李保玉

（曲靖師范學院 曲靖市旅游發(fā)展研究院，云南 曲靖 655011）

國際非政府組織又稱境外非政府組織，泛指國際性的非政府組織，是一種立足本國、面向國際、服務世界的非政府組織類型?！霸颇弦蚱涮厥獾牡乩砦恢?、邊疆資源及民族文化等因素，一直倍受國際非政府組織的青睞，成為中國國際非政府組織最活躍的地方，素有‘國際非政府組織王國’‘中國的非政府組織搖籃’等稱謂?！保?］改革開放以來，共有20多個國家和地區(qū)的370多家國際非政府組織在云南開展活動，其中有200多家在此設有專門機構(gòu)。云南地方政府對國際非政府組織的開放包容態(tài)度及其良好的管理模式，使得國際非政府組織在云南獲得了巨大成功并積累了寶貴經(jīng)驗，被稱為“云南范本”?；诖?，本研究立足云南本土，聚焦教育領域，在廣泛調(diào)研、實地考察及個案訪談的基礎上，就如何發(fā)揮國際非政府組織教育援助項目的積極作用并實現(xiàn)其有效運作等問題，進行初步思考與回答。

一、政府層面：秉持開放包容心態(tài)，強化外部監(jiān)督管理

（一）加強對國際非政府組織的認識，秉持積極有為的工作態(tài)度

一方面，政府相關(guān)管理部門應該加強對國際非政府組織的認識，轉(zhuǎn)變觀念，堅持一分為二看問題。國際非政府組織是一把“雙刃劍”，在促進云南教育事業(yè)發(fā)展的同時，必然也會帶來一些消極影響。因此，政府相關(guān)管理部門應該加強對國際非政府組織的認識，采取兩分法，做到趨利避害，既要營造健康的政治生態(tài)環(huán)境，促使友善型國際非政府組織的價值實現(xiàn)，又要制定嚴格的法律法規(guī)，堅決抵制敵對型的國際非政府組織。另一方面，政府相關(guān)部門在工作中應做到敢于擔當、積極有為。國際非政府組織參與云南教育事業(yè)發(fā)展總體上呈現(xiàn)利大于弊、功大于過的態(tài)勢。這些組織大都是本著辦實事、辦好事，為云南教育事業(yè)提供支持和幫助的目的而來，它們是聯(lián)系云南與世界的紐帶和橋梁。在積極作用和消極作用、困難和條件、機遇和挑戰(zhàn)面前，我國管理當局應該乘勢而上，順勢而謀，在高度競爭的市場環(huán)境下，敢為人先，勇于擔當，抓住時機，不斷完善政策，改善環(huán)境，以更為有利的條件吸引更多國際非政府組織進入我國，爭取更多的資金和技術(shù)援助，實現(xiàn)我國教育事業(yè)的快速健康發(fā)展。

（二）設立管理國際非政府組織的專門機構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)服務人才

首先，設立國家、省級和縣級三級專門機構(gòu)，負責對國際非政府組織進行統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與管理。當前，我國對國際非政府組織的管理雖然實現(xiàn)了在組織備案和項目備案方面的規(guī)范化管理，但是針對國際非政府組織具體開展活動或項目運作仍存在“多頭管理”的現(xiàn)象。這種權(quán)責分離、職責不清的管理亂局不僅會導致各管理部門之間相互爭權(quán)奪利、推脫責任，也會增加國際非政府組織的運行成本。因此，政府應該設立或指定某部門作為專門的管理機構(gòu)，如在國家層面于民政部下設國家外援局，在省級和縣級層面分別指定外事辦、外援辦為相應的專門管理機構(gòu)，總體上負責指導、管理與協(xié)調(diào)國際非政府組織所有相關(guān)活動。其次，政府相關(guān)部門應打造一支服務國際非政府組織的專業(yè)隊伍。各級政府還須著力培養(yǎng)一批高素質(zhì)的具有國際視野和戰(zhàn)略眼光的專門服務國際非政府組織的專業(yè)人才，深入研究有關(guān)國際非政府組織的項目運行及內(nèi)外管理模式，確保各項服務到位，保證雙方在暢通的溝通渠道下實現(xiàn)有效溝通，形成雙方合作的良好機制。課題組認為，盡管部分國際非政府組織的相關(guān)人員可能因?qū)φ芾砣藛T存有偏見而夸大了政府監(jiān)管與服務的不足之處，但政府及相關(guān)職能部門缺乏國際非政府組織方面的專業(yè)服務人才則是不爭的事實，“若政府能夠培養(yǎng)并派出一批高素質(zhì)的專業(yè)人才，他們既精通國際非政府組織的運作模式與管理經(jīng)驗，又熟悉中國國情及云南的風土人情，理論聯(lián)系實踐，那么國際非政府組織參與我國教育發(fā)展的項目活動則會取得更為顯著的預期目標”。［2］

（三）強化部門合作機制，實行工作責任制度

對國際非政府組織的管理是一個系統(tǒng)工作，涉及多個部門、多個領域，僅靠某幾個部門單方面管理是根本不夠的，需要政府建立部門間聯(lián)動配合機制，即在國際非政府組織專業(yè)服務機構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制下，多個部門密切配合、分工合作、聯(lián)動管理、共同努力方能有效完成任務。當前，云南省對國際非政府組織履行管理職責的政府部門主要有民政廳、外事辦、國安廳、教育廳、公安廳、稅務局、人力資源與社會保障廳、銀行等部門，其相應職責見表1。這些部門管理職責不同，相應地掌握的信息也不同，需要它們在協(xié)調(diào)配合、資源利用、信息共享、情況研判等方面進行廣泛合作，互相支持，分工把關(guān)，發(fā)揮協(xié)力作用，在不同領域進行協(xié)調(diào)管理，相互補臺，堵塞漏洞。各個部門之間還應通過前期工作協(xié)調(diào)，為國際非政府組織營造和諧互信的工作環(huán)境。同時，國家設立的管理國際非政府組織的專業(yè)服務機構(gòu)應該充分利用部門優(yōu)勢，主動綜合協(xié)調(diào)，多方聯(lián)系，統(tǒng)一管理，切實解決各部門在管理中出現(xiàn)的各方面問題。此外，為了保證各部門的管理服務職責落到實處，還需要建立并實行工作責任制度，具體包括工作責任落實制度、督促檢查制度、目標責任考核制度、行政領導負責制度等。

表1 云南省國際非政府組織管理部門及相應職責一覽表

（四）建立網(wǎng)絡化辦公平臺，實現(xiàn)資源共享，提高服務效率

在對國際非政府組織實施管理的過程中，提倡網(wǎng)絡化辦公，建立網(wǎng)絡化辦公平臺，不僅能夠改變政府與國際非政府組織的思維習慣及工作方式，提高政府管理效率，減輕工作人員負擔，還能夠優(yōu)化辦公結(jié)構(gòu)，節(jié)約辦公經(jīng)費，從而實現(xiàn)辦公無紙化、資源信息化和決策科學化。第一，政府相關(guān)部門與國際非政府組織之間應該建立經(jīng)濟、方便、快捷的內(nèi)部通信平臺。實現(xiàn)高效便捷的通訊查詢、郵電聯(lián)系、交流互動等，確保雙方在遇到問題時，能夠在第一時間聯(lián)系到相關(guān)負責人，通過現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)進行多方的交流、交互、交鋒與交融，及時解決問題。第二，建立資源共享平臺。政府與國際非政府組織分別將各自工作要求上傳到網(wǎng)絡平臺，在共享各方信息的基礎上，充分調(diào)動并協(xié)調(diào)各方力量，最終實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。第三，實現(xiàn)日常辦公的網(wǎng)絡化與自動化。所有的工作環(huán)節(jié)在網(wǎng)絡上進行，不僅減輕了政府人員的工作負擔，也為國際非政府組織的活動開展帶來了極大的便利。

二、國際非政府組織層面：加強組織內(nèi)部管理，注重項目引領發(fā)展

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，做到籌款方式的靈活多樣

當前國際非政府組織大都依托社會捐助與政府補助的方式進行籌款，方式單一且經(jīng)費有限。在新的社會經(jīng)濟形勢下，國際非政府組織只有打開思路，樹立靈活籌款的思想意識才能走出籌款瓶頸。建議采用以下四種新型的籌款方式：一是面對面籌款。這種籌款方式可以是以社區(qū)為單位，挨家挨戶游說居民簽訂銀行月捐協(xié)議，可以是籌款義工在街頭向行人介紹機構(gòu)，鼓勵行人簽訂銀行月捐協(xié)議，也可以由志愿者或員工通過街頭擺攤或會演，接受行人或觀眾的零散或一次性捐款。二是信件或郵件籌款。通常有組織機構(gòu)將感謝信、倡議書、機構(gòu)簡介、工作匯報、聯(lián)系方式、捐贈賬戶、月捐表等有關(guān)材料通過信件或郵件寄送給潛在捐贈人，鼓勵他們捐款。有時除了勸募材料之外還可以附贈一些諸如印有組織Log標志的小禮品或紀念品。三是網(wǎng)絡籌款。一方面組織應通過各大社交媒體、網(wǎng)絡廣告、官方網(wǎng)站、電子郵件等進行網(wǎng)上籌款宣傳、勸募；另一方面，組織還應該建立多元化的籌款平臺，實現(xiàn)籌款途徑的多樣化，如花唄、支付寶、財付通、百付寶、國付寶、易寶支付、快錢、網(wǎng)易寶等網(wǎng)絡支付平臺。四是慈善商店籌款。它是通過建立慈善商店，銷售公眾、企業(yè)或機構(gòu)捐贈的物品來獲取慈善經(jīng)費的籌款方式。

（二）優(yōu)化項目資源配置，實現(xiàn)項目轉(zhuǎn)型發(fā)展

隨著中國國力的不斷強大及人民生活水平的不斷提高，國際非政府組織個別項目在境外籌款中遇到困難，如慈善援助項目、助學項目等傳統(tǒng)資助型項目的籌款數(shù)量呈現(xiàn)遞減趨勢，究其原因是部分捐贈者認為中國內(nèi)地人民富裕了從而減少甚至不再捐款。因此，國際非政府組織應該優(yōu)化項目資源配置，實現(xiàn)項目的轉(zhuǎn)型發(fā)展。一是減少傳統(tǒng)的資助型項目。從本質(zhì)上看，資助型項目是“輸血型”項目，即由國際非政府組織或其委托機構(gòu)直接將援助資金或物品捐贈給受援對象，這些援助大都是一次性的，不可再生也不可持續(xù)，如貧困生獎助學金的發(fā)放、其他教育物品的直接捐贈等。這種項目雖然受到了受援對象的喜愛與好評，但卻隱藏著很多弊端，不僅滋生與鼓舞著受援對象的惰性，而且還極易出現(xiàn)“組織在，項目在；組織走，項目失”的現(xiàn)象。二是增加新型的發(fā)展型項目。所謂發(fā)展型項目，是與資助型項目相對應的，是“造血型”項目，它是一種可再生且可持續(xù)的項目。對受援對象而言，發(fā)展型項目是一種“授人以漁”的項目，通過傳授受援對象某種本領而起到“治本”的功效。它雖然見效慢、收益內(nèi)隱且不易發(fā)現(xiàn)，但卻具有極大的可持續(xù)性，因此，國際非政府組織應該以“增強發(fā)展型項目”為著力點，推動公益項目的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（三）做好需求評估與同行建議，提高項目的有效度

供需矛盾是國際非政府組織在項目運作過程中的主要矛盾，一直都困擾著項目官員。在訪談中，很多國際非政府組織的項目負責人常常抱怨“我們帶著極大的熱情和愛心無償?shù)卦麄兘疱X和物品，而他們卻表現(xiàn)得非常冷漠、被動，甚至還流露出很大的不情愿”。進一步調(diào)研發(fā)現(xiàn)，需求與供給的失衡，即國際非政府組織沒有提供受援對象真正需要的項目或他們提供的項目不能有效引導受援對象的潛在需求，是導致組織不受歡迎、失效的主要原因。因此，為了提高項目的有效度，國際非政府組織應進行全面需求評估，廣泛聽取同行建議，通過迎合并創(chuàng)造需求做好項目的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)項目的有效供給。對于需求評估，其信息來源渠道應該是全方位的，其主體也應該至少包括政府、合作方、受援對象、社會公眾四大方面，其方法也應該是靈活多樣的，如問卷調(diào)查、電子郵件調(diào)查、電話或?qū)嵉卦L談等。對于同行建議，既可以學習其他國際非政府組織的優(yōu)秀項目經(jīng)驗，也可以召集眾多相關(guān)國際非政府組織項目負責人，通過頭腦風暴，選擇合適的項目。此外，提高教育援助項目的有效度，還需要國際非政府組織與多方溝通，找準項目的切入點，確保項目能夠彌補政府項目在基層的缺口，并與之相輔相成。

（四）注重組織理念與本土社會的融合，提高項目的可持續(xù)性

當前，國際非政府組織教育援助項目最大的問題是項目缺乏可持續(xù)性。在項目實施過程中，讓很多受援學校負責人感受最深的是“項目在優(yōu)質(zhì)教育在，項目中止優(yōu)質(zhì)教育也終止”。在訪談中，他們紛紛表示，“國際非政府組織派來的項目老師在教育理念和教學方法方面讓本校師生收益很多，但當項目結(jié)束了，項目老師走了后，一切教學及學習工作又恢復到原狀”。原因在于，國際非政府組織在項目運作過程中忽視了對本土社會的關(guān)注。如在項目實施中，項目老師大都采用“做中學”“玩中學”的素質(zhì)教育理念，而他們往往忽視中國“唯分論”的傳統(tǒng)應試教育理念，項目老師的自主生成性教學法與本地老師的成績應試型教學法不能有機結(jié)合起來，這必然導致項目不可持續(xù)。校內(nèi)老師在應試教育的壓力下，往往會放棄項目老師的新型教育理念。因此，國際非政府組織應該做到自身組織理念與本土社會的融合，要與我國教育實際情況相結(jié)合，順應并維護我國教育的民族性和本土特色，探索真正適合中國國情的教育發(fā)展模式。此外，提高項目的可持續(xù)性還要求國際非政府組織在關(guān)注物的援助的同時，更要關(guān)注人的轉(zhuǎn)變。物的改變大都依賴于人的轉(zhuǎn)變，人的轉(zhuǎn)變才具有可持續(xù)性。對一個地方來講，發(fā)展是永恒的、絕對的。條件改善是可以預期的，你來不來我都要改變，或者是今天，也或者是明天，但人的轉(zhuǎn)變要花更多的時間精力，需要更多的投入。

三、合作單位及受援對象層面：提高項目認識水平，營造良好合作環(huán)境

（一）轉(zhuǎn)變觀念，提高對項目的認識水平

項目實施中，項目合作方與受援對象對項目的認識水平較低，仍停留在傳統(tǒng)的思維觀念上，他們傾向于接受見效快的傳統(tǒng)的資助型項目，對見效慢的新型的發(fā)展型項目不夠重視，甚至不愿意接受，這在一定程度上阻礙了國際非政府組織的項目轉(zhuǎn)型發(fā)展。如訪談中，部分項目合作方負責人及部分受援學生家長表示，“我們的學生（家庭）最缺的是錢，沒有錢學生就要輟學，輟學后他們還可以為家庭賺錢，我們最迫切需要的也是資金與物質(zhì)的援助”。項目合作方與受援對象是國際非政府組織項目運作中的重要主體，他們對項目的認識狀況直接制約著項目能否獲得實效。為此，合作單位及受援對象應做到以下方面：一是充分認識到國際非政府組織的教育援助項目本質(zhì)上是一種慈善項目，是國際人道主義和愛心的體現(xiàn)，盡管可能會被個別不良組織所利用并產(chǎn)生一些不良影響，但總體上是利大于弊的，能夠很好地促進我國教育發(fā)展；二是充分認識到開放環(huán)境下教育形式日新月異，新問題、新情況層出不窮，應結(jié)合本土及自身實際情況，充分抓住這次機遇，很好地利用外部援助資源，切實解決自身問題；三是充分認識到政府部門、國際非政府組織、合作單位及受援對象有著共同的目標，無論是傳統(tǒng)的外在援助型項目還是新型的內(nèi)生發(fā)展型項目，都是要促進我國教育事業(yè)發(fā)展，作為合作及受援方應該積極主動配合項目活動，做到各方同心協(xié)力、合作共進；四是要充分認識到外來項目只是自身發(fā)展的一種外在條件，不能完全依賴國際非政府組織，自我努力才是實現(xiàn)自身發(fā)展的主要因素。

（二）落實項目合作單位的配套資金，提高其工作積極性

項目實施中，項目合作方工作人員往往是以兼職的形式開展工作，由于缺乏相應的配套資金，這些工作人員的工作積極性與配合度都不高。因此，項目合作單位應該設立專門的項目配套資金，同時由政府提供相應的政策支持，確保項目資金落實到位，保證從事項目運作的合作方人員能夠得到相應的報酬，提高他們的工作積極性，從而保障項目的順利實施。當然，如果條件允許，最好的做法是由項目合作單位為項目實施設立單獨部門，并調(diào)配專門的工作人員，配備項目運行的專項資金，專門負責并統(tǒng)籌管理項目運行中的一切事務，這樣不僅可以減輕合作方項目人員的工作壓力，還能夠做到職務分離、職責明確，實現(xiàn)權(quán)責利的統(tǒng)一，避免在出現(xiàn)問題時各方發(fā)生“踢皮球”“扯皮”等相互推卸責任的現(xiàn)象。

經(jīng)過多年的實踐，國際非政府組織在我國社會經(jīng)濟和教育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，逐漸成為我國社會經(jīng)濟建設與教育事業(yè)發(fā)展的一個重要組成部分。同時，我們也應該認識到，國際非政府組織進入我國開展教育援助活動僅僅是一個開端，無論是對國際非政府組織自身，還是對政府相關(guān)管理部門、合作單位及受援對象來講，都是一個全新的課題，各方面都將面臨一系列無法確定甚至不可預期的困難與挑戰(zhàn)。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國際非政府組織在我國開展教育援助活動最成功的經(jīng)驗在于與政府相關(guān)管理部門、合作單位及受援對象的合作，最大的期望也是要加強三方合作，這是在現(xiàn)有的社會條件及政治環(huán)境下實現(xiàn)共贏的一種最佳選擇。因此，國際非政府組織積極作用的充分發(fā)揮及其教育援助項目的有效運作，離不開政府相關(guān)管理部門、國際非政府組織、合作方及受援對象的共同努力，需要三方協(xié)力共進，共同開創(chuàng)一種公共領域的新型服務模式。