文 / 梁 艦 趙路興 馬海順 張 瑩

“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐加快，老舊小區(qū)改造成為提升居民幸福感和提高城市管理水平的迫切需求。住房和城鄉(xiāng)建設部副部長黃艷2020年4月16日在國務院政策例行吹風會上表示，2020年各地計劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，涉及居民近700萬戶。下一步老舊小區(qū)將重點改造2000年底前建成的住宅區(qū)，完善小區(qū)配套和市政基礎設施、環(huán)境，提升社區(qū)養(yǎng)老、托育、醫(yī)療等公共服務水平。老舊小區(qū)改造千頭萬緒，市政基礎設施隱患突出、居民訴求多、資金需求大、施工難度高。既要補短板、惠民生，又要促發(fā)展、穩(wěn)經(jīng)濟。

一、老舊小區(qū)改造將成為拉動內需新動能

2020年棚改收官，老舊小區(qū)改造接棒成為惠民生、擴內需的重要手段。2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上提出，加快老舊小區(qū)改造，全國老舊小區(qū)綜合改造工作全面啟動（以往一般為穿衣戴帽型的單項改造）。

圖1 北京市老舊小區(qū)改造內容分類

國務院參事仇保興曾撰文指出，改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)既能促進節(jié)能減排、解決城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，又是當前“四兩撥千斤”穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)的重要途徑。與傳統(tǒng)“鐵公基”投資項目不同的是，老舊小區(qū)改造項目投資周期很短（一般半年內完成）、邊際效益明顯、資金周轉很快、能迅速轉化為消費能力，因此被視為既保民生、穩(wěn)投資又能拉動內需的工程。

根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部披露數(shù)據(jù)，全國共有老舊小區(qū)近16萬個，涉及居民超4200萬戶，建筑面積約40億平方米。初步估算我國城鎮(zhèn)需綜合改造的老舊小區(qū)投資總額可達4萬億元，如改造期為5年，每年可新增投資約8000億元以上。全國460億平方米建筑中，老舊小區(qū)存量達100億平方米。如果按照1000元/平方米的補助標準，分5年補助完成，將拉動投資10萬億元；老舊小區(qū)改造完成后，還將極大地增加城市的韌性，提升城市抗風險能力。

圖2 全國老舊小區(qū)改造數(shù)據(jù)統(tǒng)計

與房地產行業(yè)類似，老舊小區(qū)改造的上下游產業(yè)鏈很長，改造完成后居民進行二次家裝，有望帶動鋼筋、水泥、玻璃、裝修、裝飾、電梯、機械、家電、綠化等產業(yè)。因此，老舊小區(qū)改造短期內可以快速帶動投資增量，擴大內需，拉動消費，有望成為疫情過后拉動經(jīng)濟的新動能。同時促進盤活老舊小區(qū)及周邊資源向需求和就業(yè)端轉化，增強社區(qū)服務和治理能力。

“棚改”是大拆大建，老舊小區(qū)改造是改舊如新，更宜居、節(jié)能。與“棚改”相比，老舊小區(qū)改造更能帶動居民消費。因為保障房和棚戶區(qū)的居民收入較低，而老舊小區(qū)的居民很多有相當?shù)氖杖牒蛢π?，得到適當?shù)募罹蜁a生消費，進而放大政府扶持老舊小區(qū)改造的資金效應。

二、老舊小區(qū)改造難點

（一）資金來源

老舊小區(qū)改造，資金從哪兒來？從財政出資看，若主要依靠財政資金，財政面臨巨大壓力，仍僅靠政府一己之力，遠無法滿足改造的巨大資金需求。特別是老舊小區(qū)改造是以區(qū)縣為單位，區(qū)縣的財力有限，同時單由政府出資也不符合“誰受益誰出資”的原則。從居民出資看，大多數(shù)老舊小區(qū)位于城市中心區(qū)，住戶多為老年人和租戶，居民長期缺乏繳費習慣，且對改造后價值提升效果缺乏感知，出資動力不足。從社會資本出資來看，老舊小區(qū)改造投入大、周期長、收益不確定性高，尚未形成資本進入、退出的合理機制，沒有形成資金鏈循環(huán)，因而參與積極性不足。

（二）居民意愿

老舊小區(qū)改造，協(xié)商一致是關鍵。老舊小區(qū)業(yè)主對是否進行改造的分歧主要包括：改造對不同樓層的房子房價影響不一、業(yè)主對改造費用接受度不一致以及私密性存在顧慮等。如停車場改造有車無車利益博弈、上下水管道改造各方訴求差異等，常常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。如何滿足各方利益訴求、減少協(xié)調和磨合成本，是老舊小區(qū)改造亟待解決的難題。

（三）長效治理

老舊小區(qū)改造“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。從老舊小區(qū)改造試點的情況來看，有些老舊小區(qū)改造完成以后，物業(yè)管理沒有跟上。沒有專業(yè)的物業(yè)服務，電梯等設備的使用壽命、運行安全就無法得到有效的保障。改造后有無持續(xù)的管理服務、物業(yè)支付能力能否滿足需求，這都是需要考慮的問題。老舊小區(qū)改造不僅關乎整舊如新，還要兼顧后期的運營與維護，以全生命周期的思維作整體謀劃，實現(xiàn)投建管運一體化。

（四）現(xiàn)行技術標準規(guī)范、政策法規(guī)的制約

這幾年房地產市場發(fā)展迅速，適應這個市場制定的新建筑法規(guī)、體系和要求，與舊有建筑之間拉開了很長的一段距離。舊建筑有自己獨有的規(guī)律，以新體系的標準去約束舊建筑的改造，就會令老舊小區(qū)改造舉步維艱。因此，從管理、政策法規(guī)、標準規(guī)范等方面，應針對老小區(qū)改造存在的問題進行深入的研究和創(chuàng)新。這既需要頂層設計，又需要實踐。建議相關部門制定適合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的法律法規(guī)、技術規(guī)范和行業(yè)標準，因地制宜對容積率、采光和樓間距等實行彈性管理。

三、老舊小區(qū)改造模式探索

總結以往，老舊小區(qū)改造更多是單項改造、小區(qū)自我改造。在此基礎上，可以在資金籌措、片區(qū)統(tǒng)籌、項目聯(lián)動等多種方式上加以創(chuàng)新，探索更好的模式。

（一）引入市場化方式，調動社會力量參與，多方籌措資金

老舊小區(qū)資金籌集的主要來源為財政資金（財政補助、財政補貼）、專項債、社會資本、小區(qū)產權單位、居民自籌、社會捐贈等，應探索研究政府、居民家庭、社會資本、社會捐贈合理共擔的融資模式。

圖3 資金籌集方式（以河北省為例）

財政補助：從2019年開始，國家將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造納入保障性安居工程，安排中央補助資金支持。中央給予補助，落實地方財政支出責任，地方政府專項債給予傾斜。2019年中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金將老舊小區(qū)改造納入支持范圍，全年共下發(fā)297.92億元。

社會資本：在小區(qū)改造基礎上，引導發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務，推動建立小區(qū)后續(xù)長效管理機制。將綜合整治類老舊小區(qū)改造實施內容范圍擴大，加入運營內容，對社會資本方創(chuàng)新投融資模式打開空間。引入企業(yè)參與老舊小區(qū)改造，既可以通過PPP模式吸引社會資本參與社區(qū)服務設施改造建設和運營，也可以通過發(fā)行專項債籌集改造資金。建議各地房管與物業(yè)管理單位篩選合適的老舊小區(qū)改造項目申報政府專項債。充分挖掘項目收益來源，如廣告費、停車費、學費、養(yǎng)老費、租賃費、門診及住院費、土地出讓費用等，謀劃好項目進行專項債申報。

居民家庭：老舊社區(qū)改造不是一種政府補貼的福利行為，而是一種政府支持的商業(yè)行為。想要獲得美好生活，居民必須參與和付出。

社會捐贈：拓寬社會投資渠道，鼓勵以企業(yè)投資、捐資冠名等方式，吸引社會力量捐資或捐贈文體設施等，鼓勵原產權單位通過捐資捐物等方式支持老舊小區(qū)改造。2019年12月，惠州市“惠民空間”城市老舊社區(qū)微改造項目公益慈善夜活動舉行，參加活動的社會組織、企業(yè)、個人共為項目捐贈超1000萬元。

建議老舊小區(qū)的改造，選擇財政收入充裕的地區(qū)進行試點，以企業(yè)為主體，以社區(qū)為單位實施。

（二）老舊小區(qū)改造與棚改、舊改相結合

把老舊小區(qū)改造棚改和老舊小區(qū)改造結合起來，是值得探索的路徑。老舊小區(qū)改造是一項巨大的工程，盤活周邊小區(qū)資源，在更高層面予以統(tǒng)籌，使老舊小區(qū)改造與棚改、舊改相結合，把棚改、舊改的項目收益作為老舊小區(qū)改造的資金來源之一，不失為可行的機制。

（三）探索區(qū)域平衡模式

如果小區(qū)之間彼此孤立，單個小區(qū)形成不了資金進入和退出的循環(huán)，社會資金就難以進入，在改造方式和融資模式上建議實現(xiàn)區(qū)域間平衡和區(qū)域內自平衡。以山東為例，倡導探索以下方式：

大片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式。把一個或多個老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉換等項目捆綁統(tǒng)籌，進行規(guī)模大的小區(qū)和規(guī)模小的小區(qū)的“肥瘦搭配”，生成老舊片區(qū)改造項目，加大片區(qū)內危房改造力度，做到項目內部統(tǒng)籌搭配，實現(xiàn)自我平衡。

跨片區(qū)組合平衡模式。將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設或改造項目組合，以項目收益彌補老舊小區(qū)改造支出，實現(xiàn)資金平衡。

小區(qū)內自求平衡模式。在有條件的老舊小區(qū)內新建、改擴建用于公共服務的經(jīng)營性設施，以未來產生的收益平衡老舊小區(qū)改造支出。

（四）堅定推行綜合整治類改造

老舊小區(qū)改造一定要推行綜合整治類的改造，補齊所有的短板，整舊如新。例如，對電梯、停車、綠化、結構安全、社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)商業(yè)、物業(yè)等進行綜合性改造，制定綜合型方案。綜合整治類改造也容易計算賬目和平衡收益。

四、老舊小區(qū)改造破題

老舊小區(qū)改造不僅要“面子好看”，更要“里子好住”。在合理選用建設模式的基礎上，老舊小區(qū)改造要如何破解具體難題？國內有哪些值得借鑒的經(jīng)驗？

（一）以惠及民生為準繩，推廣電梯加裝

加平層入戶電梯和加層是社會化資金進入的關鍵。電梯企業(yè)的積極性很高，幾乎每家電梯企業(yè)都研發(fā)出適合家裝、成本低廉的電梯，無論是在建筑外安裝還是與建筑相結合，從產品研發(fā)到技術實現(xiàn)都已發(fā)展得比較成熟。目前加裝電梯主要面臨資金、居民意愿統(tǒng)一的問題等。湖南長沙經(jīng)歷了從以往的民眾自主申報、政府許可，到實行街道社區(qū)統(tǒng)一組織、職能部門“一站”服務的過程，效能大幅提高。

（二）以盤活資本為動力，推行立體停車

這次全國統(tǒng)一的老舊小區(qū)改造項目是2000年以前建成的，規(guī)劃建設時就沒有對公共停車區(qū)域進行合理規(guī)劃。立體停車既是社區(qū)空間再造，有助于解決停車難的問題，也是社會資本進入的最佳切入點之一。

2019年以來，河南、浙江、福建等十多個省市的老舊小區(qū)改造方案明確把增加停車位作為重點。北京、深圳、蘇州、合肥等地都探索在老舊小區(qū)建設立體車庫。停車企業(yè)因可以預見的投資回報模式，對進入老舊小區(qū)的積極性較高。從空間上，盤活一切可以利用的土地資源是重中之重。加強對周邊公共空間的整合，通過整合周邊小區(qū)資源，推進共享停車，利用智慧停車技術，將住宅區(qū)、機關單位、周邊寫字樓、商場和路邊停車位等資源打通。

（三）以頂部加層為優(yōu)選，適度首層擴建

在住宅結構允許的情況下，加層不失為老舊小區(qū)更新的好辦法。在樓頂部加建一兩層輕質結構房子，作為公共用房或經(jīng)營性宿舍、出租房。

這里面出現(xiàn)的問題在于，產權的歸屬是劃為政府還是集體業(yè)主，有待商榷。更主要的是，加層后會影響采光和樓間距的計算，將增加小區(qū)的面積和容積率。上海一些企業(yè)提出通過加層來籌措老舊小區(qū)改造的資金，但由于會對容積率產生影響，該方案目前沒有得到規(guī)劃部門的審批。

（四）以建筑安全為要義，實施違建拆除和抗震加固

老舊小區(qū)改造中，拆除違章建筑、線路規(guī)整、管道疏通、墻壁粉刷、道路修補等，是已達成共識的“常規(guī)操作”，有利于進一步優(yōu)化公共空間環(huán)境，消除安全隱患，維護社會公眾權益。對小區(qū)內的違章建筑全部拆除，騰挪出空間，進行合理規(guī)劃、運營，有助于提升小區(qū)品質。

對老舊小區(qū)房屋進行抗震鑒定，不需要拆除的建筑進行抗震加固，需要拆除的建筑列入計劃。老舊小區(qū)改造按照新的標準，抗震烈度要提高1度。要達到這個標準，每平方米結構加固要增加5000元。這里涉及政策、法規(guī)、技術、規(guī)范、標準、管理、資金等多個環(huán)節(jié)的問題。

（五）以資源整合為手段，構建鄰里中心

鄰里中心又稱街坊中心，是源于新加坡的新型社區(qū)服務概念。浙江省湖州市德清縣鄰里中心構建鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、小區(qū)“幸福鄰里”三級平臺，通過整合“碎片化”社區(qū)服務設施，拓展社區(qū)公共服務空間，引入社會工作專業(yè)力量，打造“一公里服務圈”。向基層聚集和優(yōu)化配置資源，整合便民服務中心、養(yǎng)老服務照料中心、文化禮堂等場所，搭建集服務村民、協(xié)商議事、組織培育三大職能為一體的公共空間。鏈接轄區(qū)資源，利用康養(yǎng)中心、親子樂園等各功能區(qū)塊，針對不同年齡、不同興趣愛好的居民群體開展各式活動，不斷滿足社區(qū)居民的多元需求。目前，該縣已建成幸福鄰里中心38家，并全部實現(xiàn)社會化運營。

（六）以運營項目為抓手，加強物業(yè)創(chuàng)新

2020年5月1日，《北京市物業(yè)管理條例》開始施行，首次明確街道辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可組建物業(yè)管理委員會，為老舊小區(qū)物業(yè)發(fā)揮更大的作用創(chuàng)造了條件。在杭州市知足弄小區(qū)，每月只需支付0.15元/m2的“物業(yè)費”，就可以享受物業(yè)服務。知足弄社區(qū)“小區(qū)管家”治理模式，通過整合公共服務資源，將街巷、樓道、綠化帶、停車位等小區(qū)公共區(qū)域資源交由“小區(qū)管家”統(tǒng)一管理、統(tǒng)一分配，整合小區(qū)的公共管理經(jīng)費，以項目化方式統(tǒng)籌道路保潔、綠化管養(yǎng)、垃圾分類等工作經(jīng)費以及小區(qū)停車費結余、經(jīng)營性收入等資金，為“小區(qū)管家”提供資金保障。

（七）以滿足需求為導向，鏈接養(yǎng)老服務

考慮到很多老舊小區(qū)面臨“老齡化”人口居多的情況，改造要以需求為導向，把養(yǎng)老服務作為重要配套。依托社區(qū)發(fā)展，提供以居家為基礎的多樣化養(yǎng)老服務，為老年人提供助餐、助醫(yī)、助行、助潔等便捷服務。同時，要調動社會力量發(fā)展適合老年人消費的旅游、養(yǎng)生等服務。如在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中增加改造用房，用作建立“養(yǎng)老中心”“社區(qū)養(yǎng)老醫(yī)療護理站”等機構，建設步道、口袋公園等公共活動場所。加快完善體制機制，為老齡化社會穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)出新路。

（八）以成功經(jīng)驗為借鑒，由點及面推廣

老舊小區(qū)改造方面，上海、重慶、深圳、遼寧、黑龍江等地積累了寶貴的經(jīng)驗，北京市勁松地區(qū)是其中之一。2018年7月，北京市勁松街道以勁松北社區(qū)為試點，引入社會力量探索推進老舊小區(qū)綜合改造和有機更新。面對居民的改造需求，勁松街道啟動編制小區(qū)改造方案，在各個環(huán)節(jié)充分匯集居民訴求，并開始嘗試引入社會資本，從設計規(guī)劃到施工和后期物業(yè)管理，全流程引入社會企業(yè)參與老舊小區(qū)的綜合整治。最終，勁松街道吸引約3000萬元社會資本進入，完成社區(qū)示范區(qū)2萬平方米的改造。通過后續(xù)物業(yè)管理、使用者付費、政府補貼、商業(yè)收費等多種渠道，實現(xiàn)一定期限內的投資回報平衡。可以說，充分匯集居民需求，吸引社會力量參與，勁松街道的探索實踐為老舊小區(qū)綜合改造課題進行了有益的嘗試，也為其他治理類項目做好老舊小區(qū)綜合改造工作提供了有益借鑒。

老舊小區(qū)綜合改造是城市有機更新的重要組成部分，也是完善城市空間治理的關鍵所在，進一步加快推進老舊小區(qū)綜合改造是實現(xiàn)城市空間存量更新提升的破題之舉，也是惠及千家萬戶的重要民生工程，對于實現(xiàn)城市有效治理、提升城市品質具有重要意義。筆者建議老舊小區(qū)改造實施試點、推廣、普及三步走，謀劃、策劃、籌劃、規(guī)劃、計劃、比劃一步也不能少：以規(guī)劃為引領，以企業(yè)為主體，以社區(qū)為單位，以項目為中心，與棚改、舊改相結合，用好PPP模式和專項債的政策紅利，堅定推行綜合整治類改造，再造社區(qū)空間，實現(xiàn)老舊小區(qū)“逆生長”，提升居民的獲得感、幸福感。