〔摘要〕

明確協(xié)商民主在基層的實(shí)踐方向是一項(xiàng)緊迫的理論與實(shí)踐任務(wù)。協(xié)商民主在基層的實(shí)踐方向是走向協(xié)商治理，這是由以下原因決定的：協(xié)商民主具有成為治理方式的天然指向，為協(xié)商治理的形成提供了前提;只有成為切實(shí)的治理實(shí)踐，協(xié)商民主在基層才能真正“落地”;只有成為協(xié)商治理，基層協(xié)商的制度優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為治理效能;基層協(xié)商的民主價(jià)值也是在協(xié)商治理的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)的。因此，協(xié)商治理構(gòu)成了協(xié)商民主在基層實(shí)踐的方向與歸宿。協(xié)商民主在基層實(shí)踐的意義是實(shí)現(xiàn)美好生活，為基層群眾的民主、法治、公平、正義等需求的實(shí)現(xiàn)提供了制度平臺(tái)。

〔關(guān)鍵詞〕

協(xié)商民主;協(xié)商治理;基層協(xié)商;美好生活;社會(huì)主要矛盾

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D628〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2020）04-0117-10

一、引言

自十八大以來(lái)，社會(huì)主義協(xié)商民主一直被賦予很高的政治地位。2012年11月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)首次提出社會(huì)主義協(xié)商民主的概念，并要求推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。2013年11月，十八屆三中全會(huì)對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主體系做了全面的闡述，并視之為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。2015年，中共中央出臺(tái)了包括推進(jìn)基層協(xié)商在內(nèi)的社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的系列文件，至此，社會(huì)主義協(xié)商民主的理論闡述與制度設(shè)計(jì)基本完成。2017年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)，社會(huì)主義協(xié)商民主的作用繼續(xù)得到強(qiáng)調(diào)。2019年10月底，十九屆四中全會(huì)提出把包括社會(huì)主義協(xié)商民主在內(nèi)的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，為基層的協(xié)商民主實(shí)踐進(jìn)一步明確了發(fā)展方向。

然而，關(guān)于協(xié)商民主的實(shí)證研究卻表明，協(xié)商民主在基層的實(shí)踐狀況與黨中央的預(yù)期還有很大的差距。比如，一個(gè)代表性的全國(guó)調(diào)查顯示，協(xié)商民主在基層政府并沒(méi)有得到充分重視：在關(guān)系到老百姓生產(chǎn)生活的重大事項(xiàng)上，非常重視群眾意見(jiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部比例僅占 4%，比較重視也只占有19.6%，不重視的占46.8%;協(xié)商民主經(jīng)?；娇傮w偏低，積極協(xié)商實(shí)踐的頻率顯著低于消極協(xié)商實(shí)踐。這說(shuō)明，協(xié)商民主在基層的實(shí)踐遇到了“最后一公里”的難題?！?〕

協(xié)商民主在基層的實(shí)踐狀況堪憂：基層協(xié)商何去何從，是成為應(yīng)對(duì)檢查的工作匯報(bào)，還是成為真正的實(shí)踐？協(xié)商民主在基層如何才能落地，如何把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理的效能？協(xié)商民主在基層的歸宿是什么，是停留在文件的規(guī)定，還是成為一種治理實(shí)踐？筆者認(rèn)為，協(xié)商民主在基層的歸宿是協(xié)商治理，只有變成一種切實(shí)的治理實(shí)踐，協(xié)商民主在基層才能真正落地，制度優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為治理的效能。

二、中外兩種語(yǔ)境之下的協(xié)商治理

協(xié)商治理有中外兩種語(yǔ)境，因制度環(huán)境的不同，二者在實(shí)踐與內(nèi)涵上有著明顯的差異，因此不能混為一談。但在明確的理論研究上，國(guó)外要早于國(guó)內(nèi)，分析協(xié)商治理研究的濫觴要先從國(guó)外談起。

（一）協(xié)商治理的源起與發(fā)展

協(xié)商治理首先是國(guó)外協(xié)商民主（deliberative democracy）的理念與方法應(yīng)用于治理實(shí)踐的結(jié)果，但如果只這樣認(rèn)為，就有些表面化了。協(xié)商民主有著不同的理論進(jìn)路與實(shí)踐形式，因此也有著諸多不同的面目。在表現(xiàn)形式與含義上，協(xié)商民主可以是政府形式、決策形式與治理形式，也可以是一種民主模式與民主理念。在價(jià)值取向上，協(xié)商民主又有共和主義的協(xié)商民主、后現(xiàn)代的協(xié)商民主和普遍主義的協(xié)商民主之分;在與政治體制的關(guān)系上，協(xié)商民主有正式的和非正式的協(xié)商民主;所以協(xié)商民主有著不同的理念和理論流派〔2〕。總體上，德勒澤克（John S. Dryzek）又把協(xié)商民主分為自由憲政主義的協(xié)商民主以及激進(jìn)批判的協(xié)商民主兩大部分〔3〕。所以，籠統(tǒng)地說(shuō)協(xié)商治理來(lái)自于協(xié)商民主是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模獏^(qū)分協(xié)商民主不同的理論指向與實(shí)踐指向。

具體而言，協(xié)商治理是協(xié)商民主特有的民主理念與方法應(yīng)用于公共選擇的產(chǎn)物，尤其以利益相關(guān)者與公民的決策參與為核心特征。在實(shí)踐上，協(xié)商治理以巴西阿里格雷港市1989的參與式預(yù)算改革為早期的典范，后來(lái)這種預(yù)算方式快速擴(kuò)散到世界多地，并被譽(yù)為全球性的治理創(chuàng)新。歐盟事務(wù)的協(xié)商治理是另外一種代表，“OMC”，即“開(kāi)放式協(xié)調(diào)法”是歐盟廣泛使用的一種協(xié)商治理方式。OMC于2003年由歐盟特別首腦鋒會(huì)正式提出，是協(xié)商民主理論指導(dǎo)下的產(chǎn)物。參與式預(yù)算與OMC代表了兩種典型的協(xié)商治理實(shí)踐，前者是一種地方事務(wù)的管理，而后者應(yīng)用于區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)協(xié)調(diào)。

協(xié)商治理早期的理論闡述主要是由歐洲的學(xué)者推動(dòng)的?？傮w看來(lái)，歐盟對(duì)協(xié)商治理的需要是由其治理困境引致。歐盟的治理是一種特殊的類(lèi)型，作為一種區(qū)域一體化組織，歐盟并不像傳統(tǒng)的民族國(guó)家那樣，公民身份、政治代表和政策制定三者緊密結(jié)合，它也不是一個(gè)羽翼豐滿、有能力“駕馭”歐洲經(jīng)濟(jì)和政治的超國(guó)家機(jī)構(gòu)。相反，它是各國(guó)政府和歐盟機(jī)構(gòu)、政策網(wǎng)絡(luò)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和利益集團(tuán)的多層次混合，形成了一個(gè)“東拼西湊”的治理機(jī)制〔4〕。于是，如何縫補(bǔ)這些凌亂的治理機(jī)制而又保證決策的民主性進(jìn)而提高歐盟的合法性就成為歐盟治理改革的需要。上世紀(jì)90年代中期，歐盟委員會(huì)內(nèi)部形成了一個(gè)“前沿委員會(huì)”（Forward Studies Unit）的智庫(kù)研究議程，目標(biāo)指向多層次、網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)。作為研究的結(jié)果，他們?cè)O(shè)想在公共決策中形成一個(gè)協(xié)商民主的程序，在2001年的治理項(xiàng)目工作報(bào)告中，他們確定了協(xié)商治理的愿景〔5〕。事實(shí)上，OMC就是協(xié)商愿景最接近的體現(xiàn)。

由于社會(huì)政策的特殊性，歐洲的學(xué)者對(duì)協(xié)商治理的關(guān)注主要是從這個(gè)領(lǐng)域開(kāi)始的。保羅·蒂格（Paul Teague）發(fā)現(xiàn)，為了克服歐盟的治理困境，決策者引入了協(xié)商的程序和方法，要求能夠容納整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)。在蒂格的研究中，框架、談判、學(xué)習(xí)、話語(yǔ)、社會(huì)化等協(xié)商治理的結(jié)構(gòu)性因素也被呈現(xiàn)出來(lái)〔6〕。再往后，歐盟的環(huán)境政策、教育政策領(lǐng)域的協(xié)商治理也成為討論的熱點(diǎn)，這些領(lǐng)域都有著與社會(huì)政策同樣的治理困境。所以，協(xié)商治理在歐盟的勃興有其特定的實(shí)踐背景，歐盟的制度特征為協(xié)商治理的進(jìn)場(chǎng)創(chuàng)造了必要的制度前提〔7〕，這一制度前提也為協(xié)商治理研究在歐洲的勃興提供了條件。對(duì)于歐洲來(lái)說(shuō)，協(xié)商不僅是一種重要的治理模式，而且協(xié)商本身也成為歐盟治理實(shí)踐的一個(gè)新解釋視角，用于討論民主、正義、合法性等規(guī)范性話題。

現(xiàn)在，協(xié)商治理已成長(zhǎng)為具有全球影響的治理模式，在發(fā)展過(guò)程中，協(xié)商治理也獲得了一些特有的規(guī)定，如把它界定為政策制定的方式，在這種方式中，“許多空間被創(chuàng)造出來(lái)使不同的機(jī)構(gòu)、中介、團(tuán)體、積極分子以及公民個(gè)人走到一起就緊迫的社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商”〔8〕?；蛘?，“協(xié)商治理的觀念是指，規(guī)則與規(guī)范是通過(guò)相關(guān)的個(gè)體公開(kāi)與理性的討論而制定的”〔9〕。

協(xié)商治理豐富了人類(lèi)的治理實(shí)踐與知識(shí)，也代表了公共治理模式的新近發(fā)展。協(xié)商治理不僅成為地方事務(wù)、區(qū)域事務(wù)治理的常見(jiàn)治理模式，而且也被運(yùn)用于全球事務(wù)的治理。而隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，在線協(xié)商也成為協(xié)商治理的新形式，協(xié)商治理方興未艾。

（二）中國(guó)語(yǔ)境下的協(xié)商治理

中國(guó)具有典范性的協(xié)商治理實(shí)踐可以上溯到1999年溫嶺的民主懇談。隨后，隨著國(guó)外協(xié)商民主理論的引進(jìn)，中國(guó)的學(xué)者開(kāi)始在該理論的視角下看待本土的協(xié)商治理實(shí)踐。

僅以協(xié)商治理的名義看，2012年是研究的轉(zhuǎn)折年。在這一年，不僅協(xié)商治理的概念得到了學(xué)者的集中闡述，而且開(kāi)始了研究語(yǔ)境的轉(zhuǎn)型，雖然受到國(guó)外協(xié)商民主理論的影響，但研究越來(lái)越強(qiáng)調(diào)中國(guó)的制度背景，尤其在中共十八大召開(kāi)以后，中國(guó)語(yǔ)境成為協(xié)商治理和協(xié)商民主研究的主導(dǎo)性語(yǔ)境。

在協(xié)商治理含義的闡述上，一個(gè)具有代表性的界定是：“協(xié)商治理是指在公共事務(wù)的治理中，公民經(jīng)特定的協(xié)商程序，通過(guò)自由平等的對(duì)話、討論、辯論以及聽(tīng)取相關(guān)的背景知識(shí)等話語(yǔ)交往方式進(jìn)行更具理性的公民參與，進(jìn)而在公共決策中發(fā)揮重要作用的治理方式。”〔10〕該定義沿用國(guó)外協(xié)商民主的理論語(yǔ)境，把協(xié)商治理視為一種新型的參與式治理。另一個(gè)具有代表性界定是由王浦劬做出的，基于中國(guó)的實(shí)踐，他把協(xié)商治理概括為“在國(guó)家和社會(huì)治理過(guò)程中，采用協(xié)商方式對(duì)于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關(guān)系進(jìn)行調(diào)適，達(dá)成國(guó)是商定、政策決定、事務(wù)解決、矛盾化解、權(quán)利保障和利益實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)和機(jī)制”〔11〕。與國(guó)外的協(xié)商民主以及協(xié)商治理不同，中國(guó)的協(xié)商實(shí)踐是一個(gè)復(fù)雜的體系，不同層面、領(lǐng)域上的協(xié)商有很大的差異性，不能把協(xié)商治理界定為某種單一的治理模式，而只能給出一個(gè)列舉式的全方位概括。因此，王浦劬又把中國(guó)的協(xié)商治理界分為四個(gè)層面：政黨之間的協(xié)商治理、以人民政協(xié)為平臺(tái)的協(xié)商治理、政府與公民之間的協(xié)商治理以及自治性的協(xié)商治理。與這些層面相對(duì)應(yīng)，中國(guó)的協(xié)商治理又涉及政治政務(wù)、政府事務(wù)、社會(huì)自治等三種事務(wù)領(lǐng)域〔12〕。十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織與社會(huì)組織五大協(xié)商渠道，以及立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商五大領(lǐng)域的協(xié)商;2015年初出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》又進(jìn)一步把社會(huì)主義協(xié)商民主體系發(fā)展為政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商七大協(xié)商。王浦劬的界定基本上涵蓋了上述層面的協(xié)商實(shí)踐，具有較好的前瞻性。

中共十八大以后，協(xié)商治理和協(xié)商民主的研究迅速轉(zhuǎn)換到中國(guó)的語(yǔ)境上來(lái)。有學(xué)者指出，協(xié)商治理是適合中國(guó)的歷史與現(xiàn)實(shí)國(guó)情，而且是以中國(guó)式民主為基礎(chǔ)的公共治理模式，應(yīng)該成為中國(guó)公共管理體制改革的目標(biāo)模式?！?3〕也有學(xué)者分析了協(xié)商治理的中國(guó)邏輯：馬克思主義國(guó)家觀是中國(guó)協(xié)商治理的理論前提，中國(guó)傳統(tǒng)治理思想及其實(shí)踐是中國(guó)協(xié)商治理的生存土壤，中國(guó)特色社會(huì)主義是中國(guó)協(xié)商治理的存在場(chǎng)域，黨與人民群眾是中國(guó)協(xié)商治理的必然主體，中國(guó)協(xié)商治理的客體是多層次多樣化的存在，協(xié)商民主是中國(guó)協(xié)商治理的基本形式，實(shí)現(xiàn)人民群眾利益的均衡發(fā)展是中國(guó)協(xié)商治理的基本目標(biāo)，中國(guó)協(xié)商治理的基本原則是平等、寬容與貴和，當(dāng)代中國(guó)協(xié)商治理的評(píng)價(jià)尺度包括權(quán)威、共識(shí)、制度與法治?！?4〕

概而論之，協(xié)商治理具有中外兩種不同的語(yǔ)境，對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分是十分有必要的。但是，如果過(guò)多地強(qiáng)調(diào)中外協(xié)商治理的差異，強(qiáng)調(diào)中國(guó)協(xié)商治理的特殊性與優(yōu)越性，可能會(huì)人為地筑起中外協(xié)商實(shí)踐溝通交流的壁壘，對(duì)于借鑒國(guó)外有益的協(xié)商治理經(jīng)驗(yàn)是具有阻礙性的。因此，在進(jìn)行區(qū)分的同時(shí)，還應(yīng)該注意中外協(xié)商治理的共通之處。理性、協(xié)商與共識(shí)，通過(guò)協(xié)商調(diào)解矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)更大范圍的利益增進(jìn)，是中外協(xié)商治理的共同目標(biāo)與原則。而在基層事務(wù)的治理中，強(qiáng)調(diào)公民參與也是中外協(xié)商治理的共同策略。只有認(rèn)識(shí)到這些共通之處，中國(guó)的協(xié)商治理才能借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，提高本土的協(xié)商治理能力。

三、協(xié)商民主在基層的歸宿是協(xié)商治理

基層的協(xié)商治理明顯不同于其他層面的協(xié)商治理。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，基層協(xié)商包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)與街道的協(xié)商、行政村與社區(qū)的協(xié)商、企事業(yè)單位的協(xié)商以及社會(huì)組織的協(xié)商。因?yàn)樯婕叭嗣袢罕娚钆c利益的大量決策主要發(fā)生在基層，所以基層協(xié)商治理最主要的要求與特征就是群眾的參與，因此也可以把基層的協(xié)商治理看作一種新型的參與式治理。那么，為什么協(xié)商民主在基層的歸宿是協(xié)商治理呢？我們認(rèn)為是由以下原因決定的：

第一，協(xié)商民主本身就蘊(yùn)含治理的因素，具有成為一種治理模式的天然傾向。從當(dāng)前的實(shí)踐看，不論是中國(guó)的協(xié)商民主，還是國(guó)外的協(xié)商民主，都提供了一種處理公共事務(wù)的方式，在民主的品質(zhì)上，協(xié)商民主主要是治理性的，而不是政治性的。在西方國(guó)家，協(xié)商民主并不是權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)與政權(quán)運(yùn)行的民主，而是對(duì)票決民主這種競(jìng)爭(zhēng)性選擇機(jī)制進(jìn)行糾正與補(bǔ)充的民主，經(jīng)常體現(xiàn)為一種決策機(jī)制與治理形式，這是對(duì)西方協(xié)商民主認(rèn)知的基本共識(shí)。這樣的實(shí)踐特征使協(xié)商民主呈現(xiàn)為一種治理形式：“協(xié)商民主，尤其在強(qiáng)調(diào)對(duì)共同利益的承諾、促進(jìn)政治話語(yǔ)的相互理解、辨別所有的政治意愿，以及識(shí)別重視所有人的需要與利益的有約束力的公共政策上是一種具有重大潛能的民主治理形式，它能成功回應(yīng)文化間對(duì)話與多元文化社會(huì)理解的一些核心問(wèn)題。”〔15〕因此，對(duì)于西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，協(xié)商民主主要是治理領(lǐng)域的民主，其變革意義是雙重的，一方面是民主的治理，另一方面是治理的民主。也就是說(shuō)，協(xié)商民主的出現(xiàn)“不僅豐富與拓展了民主的理論與實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)了民主中的治理因素，是一種民主中的治理;而且也豐富與拓展了治理的理論與實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)了治理中的民主因素，是一種治理中的民主”〔16〕。

協(xié)商民主成為一種治理模式，除了與其強(qiáng)調(diào)的公民參與之外，還與治理的網(wǎng)絡(luò)化有關(guān)。德勒澤克與尼邁耶（Simon Niemeyer）特別把協(xié)商民主在治理網(wǎng)絡(luò)中的前沿應(yīng)用稱(chēng)為協(xié)商治理，并且協(xié)商民主適用于網(wǎng)絡(luò)治理的原因是多樣的。治理的網(wǎng)絡(luò)化是一種普遍的趨勢(shì)，與傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)相比，多中心是治理網(wǎng)絡(luò)的核心特征，因此，溝通或者話語(yǔ)成為治理網(wǎng)絡(luò)達(dá)成共識(shí)的主要途徑。這樣一來(lái)，由協(xié)商民主生發(fā)的溝通原則應(yīng)用于治理網(wǎng)絡(luò)便是順理成章的事情，治理網(wǎng)絡(luò)也由此變成一種協(xié)商體系?！?7〕

而對(duì)中國(guó)而言，除了一些政治性的協(xié)商，協(xié)商民主也更多地體現(xiàn)為治理性的民主。十八大報(bào)告把社會(huì)主義協(xié)商民主的任務(wù)規(guī)定為“通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體等渠道，就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力”，十八屆三中全會(huì)的決議繼續(xù)指出，協(xié)商民主要“以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題為內(nèi)容，在全社會(huì)開(kāi)展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。這兩次重要的會(huì)議都把協(xié)商民主的內(nèi)容規(guī)定為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，從中可以看出協(xié)商民主的治理性質(zhì)。而在不同的協(xié)商類(lèi)型上，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，政黨協(xié)商、人大協(xié)商和政協(xié)協(xié)商的協(xié)商內(nèi)容既有政治性事務(wù)，也有治理性事務(wù);人民團(tuán)體協(xié)商要求“更好組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)，有效反映群眾意愿和利益訴求”，發(fā)揮人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用，因此可以視為一種治理性的協(xié)商。在政府協(xié)商上，要求“增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府治理能力和水平”，是一種治理性協(xié)商。基層協(xié)商是關(guān)于基層公共事務(wù)的協(xié)商，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》與《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》對(duì)于協(xié)商事務(wù)與程序做了較為具體的規(guī)定，是典型的基層治理的協(xié)商。

因此，不論在理論上，還是實(shí)踐上，還是我國(guó)的制度設(shè)計(jì)上，協(xié)商民主提供了一種公共事務(wù)的處理方式，與公共治理具有天然的親和性，當(dāng)被運(yùn)用于公共管理領(lǐng)域時(shí)，協(xié)商民主成為協(xié)商治理是非常自然的演化趨勢(shì)。而協(xié)商民主在基層的實(shí)踐，由于基層管理的事務(wù)性，也恰為協(xié)商治理模式的形成提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，只有成為一種切實(shí)的治理實(shí)踐，協(xié)商民主在基層才能真正落地。成為治理實(shí)踐是協(xié)商民主付諸實(shí)施的結(jié)果，協(xié)商治理是協(xié)商民主在基層的歸宿正是在這個(gè)意義上談?wù)摰?。也就是說(shuō)，轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐標(biāo)志協(xié)商民主在基層的落地，而如果沒(méi)有轉(zhuǎn)化為治理實(shí)踐，協(xié)商民主依然處于空中飄浮的狀態(tài)。

協(xié)商民主成為協(xié)商治理是由協(xié)商民主的治理品質(zhì)決定的。而在當(dāng)下的實(shí)踐中，如果把協(xié)商民主視為一種治理方式而不是一種民主方式，把推行協(xié)商民主的目標(biāo)看成治理目標(biāo)而不是民主目標(biāo)，可能更有利于協(xié)商民主在基層的實(shí)踐。這是由地方官員關(guān)于民主的心理取向決定的。一份對(duì)某省1216名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，73.5%的人認(rèn)為“農(nóng)民文化素質(zhì)低，不適合搞民主”，這說(shuō)明很大比例的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部不愿意在基層治理中推行民主。〔18〕這樣的發(fā)現(xiàn)對(duì)全國(guó)的狀況具有參考價(jià)值。而近來(lái)在一份對(duì)2223名地方官員的問(wèn)卷調(diào)查中，將民主理解為“為民做主”的占40.2%，理解為直接民主與間接民主的分別為35.8%與19.2%，說(shuō)明大部分官員的民主觀并不是真正的民主觀，而是一種“作風(fēng)民主”或者“民本民主”觀。然而，在民主的理解與民主的支持上卻不存在顯著的關(guān)聯(lián)，因此不能把理解民主與支持民主混同?！?9〕這一發(fā)現(xiàn)具有重要的啟示，說(shuō)明了為什么一些調(diào)查顯示地方官員在情感與功能上給予民主積極評(píng)價(jià)〔20〕，而在行動(dòng)上卻不積極的原因。也就是說(shuō)，對(duì)民主的知識(shí)性理解以及道德性、情感性的評(píng)價(jià)與實(shí)際的支持和行動(dòng)之間并不存在一致性。

地方官員對(duì)協(xié)商民主的心理取向與對(duì)民主的心理取向類(lèi)似。以基層協(xié)商的先進(jìn)地區(qū)浙江省為例，一份近來(lái)的研究顯示，出于沒(méi)有政績(jī)、任內(nèi)成績(jī)不明顯、發(fā)展受影響、影響效率、與中心工作形成矛盾等諸多考慮，協(xié)商民主很難成為縣鄉(xiāng)政府的重要工作。〔21〕對(duì)安徽省 360 名縣處級(jí)、科（ 局） 級(jí)官員的問(wèn)卷調(diào)查也揭示了類(lèi)似的結(jié)果，約一半的受訪對(duì)象認(rèn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)班子不重視基層協(xié)商民主，在基層協(xié)商的作用上，一半以上認(rèn)為不起重要作用或者根本不起作用?！?2〕

因此，在民主意識(shí)不強(qiáng)的情況下，把協(xié)商民主視為一種治理方式而不是民主方式更加具有可接受性。而實(shí)際上，地方官員也主要是在治理工具的意義上認(rèn)知協(xié)商民主的，說(shuō)明他們更愿意把協(xié)商民主當(dāng)作一種治理方式。研究者發(fā)現(xiàn)，多數(shù)的地方黨政干部首先認(rèn)為協(xié)商民主是一種民主決策的方式，其次是一種通過(guò)討論做決定的制度形式，也有不少黨政干部把協(xié)商民主視為促進(jìn)群眾參與的具體機(jī)制和化解矛盾的治理技術(shù)?！?3〕這些認(rèn)知都與公共事務(wù)的處理方式有關(guān)。還有研究者發(fā)現(xiàn)，在地方黨政干部的決策性協(xié)商觀中，他們對(duì)協(xié)商民主“維穩(wěn)”的工具性?xún)r(jià)值偏好明顯，對(duì)其民主價(jià)值則認(rèn)識(shí)不足。〔24〕而在具體的案例訪談中，基層官員“解決當(dāng)下治理難題的工具性?xún)A向明顯，對(duì)把握和落實(shí)協(xié)商民主價(jià)值性的動(dòng)力則相對(duì)缺乏”〔25〕。

所以，把協(xié)商民主在基層轉(zhuǎn)化為治理的實(shí)踐更符合地方官員的心理取向，把協(xié)商治理視為協(xié)商民主在基層實(shí)踐的歸宿有其主觀動(dòng)因，在治理的意義上認(rèn)知與實(shí)踐協(xié)商民主更符合基層治理的現(xiàn)實(shí)。另外，把協(xié)商民主轉(zhuǎn)化為治理的實(shí)踐也符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，與國(guó)家治理改革的總體部署是一致的。

第三，只有成為協(xié)商治理，基層協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為治理效能。社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)既是建立在和國(guó)外的比較基礎(chǔ)上的，也是基于本國(guó)的實(shí)踐而言的。從比較的角度，社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為：第一，社會(huì)主義協(xié)商民主是多主體、多領(lǐng)域、多渠道的立體式全方位民主;第二，社會(huì)主義協(xié)商民主體現(xiàn)了中國(guó)民主政治共識(shí)性、人民性的民主本質(zhì);第三，社會(huì)主義協(xié)商民主是黨和國(guó)家積極推進(jìn)的民主。這些特征是西方的協(xié)商民主所不具備的，尤其在協(xié)商民主的推動(dòng)機(jī)制上，中國(guó)顯示了對(duì)協(xié)商民主的高度重視和推進(jìn)協(xié)商民主的政治決心，呈現(xiàn)出縱向推進(jìn)與橫向擴(kuò)散相結(jié)合的復(fù)合路徑。

在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐上，社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為：一方面，社會(huì)主義協(xié)商民主是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。協(xié)商民主是群眾路線在新時(shí)期的新發(fā)展，總體上，協(xié)商民主提供了群眾路線實(shí)現(xiàn)的新方式，是獲取民意的新方法，也是公民參與的新方式，實(shí)現(xiàn)了群眾路線的“群眾性”。另一方面，社會(huì)主義協(xié)商民主是黨的重要領(lǐng)導(dǎo)方式。十九大報(bào)告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)?！边@一闡述是黨對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主的最新論斷。具體而論，這一論斷標(biāo)志著黨在新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新，也是工作方式的創(chuàng)新，同時(shí)也是群眾路線的進(jìn)一步深化;也標(biāo)志著治理方式的創(chuàng)新，治理方式的核心是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，領(lǐng)導(dǎo)方式的創(chuàng)新是治理方式創(chuàng)新的核心;還標(biāo)志著民主集中制的創(chuàng)新，是民主集中制在新時(shí)期的發(fā)展，是一種以民意為基礎(chǔ)的新型民主集中制。

基層協(xié)商民主典型地體現(xiàn)了社會(huì)主義協(xié)商民主的制度優(yōu)越性。作為和基層群眾距離最近的一種協(xié)商民主，基層協(xié)商能夠“貫徹有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的原則，是人民當(dāng)家作主的真實(shí)體現(xiàn)?；鶎訁f(xié)商民主也是創(chuàng)新群眾路線和黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的基層陣地，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)、干部與群眾良好互動(dòng)的橋梁。因此，基層協(xié)商是讓人民群眾近距離體驗(yàn)與觀察中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的一種制度設(shè)計(jì)。

制度優(yōu)勢(shì)反映了黨與國(guó)家對(duì)包括基層協(xié)商在內(nèi)的社會(huì)主義協(xié)商民主認(rèn)知的深化，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能則是這一認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步發(fā)展。把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能是國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在需要，因此也可以認(rèn)為，轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇苁俏覈?guó)制度實(shí)踐的歸宿。但是，我們也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到，如果不能轉(zhuǎn)化為一種切實(shí)有效的治理實(shí)踐，基層協(xié)商民主就不能落地生根，其制度設(shè)計(jì)也只能是文件里的“樓閣”，更不用說(shuō)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能了。因此，如何把協(xié)商民主在基層切實(shí)地轉(zhuǎn)化為治理的實(shí)踐是一件非常關(guān)鍵和緊迫的任務(wù)，只有成為一種治理實(shí)踐，基層協(xié)商民主的優(yōu)勢(shì)才能發(fā)揮出來(lái)，而協(xié)商民主成為協(xié)商治理，也恰好成為制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的標(biāo)志。

第四，基層協(xié)商的民主價(jià)值也是在協(xié)商治理的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)的。社會(huì)主義協(xié)商民主一直被賦予高度的民主價(jià)值。2007年的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)把選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合視作中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)，十八大報(bào)告提出社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，十八屆三中全會(huì)把社會(huì)主義協(xié)商民主明確為社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，十九大報(bào)告又把社會(huì)主義協(xié)商民主規(guī)定為人民民主的真諦，所以，民主價(jià)值是社會(huì)主義協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義?；鶎訁f(xié)商的民主價(jià)值與其他類(lèi)型的協(xié)商有所差異，但基層協(xié)商民主是離人民群眾最近的協(xié)商民主，是人民群眾進(jìn)行公共參與、行使當(dāng)家作主權(quán)利的最直接的途徑。

然而，在實(shí)踐中卻存在著基層協(xié)商的民主價(jià)值與治理導(dǎo)向的緊張關(guān)系，在工具主義驅(qū)使下，對(duì)治理導(dǎo)向的過(guò)度強(qiáng)調(diào)會(huì)侵害民主價(jià)值。研究者發(fā)現(xiàn)，治理的導(dǎo)向并不強(qiáng)調(diào)民主環(huán)境的營(yíng)造，而是以解決實(shí)際問(wèn)題作為認(rèn)知的出發(fā)點(diǎn)〔26〕，而在一些實(shí)踐中，治理導(dǎo)向還會(huì)夾雜著領(lǐng)導(dǎo)干部的私人收益考慮〔27〕，因此，協(xié)商民主在基層實(shí)踐中的過(guò)度工具化發(fā)展會(huì)破壞民主價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，離制度設(shè)計(jì)的初心有著遙遠(yuǎn)的距離。

因此，協(xié)商民主在基層的實(shí)踐可能會(huì)引發(fā)人們的擔(dān)憂，基層協(xié)商的民主價(jià)值還會(huì)實(shí)現(xiàn)嗎？在理論上，基層協(xié)商的民主價(jià)值與治理價(jià)值并不矛盾。這是因?yàn)椋m然基層協(xié)商民主是具有治理導(dǎo)向的民主，但其特有的治理功能的實(shí)現(xiàn)卻又以協(xié)商民主為依托，離開(kāi)了協(xié)商民主的行動(dòng)框架，協(xié)商治理也不能成立。在本質(zhì)上，協(xié)商治理是協(xié)商民主與治理的結(jié)合，治理為民主提供了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域，民主為治理提供了行動(dòng)的規(guī)約，治理價(jià)值與民主價(jià)值都得到了體現(xiàn)。因此，在實(shí)踐中進(jìn)行規(guī)范化的運(yùn)作，對(duì)地方政府的實(shí)用主義取向進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊种?，基層協(xié)商的民主價(jià)值是可以實(shí)現(xiàn)的。而缺乏了民主規(guī)約的基層協(xié)商，本質(zhì)上已經(jīng)不是協(xié)商民主，也偏離了協(xié)商治理的軌道。而在協(xié)商治理中，基層群眾可以行使公民參與的權(quán)利，民主價(jià)值是能夠得到實(shí)現(xiàn)的。

四、基層協(xié)商與美好生活

十九大報(bào)告指出，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為中國(guó)新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾。這一論斷既標(biāo)志著中國(guó)的社會(huì)主要矛盾發(fā)生了范式轉(zhuǎn)換，也標(biāo)志著人民群眾的生活需求發(fā)生了質(zhì)的變革。在十九大的報(bào)告中，美好生活的需求不僅包括物質(zhì)文化生活的傳統(tǒng)需求，而且也包括民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境的新需求。美好生活的提出也是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政價(jià)值觀的最新發(fā)展，“‘美好生活價(jià)值觀核心是一種體現(xiàn)回歸人民中心和人的全面發(fā)展的價(jià)值觀，這一價(jià)值觀彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義思想的本質(zhì)”〔28〕。但是，“美好生活不是空洞的說(shuō)教， 而是要求人民群眾的生活需求獲得真實(shí)的滿足”〔29〕，因此，十九大報(bào)告在提出這一歷史命題的同時(shí)也提出了一個(gè)時(shí)代性的實(shí)踐課題：如何實(shí)現(xiàn)人民群眾的美好生活需求？

根據(jù)“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”的傳統(tǒng)表述，發(fā)展生產(chǎn)力是實(shí)現(xiàn)物質(zhì)文化需要的基本路徑，這一基本路徑對(duì)于實(shí)現(xiàn)新時(shí)代美好生活的物質(zhì)文化需求依然是適用的，發(fā)展生產(chǎn)力是社會(huì)主義初級(jí)階段的永恒要義。但是，我們也要認(rèn)識(shí)到，生活的美好是多種因素綜合作用的結(jié)果， 生產(chǎn)力的進(jìn)步固然能夠滿足物質(zhì)生活的需求， 但民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境等非物質(zhì)性需求的滿足卻要依賴(lài)社會(huì)的全面進(jìn)步，尤其要依賴(lài)于良好治理的構(gòu)建，良好治理是實(shí)現(xiàn)民主、法治、公平、正義、安全與環(huán)境需求的重要途徑〔30〕。

良好治理對(duì)于實(shí)現(xiàn)美好生活的意義已經(jīng)得到國(guó)內(nèi)外實(shí)踐與理論研究的檢驗(yàn)。在國(guó)外關(guān)于美好生活測(cè)量的指標(biāo)體系中，良好治理是一個(gè)重要的組成部分，許多國(guó)家把良好治理視為影響生活質(zhì)量的重要因素。比如，不丹王國(guó)在上世紀(jì)70年代就把良好治理作為支撐美好生活的四大支柱之一，如今，在不丹國(guó)民幸?？傊档闹笜?biāo)體系中，公共治理是重要的測(cè)量領(lǐng)域， 涵蓋基礎(chǔ)權(quán)利、政府信任、政府績(jī)效與政治參與四項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。〔31〕不丹的做法為國(guó)際社會(huì)所效仿。經(jīng)合組織（OECD）在2011年設(shè)立“美好生活指數(shù)”（Better Life Index），其中“民主參與和治理”是一個(gè)重要的指標(biāo)?！?2〕“聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展解決方案網(wǎng)絡(luò)”（ United Nations Sustainable Development Solutions Network）從2012年開(kāi)始發(fā)布“世界幸福報(bào)告”（World Happiness Report），與不丹類(lèi)似，也把良好治理當(dāng)作實(shí)現(xiàn)人類(lèi)幸福與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的“四大支柱”之一。〔33〕良好治理和美好生活的關(guān)系在諸多實(shí)證研究中也得到揭示。簡(jiǎn)·奧特（ Jan Ott）對(duì)2006年127個(gè)國(guó)家的比較發(fā)現(xiàn)，治理質(zhì)量與國(guó)民平均幸福感強(qiáng)烈正相關(guān)，一個(gè)國(guó)家的治理質(zhì)量越良好，國(guó)民的生活越幸福， 對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)民的幸福來(lái)說(shuō)，提高治理質(zhì)量是一個(gè)良好的道路選擇?！?4〕在后來(lái)對(duì)130國(guó)的比較研究中，奧特進(jìn)一步驗(yàn)證了這些結(jié)論。奧特發(fā)現(xiàn)，幸福感在不同國(guó)家的差異很大，這些差異要?dú)w咎于治理質(zhì)量尤其是治理的技術(shù)質(zhì)量?！?5〕

國(guó)內(nèi)的研究也同樣表明，公共治理的質(zhì)量與生活的美好感受息息相關(guān)。周長(zhǎng)城與葉閩慎對(duì)湖北省一些村民生活質(zhì)量的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生態(tài)安全、食品衛(wèi)生、公安機(jī)關(guān)工作質(zhì)量、公共安全總體狀況等公共治理因素對(duì)村民的生活滿意度和幸福感的影響最大，其次才是休閑因素和經(jīng)濟(jì)因素等?！?6〕陳剛與李樹(shù)利用CGSS（2006）調(diào)研項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)涵蓋23個(gè)省、52個(gè)城市的4036個(gè)微觀樣本的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，政府質(zhì)量嚴(yán)重影響居民的幸福感，且對(duì)居民幸福感的促增效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，政府效率、公共物品供給和財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)都顯著影響了居民幸福感，它們對(duì)居民幸福感的促增效應(yīng)依次遞增，提高政府質(zhì)量不僅能夠增加居民幸福感，而且還能縮小幸福差距，促進(jìn)社會(huì)公平?！?7〕他們后來(lái)還發(fā)現(xiàn)，腐敗顯著降低了中國(guó)的居民幸福感，如果樣本城市的腐敗水平上升一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，“國(guó)民幸福感將會(huì)因此而下降4.05% ，這需要 GDP 增長(zhǎng)率上升 6 個(gè)百分點(diǎn)才能彌補(bǔ)”〔38〕。

基層協(xié)商是中國(guó)治理體系的重要組成部分，是構(gòu)建基層良好治理的重要途徑?；鶎訁f(xié)商提供了一種相對(duì)微觀的公共選擇機(jī)制與公共權(quán)力的規(guī)范機(jī)制，對(duì)于人民群眾物質(zhì)利益的分配以及當(dāng)家作主權(quán)利的行使都具有重要的意義。這是基層協(xié)商的制度性?xún)r(jià)值，或者也可以稱(chēng)為一種程序性?xún)r(jià)值，也即基層協(xié)商為基層群眾影響公共決策，尤其對(duì)他們的生活產(chǎn)生影響的公共決策的行動(dòng)提供了程序性保障。同時(shí)，基層群眾也可以通過(guò)協(xié)商表達(dá)自己的意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)利益分配中的公平和正義，這是基層協(xié)商的“本有性?xún)r(jià)值”，也是基層協(xié)商對(duì)人民群眾的一種實(shí)際的賦權(quán)。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，基層協(xié)商是基層群眾之間以及基層群眾與基層行政機(jī)構(gòu)之間的“商量”，充分反映了人民民主的真諦以及協(xié)商民主的價(jià)值。基層協(xié)商是距離人民群眾及其生活最近的一種協(xié)商，與人民群眾美好生活需求的實(shí)現(xiàn)緊密相關(guān)，通過(guò)程序性?xún)r(jià)值與本有性?xún)r(jià)值的發(fā)揮，在協(xié)商過(guò)程中，基層群眾通過(guò)積極的參與，影響與他們生活相關(guān)的公共決策，行使當(dāng)家作主的權(quán)利，規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，民主、法治、公平和正義的需求得到滿足與實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論

協(xié)商民主在基層的實(shí)踐狀況引發(fā)人們關(guān)于基層協(xié)商向何處去的擔(dān)憂。只有把基層的協(xié)商民主切實(shí)轉(zhuǎn)化為一種治理實(shí)踐即協(xié)商治理，協(xié)商民主在基層才能真正落地，協(xié)商民主的制度優(yōu)勢(shì)才能轉(zhuǎn)化為治理效能，協(xié)商民主在基層才能得到制度化與可持續(xù)的發(fā)展。因此，在此意義上，協(xié)商民主在基層的歸宿是協(xié)商治理。

雖然現(xiàn)在協(xié)商民主在基層的實(shí)踐狀況并不理想，尤其地方官員民主意識(shí)的缺乏給基層協(xié)商帶來(lái)阻力，但我們也要認(rèn)識(shí)到協(xié)商民主在基層實(shí)踐的有利條件。首先，國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，會(huì)給基層協(xié)商民主向協(xié)商治理的轉(zhuǎn)化提供宏觀的系統(tǒng)性動(dòng)力;其次，地方政府也有著改善治理、解決實(shí)際問(wèn)題的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，也有政府學(xué)習(xí)的需求與動(dòng)力;再次，在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生變遷的條件下，以政府為主導(dǎo)的單一治理格局向共享共治格局的轉(zhuǎn)變是一種歷史的必然;最后，基層群眾參與意識(shí)的增長(zhǎng)也會(huì)為基層協(xié)商的生長(zhǎng)提供社會(huì)的土壤。目前，基層協(xié)商的生長(zhǎng)是政府主導(dǎo)下的生長(zhǎng)，尤其依賴(lài)于地方政府實(shí)際的制度供給，在地方政府推動(dòng)乏力的情況下，持續(xù)保持中央政府推進(jìn)基層協(xié)商的高壓態(tài)勢(shì)，強(qiáng)化基層協(xié)商民主發(fā)展的政治保障是一件緊迫性的任務(wù)。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】