(1、2、3.安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233000)

一、 問題的提出與文獻(xiàn)回顧

公平正義是人類文明的重要標(biāo)志，是衡量社會文明發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。羅爾斯的補(bǔ)償原則指出為了平等地對待所有人，提供真正的、同等的機(jī)會，社會必須更多地關(guān)注那些出身于不利社會地位和天賦較低甚至際遇糟糕的人們[1]。而農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保制度就是通過社會資源的再分配對弱勢群體做出適當(dāng)補(bǔ)償，從而保證社會成員共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)公平正義的價值目標(biāo)。改革開放以來，中國政府致力于解決貧困問題，農(nóng)村貧困人口不斷減少，貧困人群生活水平明顯提高，取得了令人矚目的成績。然而，剩余的貧困人口脫貧難度非常大，單一的扶貧開發(fā)政策已不能解決貧困問題，應(yīng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度進(jìn)行有效銜接，充分發(fā)揮兩項制度的“輸血”和“造血”功能。但在兩項制度實(shí)際銜接過程中，仍存在偏離起點(diǎn)平等、過程公平以及結(jié)果正義等不公平現(xiàn)象，這將阻礙公平正義價值理念的實(shí)現(xiàn)。

我國學(xué)者關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度銜接的研究大致集中于兩個方面。其一，是對兩項制度銜接動因的研究。左停、賀莉，李丹等，余海燕從協(xié)同治理的視角出發(fā)，分析了精準(zhǔn)扶貧與低保制度的聯(lián)動邏輯，提出應(yīng)強(qiáng)化各部門的協(xié)同性，激發(fā)各主體互動參與的積極性[2,3,4]。王三秀從可持續(xù)生計的視角，指出目前我國農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度缺乏相互配合與有效銜接，農(nóng)民生活改善中的非持續(xù)性問題十分明顯[5]。徐麗敏從反福利依賴的角度，指出低保制度實(shí)施中存在福利依賴現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在制度本身、制度的執(zhí)行以及制度所體現(xiàn)的救助理念，最終導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象出現(xiàn)[6]。張舉國基于社會發(fā)展的視角，提出扶貧開發(fā)與低保政策的融合發(fā)展有助于貧困人口脫貧致富，達(dá)到“1+1>2”的良好效果[7]。其二，是對兩制度銜接中出現(xiàn)的問題及對策的研究。張澤勝和楊芳、郭小敏都認(rèn)為兩制度銜接中政策理念不一致，缺乏明確的行動指南，提出要加強(qiáng)頂層設(shè)計，促進(jìn)兩項制度實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和體系化建設(shè)[8,9]。林閩鋼認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村貧困治理仍然呈現(xiàn)碎片化，而低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)分離是導(dǎo)致碎片化的根本原因[10]。朱夢冰、李實(shí)等認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”，應(yīng)將低保識別由單一標(biāo)準(zhǔn)向多維標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變，形成統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)，同時要增加低保資金投入，充分發(fā)揮低保制度的兜底作用[11]。王淑娟、楊成波認(rèn)為針對部分地區(qū)出現(xiàn)虛假銜接和銜接成本過高的現(xiàn)象，應(yīng)采用復(fù)合式的銜接方式，充分發(fā)揮扶貧部門和民政部門的優(yōu)勢[12]。

已有研究為進(jìn)一步探討農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度銜接奠定了基礎(chǔ)，但仍然有以下幾個方面值得完善。首先，關(guān)于兩項制度如何有效銜接，學(xué)界多從單一角度進(jìn)行分析，僅停留在制度設(shè)想層面，缺乏更深入的剖析。其次，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于兩項制度銜接的研究主要集中在理論層面，而將理論制度與實(shí)際運(yùn)行情況相結(jié)合的研究較少，因地制宜的實(shí)踐研究仍待進(jìn)一步探索。再次，學(xué)者大多側(cè)重從協(xié)同治理、反福利依賴以及社會發(fā)展等方面展開分析，一定程度上忽視了兩項制度所具備的公平正義性?；诖耍撐膰L試在對安徽Y鎮(zhèn)實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，從公平正義的視角來探討農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度銜接整合所面臨的困境，并提出相應(yīng)的改革路徑。

二、 案例呈現(xiàn)與研究方法

筆者選取安徽省Y鎮(zhèn)的S村和Z村作為調(diào)查地，這兩個村在地理位置、人口情況、經(jīng)濟(jì)狀況以及扶貧開發(fā)與低保政策落實(shí)情況等方面既具有相同點(diǎn)又存在差異(見表1)，因而具有比較和深入探究的價值。S村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，大多數(shù)村民外出務(wù)工，人均收入水平較高，但仍存在少數(shù)家庭以務(wù)農(nóng)為生，這導(dǎo)致S村人均收入差距較大，貧富差距比較明顯，扶貧對象和低保對象較明確。因此，在扶貧和低保人員確定時，經(jīng)濟(jì)條件較差的家庭自然就成為了扶貧或低保對象，而經(jīng)濟(jì)條件相對較好的家庭，不但不符合申請條件，更不在乎扶貧和低保帶來的捆綁福利。在這種競爭壓力較小的模式下，S村村民可以自主申請成為貧困戶和低保戶。Z村經(jīng)濟(jì)比較落后，村民以務(wù)農(nóng)為主，收入水平普遍較低且差距不大，大部分村民比較看重扶貧和低保帶來的捆綁福利。因而，該村申請貧困和低保的家庭較多，競爭比較激烈。

表1 S村和Z村基本情況

S村自2014年以來共有貧困人口167戶400人，現(xiàn)有建檔立卡貧困戶160戶391人；Z村于2014年5月申請為貧困村，該村申請貧困村時貧困戶共488戶1446人，現(xiàn)有建檔立卡貧困戶421戶973人。2018年S村和Z村不同類型貧困戶具體戶數(shù)(見表2)。

表2 2018年S村和Z村不同類型貧困戶具體戶數(shù)

田野資料來源于筆者2019年調(diào)研所得。在實(shí)地調(diào)查中，采用參與觀察法，重點(diǎn)了解S村和Z村扶貧開發(fā)和低保制度銜接整合情況。在深度訪談中，主要訪談對象一部分是扶貧開發(fā)和低保政策的執(zhí)行主體，包括Y鎮(zhèn)扶貧辦和民政辦工作人員、兩村的村干部以及扶貧專干等；另一部分是低保與扶貧開發(fā)政策的相關(guān)客體，包括扶貧對象、低保對象以及普通村民等。

三、 公平正義的部分缺失：扶貧開發(fā)與低保銜接整合中的不公正現(xiàn)象

公正，即公平與正義，包括起點(diǎn)平等、過程公平以及結(jié)果正義[13]。公平正義是以人的解放和自由平等權(quán)利的獲得為前提，是國家與社會的根本價值理念。而農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策銜接整合作為我國農(nóng)村貧困治理的制度創(chuàng)新，其目標(biāo)在于保障貧困人口的基本生活，幫助其脫貧致富。然而，在兩項制度銜接整合中，暴露出的包括政策理念模糊不清、對象識別程序缺少聯(lián)動以及外部評估機(jī)制缺位等弊端，一定程度上偏離了公平正義的價值理念。

(一)政策理念模糊不清，偏離起點(diǎn)平等

起點(diǎn)平等是指所有的社會成員都站在同一條起跑線上，有平等的機(jī)會或權(quán)利占有社會資源。機(jī)會平等和權(quán)利平等是起點(diǎn)平等的重要原則。而農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保制度銜接整合就是以起點(diǎn)平等為初衷，是我國從宏觀層面提出的以有效解決農(nóng)村貧困問題的策略，它適應(yīng)了農(nóng)村貧困致因多樣化、復(fù)雜化的現(xiàn)狀。2016年《關(guān)于做好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)指出兩項制度應(yīng)加強(qiáng)政策銜接、標(biāo)準(zhǔn)銜接、對象銜接以及管理銜接。然而，該《意見》僅提出了指導(dǎo)性的框架，對于農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策應(yīng)如何銜接整合、銜接的對象需要滿足什么條件以及識別程序什么樣等關(guān)鍵性問題沒有給予明確規(guī)定，導(dǎo)致兩項制度在銜接整合中，存在與現(xiàn)實(shí)部分脫節(jié)的現(xiàn)象。在對兩個村的訪談中發(fā)現(xiàn)：

“每次上面開會都沒有明確規(guī)定扶貧和低保標(biāo)準(zhǔn)銜接時需要滿足什么條件，總是模糊不清，我們村干部為了完成上級任務(wù)，沒辦法也就根據(jù)本村申請者數(shù)量的多少，大概規(guī)定一下兩項制度的重合率。”(訪談S村低保專干辛某)

“政府沒規(guī)定扶貧標(biāo)準(zhǔn)和低保標(biāo)準(zhǔn)具體咋界定，我們村又是貧困村，所以村里貧困戶中差不多符合條件的都是低保戶。但是我們村村民收入水平不高，大家比較在乎貧困和低保的補(bǔ)助，每年評選時競爭壓力都是很大的?！?訪談Z村扶貧專干阮某)

調(diào)研中了解到S村和Z村扶貧開發(fā)與低保政策銜接的操作程度不一，面臨政策扭曲的風(fēng)險，針對兩項制度銜接的對象需要滿足什么條件的問題，村干部基于本村實(shí)際對貧困戶與低保戶的重合度做了適當(dāng)調(diào)整，將貧困戶中部分符合低保條件的納入低保范疇。2018年S村低保貧困戶共27戶62人，低保貧困戶占總建檔立卡貧困戶的16.88%；Z低保貧困戶共71戶152人，低保貧困戶占總建檔立卡貧困戶的15.74%。

(二)對象識別程序缺少聯(lián)動，偏離過程公平

過程公平即社會運(yùn)行必須遵守相應(yīng)的規(guī)章制度，避免出現(xiàn)不公正、不合理的作為，保證結(jié)果正義的實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度正是在公平正義理念的基礎(chǔ)上提出的，在實(shí)際銜接中應(yīng)體現(xiàn)過程公平[14]。這就意味著兩項制度銜接時需建立同步識別的對象瞄準(zhǔn)機(jī)制，以確保兩項制度的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但目前兩項制度的對象識別程序缺少有效聯(lián)動，對象瞄準(zhǔn)存在偏差，這致使真正需要扶持或救助的弱勢群體未被納入其中。在對S村和Z村的深入調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，兩項制度對象識別程序聯(lián)動不足主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是兩項制度對象的統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一。農(nóng)村貧困工作本應(yīng)由扶貧、民政以及統(tǒng)計部門協(xié)同進(jìn)行，而實(shí)際上，多數(shù)地區(qū)貧困人員的統(tǒng)計工作是由各個部門分別開展的[15]，具體指標(biāo)、統(tǒng)計時間、統(tǒng)計方法等都不協(xié)調(diào)。這直接導(dǎo)致兩項制度在落實(shí)中無法對貧困群體進(jìn)行精準(zhǔn)認(rèn)定，對象瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏差。

二是兩項制度對象的識別過程不同步。扶貧與低保制度銜接的對象主要分為三種，即單一的扶貧對象、單一的低保對象以及交叉對象即低保扶貧對象。然而，在對象甄選過程中，由于兩項制度工作的開展分屬于扶貧和民政部門，兩個部門有各自的工作安排，因此在家庭收入核算、民主評議以及政府審核等環(huán)節(jié)，常常是分別展開的。民政部門對低保戶進(jìn)行核查時，往往缺少與扶貧部門間的溝通和協(xié)調(diào)，對于交叉人員能否同時獲得兩項制度的救助，并未作出清晰的界定。這不但致使一些本應(yīng)同時享受低保與扶貧政策的群體在對象識別時出現(xiàn)“脫靶”現(xiàn)象，還使得一些不合理的交叉對象過于依賴兩項政策從而喪失發(fā)展意愿，導(dǎo)致“福利陷阱”[16]，偏離過程公平。

“我覺得上面的政策初衷是好的，就是在落實(shí)中會受到很多因素的影響。我們村的張某，今年48歲，家里有兩個小孩在讀大學(xué)，他父親患病癱在床上，由他和妻子在家照料，一家人生活主要靠種地和打零工獲得的收入。張某一家經(jīng)濟(jì)狀況既符合貧困戶申報條件，又符合低保戶申報條件，但是今年貧困戶和低保戶評選時，由于兩項政策不是同時進(jìn)行的，張某一家只被評為了貧困戶，而沒能成為低保戶?！?訪談Z村普通村民李某)

(三)外部評估機(jī)制缺位，偏離結(jié)果正義

起點(diǎn)平等和過程公平的最終目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)分配正義，即結(jié)果正義。結(jié)果正義是一種相對的、有差別的公正，在保證其他人員利益不受損的情況下，對貧困群體的特殊照料，使其基本權(quán)益得到保障。而農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度銜接整合的最終目的就是為了實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義。但在兩項制度銜接過程中，各級政府不僅是農(nóng)村扶貧與低保政策的制定者和執(zhí)行者，更是兩項制度實(shí)施效果的評價者。在對S村和Z村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)這種上級政府開展的評估方式，常常因基層工作人員數(shù)量有限和組織機(jī)構(gòu)不夠完善而暴露出眾多監(jiān)督空白。此外，現(xiàn)階段對扶貧開發(fā)和低保工作的監(jiān)督與評估多數(shù)是事后的驗收與檢查，缺少對兩項制度銜接過程的監(jiān)督。這不僅致使兩項制度銜接效率不高，而且很大程度上也使各地區(qū)弱勢群體滋生了“等、靠、要”的懶惰思想[17]，出現(xiàn)弄虛作假現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)上弱勢群體的生活依然困難，并沒有達(dá)到真正意義上的脫貧，偏離了結(jié)果正義的目標(biāo)。

四、 公平正義的實(shí)現(xiàn)：扶貧開發(fā)與低保銜接整合的現(xiàn)實(shí)路徑

公平正義是人類社會的價值追求，確保社會實(shí)現(xiàn)公正是我們孜孜不倦的目標(biāo)。當(dāng)前是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的沖刺階段，精準(zhǔn)扶貧最繁重、最艱巨的任務(wù)仍然在農(nóng)村，而農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度有效銜接就是為了保障弱勢群體的基本生活。因此，針對兩項制度銜接過程中偏離起點(diǎn)平等、過程公平以及結(jié)果正義的社會事實(shí)，應(yīng)強(qiáng)化扶貧與低保政策銜接的頂層設(shè)計，建立同步識別的對象瞄準(zhǔn)工作體制，完善社會監(jiān)督與第三方評估機(jī)制，促使改革發(fā)展成果惠及社會全體人員，彰顯公平正義。

(一) 強(qiáng)化扶貧與低保政策銜接的頂層設(shè)計

加強(qiáng)農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度銜接的體系化和規(guī)范化建設(shè)。首先，扶貧開發(fā)與低保制度的有效銜接作為我國反貧困領(lǐng)域的一項創(chuàng)新性戰(zhàn)略，應(yīng)采取頂層設(shè)計與具體實(shí)踐相結(jié)合的原則，制度設(shè)計不僅要遵循起點(diǎn)的價值理念，更需進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，聽取農(nóng)村基層工作者和貧困群體的意見，力求做到兩項政策的制度建設(shè)有效銜接。其次，在現(xiàn)有的制度下，應(yīng)出臺相關(guān)政策著力明確農(nóng)村扶貧開發(fā)和低保制度銜接的具體標(biāo)準(zhǔn)與程序。這就意味著在低保戶與貧困戶聯(lián)動的進(jìn)程中，應(yīng)基于兩項制度在農(nóng)村運(yùn)行的實(shí)際情況，明晰兩項制度的交叉對象需要滿足何種條件、如何聯(lián)動以及詳細(xì)的識別程序等問題。再次，還需提高基層工作人員的工作能力與思想素質(zhì)。避免扶貧和低保工作落實(shí)中出現(xiàn)隨意性和權(quán)宜性的戰(zhàn)略，各級部門更不能隨意改變兩項制度銜接的相關(guān)細(xì)則，應(yīng)保證政府上下級部門之間目標(biāo)的一致性。

(二) 建立同步識別的對象瞄準(zhǔn)工作體制

貧困人口的精準(zhǔn)識別是農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度有效銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但目前兩項制度的對象識別程序仍缺少有效聯(lián)動、對象瞄準(zhǔn)存在偏差，為此，應(yīng)建立同步識別的對象瞄準(zhǔn)工作機(jī)制[18]。一方面，要保證兩項制度對象的統(tǒng)計口徑一致。在兩項制度執(zhí)行中，扶貧部門、民政部門以及統(tǒng)計部門應(yīng)協(xié)同成立貧困人員統(tǒng)計和認(rèn)定小組，其中由統(tǒng)計部門負(fù)責(zé)牽頭，以具體開展貧困對象統(tǒng)計認(rèn)定工作，從而保證貧困對象的統(tǒng)計口徑一致，確保貧困人群識別程序更加公平。另一方面，要確保兩項制度對象的識別過程同步。扶貧部門、民政部門以及統(tǒng)計部門在兩項制度對象識別中應(yīng)統(tǒng)一組織和實(shí)施，使兩項制度對象瞄準(zhǔn)在程序與時間上步調(diào)一致[19]，避免貧困對象識別“脫靶”。

(三) 完善社會監(jiān)督與第三方評估機(jī)制

農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度要實(shí)現(xiàn)結(jié)果正義必須進(jìn)一步完善社會監(jiān)督與第三方評估機(jī)制。一是健全社會監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)階段扶貧開發(fā)與農(nóng)村低保制度實(shí)施中社會監(jiān)督力度依然欠缺，為此，要健全兩項制度的社會監(jiān)督機(jī)制，拓寬社會監(jiān)督投訴舉報途徑，提高對兩項制度對象瞄準(zhǔn)錯位行為的懲罰力度，以充分發(fā)揮農(nóng)村居民的監(jiān)督作用。二是完善第三方評估機(jī)制。第三方評估工作的開展不應(yīng)由各級政府主導(dǎo)，而應(yīng)設(shè)立專業(yè)的評估團(tuán)隊并對其行為加以規(guī)范，以防個別評估工作人員持有“得過且過”的心理，通過責(zé)任追究明晰評估工作人員的職責(zé)，增強(qiáng)其責(zé)任心，以保證科學(xué)高效地展開評估工作。

結(jié) 語

公平正義是農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度的核心原則，兩項制度的銜接整合是我國農(nóng)村反貧困的一項制度創(chuàng)新，其長遠(yuǎn)目標(biāo)在于改變農(nóng)村貧困群體的生活狀況，保證人人共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)更高層次的公平正義[20]。論文以Y鎮(zhèn)的S村和Z村為例，發(fā)現(xiàn)兩項制度在實(shí)際銜接中產(chǎn)生了相應(yīng)的政策效果，證實(shí)了農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保制度的有效銜接整合有利于解決農(nóng)村貧困現(xiàn)狀。但兩項制度在實(shí)際銜接中，暴露出的包括政策理念模糊不清、對象識別程序缺少聯(lián)動以及外部評估機(jī)制缺位等弊端，一定程度上偏離了公平正義的價值理念。提出強(qiáng)化扶貧與低保政策銜接的頂層設(shè)計、建立同步識別的對象瞄準(zhǔn)工作體制、完善社會監(jiān)督與第三方評估機(jī)制，以保證農(nóng)村扶貧開發(fā)與低保政策的有效銜接整合。2020年農(nóng)村扶貧進(jìn)入最后的攻堅階段，作為農(nóng)村反貧困政策的一項基礎(chǔ)性制度，最后必須做好與低保政策的有效銜接，以實(shí)現(xiàn)公平正義的價值目標(biāo)。