利于地方安全生產治理效果的改善。據(jù)此，我們提出如下假設：

H1：掛牌督辦制度顯著促進了安全生產治理效果的提升。

晉升激勵是影響官員施政策略的關鍵因素，而官員個體的異質性特征是影響官員晉升激勵和政治生涯走向的重要變量。一方面官員個體的異質性特征對于晉升的影響來源于官員職業(yè)前景的差異，官員晉升前景越大的官員越有利于推動地方經濟增長[28]；另一方面，官員個體特征的差異也會影響官員的能力，在相同政治激勵的情況下，不同年齡和受教育程度的官員對經濟績效產生不同的影響[29]。同樣，官員來源的差異不僅意味著官員個體在地方經濟社會事務管理經驗上的差異，也隱含著官員個體所擁有的本地信息量有差別，還可能包含著一種政績壓力和政治激勵上的差異，進而影響其在任期內的行為選擇和施政策略[30]。借鑒王賢彬等人和馬亮的分類依據(jù)[31-32]，本文根據(jù)官員在某一省份擔任一把手之前的任職背景，整體將官員來源劃分為四種類型③：本省晉升、中央調任、外省平調和外省晉升。

首先，本省晉升的官員對轄區(qū)的基本情況更加了解，在政策執(zhí)行方面能夠保持連續(xù)性，可有效避免官員因自身偏好或者為了讓上級部門更好識別政績而改變原來的經濟發(fā)展策略[33]，但本地晉升的官員在任期間，或多或少會受地緣的影響，易和地方企業(yè)或者利益集團形成“人情網”和“關系網”，更有可能產生“政企合謀”問題[34]，不利于安全生產治理效果的提升。其次，中央調任的官員擁有更多的信息資源和關系網絡，可以加強中央政府和省級政府之間的交流，以便獲取更多的項目支持和政策支持[35]，進而為“晉升錦標賽”模式下的GDP增長提供更多的籌碼，相應地對安全生產治理效果產生不利的影響。最后，外省平調的官員通常能夠將其他地方的先進經驗帶入本地，推動當?shù)亟洕l(fā)展，但這種經濟發(fā)展是更多集中在傳統(tǒng)績效考核指標體系下的經濟績效。正如馬亮指出的那樣，來自外地的官員通過學習獲得了更多的能力，因而可能設置較高水平的經濟增長目標[31]。我們認為，掛牌督辦制度能夠調節(jié)不同來源的官員類型對安全生產治理效果的影響。中央因某一個重大安全生產事故對省級政府進行掛牌督辦，會釋放出強烈的加強安全生產治理的信號，強制要求省級政府按照要求進行整改，并且通過主流媒體網站公布，以便加大社會監(jiān)督力度，地方官員面臨著中央強制要求和社會公眾輿論兩個層面的壓力，不得不采取措施加強地方安全生產治理。據(jù)此，我們提出如下假設：

H2a：相較于其他官員，掛牌督辦削弱了本地升遷的官員對安全生產治理效果的影響。

H2b：相較于其他官員，掛牌督辦削弱了中央調任的官員對安全生產治理效果的影響。

H2c：相較于其他官員，掛牌督辦削弱了外省平調的官員對安全生產治理效果的影響。

本文旨在為掛牌督辦提升安全生產治理效果提供經驗證據(jù)，并且從官員晉升激勵的角度探索掛牌督辦實施效果的作用機制，論證的邏輯包括兩個層面：第一，檢驗掛牌督辦對安全生產治理效果的直接效應；第二，關注掛牌督辦與官員來源對安全生產治理效果的調節(jié)效應。理論模型如圖2所示④。

圖2 掛牌督辦制度對安全生產治理效果影響的理論模型

三、數(shù)據(jù)來源與模型設定

（一）樣本與數(shù)據(jù)

本文選取了我國31個省級政府（不含香港、澳門和臺灣）2001—2018年間面板數(shù)據(jù)，包括四個方面的數(shù)據(jù)：一是掛牌督辦方面的數(shù)據(jù)，來源于中華人民共和國應急管理部官方網站；二是官員個體特征的數(shù)據(jù)，通過《黨政領導干部資料庫》《中國政要資料庫》等資料庫收集，并利用百度百科和新華網網站進行補充和校對；三是安全生產治理效果的數(shù)據(jù)，來源于各省統(tǒng)計年鑒和各省《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，并通過各省安全生產監(jiān)督管理局官方網站進行補充；四是各省份經濟特征數(shù)據(jù)，來源于《中國統(tǒng)計年鑒（2002—2019）》和各省《國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

（二）變量測量

1.被解釋變量

安全生產治理效果。2004年國務院將工礦商貿企業(yè)生產事故死亡人數(shù)、煤炭事故死亡人數(shù)和煤礦百萬噸死亡率列為地方安全生產考核指標，將億元GDP 死亡率、十萬人死亡率和工礦商貿十萬從業(yè)人員死亡率列為備案指標。隨著安全生產指標體系的不斷完善，對安全生產治理效果的衡量也改由絕對指標和相對指標構成[36]，且在對中國企業(yè)高管的政治關聯(lián)和工人死亡率之間的關系的研究中，同樣采用兩種不同的指標[37]。本文考慮科學性和可得性的原則，從絕對數(shù)和相對數(shù)的角度，通過生產事故死亡人數(shù)和億元地區(qū)生產總值事故死亡率來衡量安全生產治理效果。為保證正態(tài)分布，取事故死亡人數(shù)的對數(shù)形式進入回歸方程。

2.解釋變量

掛牌督辦。2010年，為“加強重大生產安全事故的查處，嚴肅追究事故責任者，有效防范和堅決遏制重特大事故發(fā)生”，國務院安全生產委員會制定了《重大事故查處掛牌督辦辦法》。本文將掛牌督辦辦法出臺設置為虛擬變量，將掛牌督辦辦法出臺當年及以后年份（2010—2018）賦值為1，2010年之前的其他年份（2001—2009）取值為0。

3.調節(jié)變量

官員來源。省長來源包括從本省副省長、省委副書記或本省副部級城市市委書記升遷為本省省長、來自中央部委或者中央調任、從其他省份的省長、省委書記或省政協(xié)主席調入、從其他省的副省長、省委副書記或其他省副部級城市市委書記升遷為本省省長。省委書記來源包括本省省長或省委副書記升遷為本省省委書記、從中央部委或者中央調任、從其他省份的省委書記調入、從其他省的省長或省委副書記升遷為本省省委書記。由于本文的假設未涉及對外省升遷的假設，因此將其作為參照組，設置三組虛擬變量：本省晉升、來自中央和外省平調。

4.控制變量

（1）官員個體特征。官員任期：新上任官員為了彰顯政績，往往在上任之初便開始追求經濟績效，而對安全生產治理領域則不夠重視。按照一般做法，官員若在1-6月上任，則任期從當年開始計算；若在7-12月上任，則任期從下一年開始計算。官員年齡：年齡是影響官員政治生涯走向的重要變量，年齡越大的官員，晉升激勵就越強，對經濟績效的追求也更加強烈，對安全生產治理的動力隨之下降。官員學歷：干部隊伍“年輕化、知識化、專業(yè)化”對官員的晉升激勵產生重要影響。本文將有研究生學歷的官員賦值為1，否則賦值為0。工作經驗方面，知青/下鄉(xiāng)經歷：有知青或下鄉(xiāng)工作經歷的官員賦值為1，否則賦值為0；中央部門工作經歷：有中央部門工作經歷的官員賦值為1，否則賦值為0；邊疆省份工作經歷：有邊疆省份工作經歷的官員賦值為1，否則賦值為0；跨省工作經歷：有跨省工作經歷的官員賦值為1，否則賦值為0。地方工作經歷方面，省級部門工作經歷：有省級部門工作經歷的官員賦值為1，否則賦值為0；市級部門工作經歷：有市級部門工作經歷的官員賦值為1，否則賦值為0；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作經歷：有鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門工作經歷的官員賦值為1，否則賦值為0；黨校學習經歷：有黨校學歷經歷的官員賦值為1，否則賦值為0。

（2）省份經濟特征。經濟發(fā)展水平：經濟發(fā)展水平與安全生產治理之間存在高度相關關系。為了控制經濟發(fā)展水平對安全生產治理效果的影響，加入各省人均GDP來控制經濟發(fā)展水平對安全生產治理效果的影響。人口規(guī)模：人口規(guī)模越大的地區(qū)，越容易發(fā)生安全生產事故，加入各省年末人口總量來控制這一影響。財政預算收入：財政預算收入越高的地區(qū)，越可能加大安全生產治理的投入，當然也可能將資源投入到經濟發(fā)展的其他領域。為了保證正態(tài)分布，對上述三個變量進行對數(shù)化處理。產業(yè)結構：安全生產具有較為明顯的產業(yè)特征，采掘業(yè)、建筑業(yè)都屬于安全狀況比較差的行業(yè)。按照我國產業(yè)劃分標準，采掘業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)被列為第二產業(yè)，加入第二產業(yè)占比來控制產業(yè)結構對安全生產治理效果的影響。

（3）特殊年份和特殊省份?？紤]換屆因素的影響，進一步控制2002年、2007年、2012年和2017年等三個特殊年份，以考察政治周期對安全生產治理效果的影響。同時，相較于露天產煤和不產煤的省份，地下采煤的省份往往更容易發(fā)生礦難。本文以設置虛擬變量的方式繼續(xù)控制天津、上海、海南等不產煤的省份，以及廣西、江蘇、浙江、湖北、寧夏、青海、山東、內蒙古和新疆等產煤量較低或者露天采煤的省份。

（三）實證檢驗策略

在進行正式回歸之前，本文首先對主要變量進行了描述性統(tǒng)計分析。表1顯示，各省份事故平均死亡人數(shù)約為2840人，最小值為148人，最大值高達13910人，億元GDP事故死亡率在0和359%之間劇烈波動，暗含著被解釋變量有較高的變異程度，表明有必要進一步進行實證檢驗。從官員來源來看，本省晉升的官員占比最高，約54.6%的官員由本省晉升，16.6%的官員由中央調任，11.4%的官員由外省平調。本文其次對模型進行了多重共線性檢驗。盡管部分解釋變量之間存在較為顯著的相關性，但絕大部分解釋變量的相關性系數(shù)都小于0.2，且模型的方差膨脹因子均小于2，證明模型不存在嚴重的多重共線性問題。最后，采用系統(tǒng)廣義矩（SYS-GMM）模型進行估計時，需要判斷SYS-GMM估計的兩個前提是否成立。Arellano-Bon檢驗和Sargan檢驗結果表明，模型的差分殘差項均服從AR（1），但AR（2）的伴隨概率均大于0.1，表明不存在二階自相關。Sargan檢驗的P值大于0.1，不能拒絕原假設，表明模型內過度識別約束有效，也即工具變量的選取有效。以上檢驗說明使用SYS-GMM方法估計有效。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計

（四）模型設定

本文旨在驗證掛牌督辦對安全生產治理效果的影響，考慮到本期的安全生產治理可能會受到上一期的影響，構建如下動態(tài)面板模型：

式1和式2中，i表示省份，t表示時間；λi為不可觀測的地區(qū)效應，γt為不可觀測的時間效應；Lndeathit表示當期事故死亡人數(shù)，Lndeathit-1表示滯后一期事故死亡人數(shù)；Rateit表示當期億元GDP事故死亡率，Rateit-1表示滯后一期億元GDP事故死亡率；Superviseit表示掛牌督辦變量；X表示一系列控制變量；εit表示隨機擾動項。

四、實證結果分析

（一）基準回歸模型

表2匯報了掛牌督辦對安全生產治理效果影響的直接效應，所有模型的滯后項均通過了1%的顯著性水平，表明上一期的安全生產治理效果確實會影響當期的安全生產治理效果，且t年事故死亡人數(shù)和死亡率分別約為t-1年的68.2%和87.6%。模型1顯示，掛牌督辦虛擬變量對于死亡人數(shù)有顯著的負向影響，說明實施掛牌督辦對于降低事故死亡人數(shù)的效應顯著。相較于未出臺掛牌督辦的年份，掛牌督辦出臺后的年份使得事故死亡人數(shù)降低17.1%，假設H1得到支持。在控制官員個體特征、省份經濟特征和特殊年份、特殊省份的前提下，模型3表明掛牌督辦對于降低事故死亡人數(shù)的效應依舊顯著。在死亡率方面，模型2顯示掛牌督辦也提升了安全生產治理效果，但不具有統(tǒng)計學意義。在進一步控制了其他變量之后，模型4表明掛牌督辦對于降低億元GDP事故死亡率的效應依舊顯著，即相較于未出臺掛牌督辦的年份，掛牌督辦出臺后的年份億元GDP事故死亡率降低82.5%，同樣支持了假設H1。

表2 掛牌督辦對安全生產治理效果影響的直接效應

（二）穩(wěn)健性檢驗

為了檢驗掛牌督辦對于提升安全生產治理的政策效果是否可靠，本文將從以下幾個方面進行穩(wěn)健性檢驗（見表3）。第一，考慮到北京、天津、上海、重慶等直轄市的市委書記、廣東省委書記和新疆維吾爾自治區(qū)黨委書記一般是中央政治局委員，本文剔除上述樣本，并重復回歸步驟，模型1和模型4結果和基本結論并無差異。第二，加入“是否為省長”這一虛擬變量，模型2和模型4表明該變量的系數(shù)較小且不顯著，對整體回歸結果的影響可以忽略，表明省長和省委書記對安全生產治理效果的影響差異不明顯。按照傳統(tǒng)分工，省長分管經濟和社會發(fā)展，省委書記負責黨務和人事組織安排，對于政府安全生產治理而言，省長可以通過對區(qū)域內資源配置和人事安排等施加影響，最大限度地發(fā)揮“一把手”效應，但黨委“一把手”權責往往能夠覆蓋政府“一把手”的權責，黨委“一把手”的施政策略會極大影響政府“一把手”的施政方針，而安全生產治理由于對地方經濟發(fā)展產生較大的影響[38]，往往是由省委和省政府常委會集體確定，這也是本文將省長和省委書記作為整體樣本回歸的重要原因。第三，改變估計模型，首先采用動態(tài)固定效應模型重新估計全文樣本，模型3和模型6發(fā)現(xiàn)掛牌督辦的系數(shù)依舊為負，且通過了1%的顯著性水平，同樣說明基準回歸結果穩(wěn)健可靠。其次考慮到本文的核心變量是單一維度的0-1 設計，前文的回歸方法可能存在配對偏差。借鑒相關研究的做法[39]，本文還采用傾向得分匹配法（Propensity Score Matching，PSM）重新估計掛牌督辦對地方安全生產治理效果的影響。具體而言，分別采用近鄰匹配（n=4）、半徑匹配（caplier=0.01）和核匹配（帶寬為0.05）等方法完成匹配后，結果發(fā)現(xiàn)經過傾向性得分匹配后的平均處理效應分別達到68.8%和71.7%，即在考慮了變量“自我選擇”后，相較于非掛牌督辦城市，掛牌督辦城市的安全生產治理效果得到明顯提升。綜合以上，可以基本判定基準回歸結果具有較好的穩(wěn)健性。

表3 掛牌督辦與安全生產治理效果：穩(wěn)健性檢驗

五、進一步分析：掛牌督辦的調節(jié)機制

表4報告了調節(jié)效應檢驗結果，模型1至模型4、模型5至模型8分別是不同官員來源對死亡人數(shù)和死亡率的影響，模型4和模型8是綜合模型。模型1至模型8顯示，掛牌督辦的系數(shù)依舊顯著為負。模型1中，本地升遷的官員顯著提升了死亡人數(shù)和死亡率，表明相較于其他官員，本地升遷的官員不利于提升安全生產治理效果，而本地升遷和掛牌督辦的交互項顯著為負，意味著掛牌督辦對于本地升遷官員與死亡人數(shù)、本地升遷官員與死亡率的正向關聯(lián)負向調節(jié)，也就是說掛牌督辦削弱了本地升遷的官員對安全生產治理效果的負向影響，假設H2a得到支持。

模型2中，相較于非中央調任的官員，中央調任的官員對死亡人數(shù)的影響不顯著，但模型6顯示中央調任的官員顯著提升了死亡率，表明中央調任的官員不利于安全生產治理效果的提升，中央調任和掛牌督辦的交互項系數(shù)為負，且通過了1%的顯著性水平，表明掛牌督辦負向調節(jié)了中央調任的官員對死亡率的正向影響，即掛牌督辦削弱了中央調任的官員對安全生產治理效果的負向影響，假設H2b得到驗證。繼續(xù)觀察模型3和模型7，我們發(fā)現(xiàn)相較于非外省平調的官員，外省平調的官員對安全生產治理效果的影響均不顯著，但是從模型4和模型8來看，外省平調的官員和中央調任的官員對安全生產治理效果的影響保持一致，且模型8還顯示掛牌督辦和外省平調的交互項系數(shù)顯著為負，同樣可以判定掛牌督辦削弱了外地平調的官員對安全生產治理效果的負向影響，支持假設H2c。

表4 掛牌督辦與安全生產治理效果：調節(jié)效應

六、結論與討論

2010年在全國范圍內實施的重大事故查處掛牌督辦制度被認為是新常態(tài)下一種具有創(chuàng)新性的安全生產監(jiān)督新方式，是防范和遏制重大穩(wěn)定風險的重要手段，但鮮有基于大樣本的實證證據(jù)對掛牌督辦和安全生產治理效果之間的關系做出檢驗，且關于掛牌督辦影響安全生產治理效果的機制研究尚不成熟，掛牌督辦對地方安全生產治理效果的影響及其作用機制應當成為政府和社會普遍關注的問題。鑒于此，本文利用2001—2018年中國31個省份平衡面板數(shù)據(jù)，采用系統(tǒng)廣義矩模型實證檢驗了掛牌督辦對安全生產治理效果的影響，并對掛牌督辦對于官員來源的調節(jié)效應進行了深入發(fā)掘。結果顯示，掛牌督辦制度的實施顯著降低了事故死亡人數(shù)和億元GDP事故死亡率，證實了掛牌督辦有利于提升地方安全生產治理效果，并且在控制了官員個體特征、省份經濟特征和特殊年份、特殊省份等變量進行穩(wěn)健性檢驗之后，這一結果依舊十分可靠。

掛牌督辦之所以能夠有效提升安全生產治理效果，有其特殊的制度環(huán)境和實踐基礎，其政策目標實現(xiàn)的基本邏輯來源于以下四個方面。一是從縱向上看，在垂直治理行政體制下，目標任務由中央到地方逐級發(fā)包。安全生產治理整體目標由中央政府制定，然后由上而下根據(jù)政府層級層層分解，并且在分解過程中往往層層加碼，導致越往下的政府完成目標的難度就越大。因此，地方政府往往需要面臨更大的安全生產治理壓力，驅動地方政府為安全生產治理做出更大努力。二是從橫向上看，為了體現(xiàn)“爭優(yōu)創(chuàng)先”“一年更比一年強”的價值，中央所確定的安全生產治理目標任務表現(xiàn)出了逐年下降的趨勢，以體現(xiàn)出中央提升安全生產質量的決心，在壓力傳導下，地方政府為了避免問責而加強對安全生產治理工作的重視。三是這種由中央政府主導的針對重大事故進行查處、整改和監(jiān)督的強制方式本身就具有相當?shù)臋嗤?，特別是2004年中央向地方下達年度安全生產控制指標，安全生產治理效果成為地方政府政績評價的重要依據(jù)，更加明確了中央對于加強安全生產治理工作的意志，地方政府紛紛將定量考核結果納入“一票否決”范疇。在中央權威傳導和嚴厲問責體制下，掛牌督辦一方面對于政企之間可能存在的“合謀”產生了震懾作用，另一方面也迫使地方政府采取積極的安全生產治理手段作出有效應對。四是網絡治理理論指出，公共政策過程的有效推進需要來自國家和社會的合作，只有如此才能實現(xiàn)資源優(yōu)化和達到社會善治的目的，而掛牌督辦制度的有效運行還依賴于政府、企業(yè)、媒體和公眾等多元主體，在多方溝通和博弈之下必然形成最終有效的政策執(zhí)行網絡，從而提升安全生產治理效果。

進一步研究還發(fā)現(xiàn)，“晉升錦標賽”模式下，地方官員展開圍繞目標任務的績效競爭，不同來源類型官員的晉升激勵存在差異，從而對安全生產治理效果產生不同的影響，而掛牌督辦能夠有效削弱本省晉升、中央調任和外省平調的官員對安全生產治理效果的消極影響。這意味著盡管相較于其他來源的官員，本省晉升、中央調任和外省平調的官員會有不同的晉升激勵，但掛牌督辦卻可以通過削弱不同官員來源對安全生產治理效果的消極影響，從而改善地方安全生產治理效果。

本文的結論是非常直觀的，2010年正式實施的掛牌督辦制度有利于提升安全生產治理效果。這種作用的機理在于：掛牌督辦通過削弱本省晉升、中央調任和外省晉升等不同來源官員對安全生產治理效果的消極影響，得以實現(xiàn)安全生產治理效果的提升。值得關注的是，盡管掛牌督辦制度能夠有效降低整體死亡人數(shù)和死亡率，但近幾年發(fā)生的數(shù)起重大生產安全事故對政府治理、企業(yè)生產和民眾生活帶來了惡劣的影響。因此，下一階段的安全生產治理工作應當集中在以下兩個方面：第一，鑒于掛牌督辦對于提升地方安全生產治理效果具有顯著影響，中央政府應當繼續(xù)完善掛牌督辦制度，壓實地方政府的安全生產責任，落實安全事故責任追究和“一票否決”等配套制度，確保掛牌督辦制度發(fā)揮最大效用；地方政府應當從完善安全生產法律法規(guī)、加大安全生產治理投入、強化安全生產治理理念等角度尋找提升地方安全生產質量的長久策略，而非依靠掛牌督辦這種事后治理模型改善安全生產狀況；進一步提高掛牌督辦制度的公開性，為社會公眾和媒體參與提供更多的渠道，拓展安全生產監(jiān)管的社會力量。第二，因“出身”不同而產生的晉升預期差異可能對安全生產治理效果產生不利的影響，而消除這種負面影響的核心在于破除晉升的“出身”論。為此，一方面黨的組織部門需要逐步探索出科學的官員分類考核和任免管理辦法，另一方面繼續(xù)探索安全生產治理效果的考核指標，在將安全生產投入指標納入官員績效考核體系，削弱官員“唯GDP 論英雄”績效觀的同時，也要警惕官員“為官不為”的消極現(xiàn)象[40]。

注釋：

①下文將省、自治區(qū)和直轄市統(tǒng)稱為省，將省長和省委書記、自治區(qū)主席和黨委書記以及直轄市市長和市委書記統(tǒng)稱為省長和省委書記。

②詳細參見《重大事故查處掛牌督辦辦法》[EB/OL].（2010-09-08）[2020-03-02].https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/sggpdbqk/2010/201009/t20100908_245333.shtml。

③若官員任職前一個崗位的時間小于一年，則繼續(xù)追溯其任職前倒數(shù)第二個崗位的情況。

④a表示直接效應，b和c表示調節(jié)效應，d和f表示其他影響效應。