黃 婧，吳沅箐

（1. 上海市松江區(qū)規(guī)劃和自然資源局，上海 201600；2. 上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200040）

為貫徹落實(shí)國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，上海市出臺(tái)了《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》和《上海市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方案（2018-2022 年）》，提出要抓規(guī)劃編制與落地。2018 年8 月，上海市召開全市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制啟動(dòng)會(huì)，《上海市鄉(xiāng)村規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）系列成果下發(fā)至各區(qū)鎮(zhèn)。該導(dǎo)則構(gòu)建了全市鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃體系，即村莊布局規(guī)劃—郊野單元村莊規(guī)劃—村莊設(shè)計(jì)[1]。其中，郊野單元村莊規(guī)劃是上海市郊野單元規(guī)劃系列的3.0版本。

郊野單元規(guī)劃作為上海首創(chuàng)和特色規(guī)劃，自實(shí)施以來對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。3.0 版本的上海市郊野單元規(guī)劃也由原來的專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)展為村莊規(guī)劃，成為實(shí)施土地用途管制特別是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的依據(jù)。相較于前兩版，3.0 版本郊野單元村莊規(guī)劃結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了一系列創(chuàng)新性探索。筆者參與了歷次上海市郊野單元規(guī)劃編制工作，本文在總結(jié)郊野單元規(guī)劃發(fā)展歷程基礎(chǔ)上，結(jié)合負(fù)責(zé)編撰并已獲批的《上海市松江區(qū)泖港郊野單元村莊規(guī)劃（2017-2035 年）》[2]試點(diǎn)為例，闡述郊野單元規(guī)劃的示范性創(chuàng)新實(shí)踐，探討鄉(xiāng)村振興背景下郊野單元村莊規(guī)劃的創(chuàng)新思考，以期為鄉(xiāng)村規(guī)劃編制與鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供借鑒。

1 上海市郊野單元規(guī)劃發(fā)展歷程

自2012 年提出“郊野單元規(guī)劃”以來，上海市郊野單元規(guī)劃共經(jīng)歷了三版。其中1.0 版郊野單元規(guī)劃以土地整治為綜合平臺(tái)、以增減掛鉤為政策工具，主要包含農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和專項(xiàng)規(guī)劃整合3 項(xiàng)內(nèi)容[3]；2.0 版郊野單元規(guī)劃銜接新一輪總規(guī)要求進(jìn)行了創(chuàng)新，包括成果體系創(chuàng)新、單元圖則管理使用、管制分區(qū)細(xì)分等[4]。1.0 版是解決多規(guī)合一、土地綜合整治和減量化的問題，2.0 延續(xù)1.0版鎮(zhèn)級(jí)土地整治規(guī)劃的定位[5]。前兩版郊野單元規(guī)劃在實(shí)踐中產(chǎn)生了多種模式[6]，對(duì)于優(yōu)化集建區(qū)外的用地布局、指導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)和開展土地綜合整治發(fā)揮了積極作用。但是對(duì)集建區(qū)外廣大農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)模式、安置方案和居住模式、歷史文化保護(hù)等方面缺少研究[7]，同時(shí)由于資金需求大、政府與企業(yè)、村集體、農(nóng)民之間利益協(xié)調(diào)難等問題導(dǎo)致實(shí)施成效低于預(yù)期[8-9]。2017 年伴隨著國(guó)家“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略提出、《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）》（以下簡(jiǎn)稱“上海2035”）批復(fù)，上海進(jìn)一步研究鄉(xiāng)村地區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，在《導(dǎo)則》中提出了3.0 版郊野單元村莊規(guī)劃，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)、“上海2035”實(shí)施等新要求進(jìn)行了探索，其主要功能在于解決規(guī)劃傳導(dǎo)、用途管制依據(jù)、建設(shè)項(xiàng)目依據(jù)、推動(dòng)實(shí)施的問題。筆者通過對(duì)三版郊野單元規(guī)劃導(dǎo)則[10-12]比較（表1），發(fā)現(xiàn)雖然隨著背景和目標(biāo)的變化，郊野單元規(guī)劃由專項(xiàng)規(guī)劃變成了詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃核心內(nèi)容也從土地整治轉(zhuǎn)向引領(lǐng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的村莊規(guī)劃多重內(nèi)容，編審權(quán)限也逐步下放至各區(qū)，但是其背后注重解決郊野地區(qū)問題、側(cè)重規(guī)劃的實(shí)施性的邏輯是一脈相承的。

表1 上海市歷版郊野單元規(guī)劃比較Table 1 Comparison of different editions of countryside unit planning in Shanghai

2 鄉(xiāng)村振興背景下郊野單元村莊規(guī)劃新思路

郊野單元村莊規(guī)劃是在國(guó)土空間規(guī)劃和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略背景下應(yīng)運(yùn)而生的?！爱a(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”是鄉(xiāng)村振興的總方針。3.0 版的郊野單元村莊規(guī)劃聚焦這20 字方針，在規(guī)劃內(nèi)容上多方面探索鄉(xiāng)村振興的實(shí)施路徑。

2.1 開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃

1.0 版和2.0 版郊野單元規(guī)劃中無產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃內(nèi)容，重點(diǎn)在于對(duì)現(xiàn)狀“198”工業(yè)用地進(jìn)行梳理和評(píng)估，進(jìn)而制定近期和遠(yuǎn)期減量化方案。而3.0 版加強(qiáng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃的內(nèi)容，要以穩(wěn)固農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、凸顯生態(tài)功能、創(chuàng)新服務(wù)功能、激活鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力為目標(biāo)，提出農(nóng)業(yè)與旅游、文化、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度融合的發(fā)展思路和策略，進(jìn)行業(yè)態(tài)與項(xiàng)目策劃，為鄉(xiāng)村地區(qū)“產(chǎn)業(yè)興旺”提供智力策源。

2.2 嚴(yán)格空間管制要求

1.0 版和2.0 版郊野單元規(guī)劃中通過落實(shí)新市鎮(zhèn)總規(guī)和鎮(zhèn)級(jí)土總規(guī)控制指標(biāo)，制定單元內(nèi)綜合減量化方案、類集建區(qū)規(guī)劃和后續(xù)整備用地規(guī)劃等形成土地利用總體布局方案。而3.0 版結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃用途管制要求，進(jìn)一步細(xì)化了空間管制內(nèi)容：一方面通過劃定各類空間管制分區(qū)，提出主要管控要求，形成“空間管制分區(qū)一張圖”（包含空間管制分區(qū)圖和空間管制分區(qū)管理清單）；另一方面通過鄉(xiāng)村單元圖則，將郊野單元的建設(shè)用地規(guī)模、減量化規(guī)模、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模等各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)落實(shí)到各個(gè)鄉(xiāng)村單元，并落實(shí)控規(guī)圖則，明確地塊屬性和相關(guān)參數(shù)。這為鄉(xiāng)村地區(qū)全域全地類管理，推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治，提升鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)水平和空間治理提供了依據(jù)。

2.3 創(chuàng)新農(nóng)民相對(duì)集中居住引導(dǎo)模式

1.0 版和2.0 版郊野單元規(guī)劃中在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上開展宅基地減量化，并通過增減掛鉤政策工具、類集建區(qū)規(guī)劃落實(shí)農(nóng)民安置要求。而3.0 版在總結(jié)上?！叭齻€(gè)集中”歷史經(jīng)驗(yàn)、借鑒浙江等地模式基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地提出了“E+X+Y”的鎮(zhèn)村體系來引導(dǎo)農(nóng)民相對(duì)集中居住。其中，“E”點(diǎn)，指城鎮(zhèn)集中安置區(qū)，原則上在城市開發(fā)邊界內(nèi)規(guī)劃農(nóng)民集中居住區(qū)，按照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行供地。“X”點(diǎn)，指農(nóng)村集中歸并點(diǎn)，為城市開發(fā)邊界外，依托保留（保護(hù)）村布局的用于村內(nèi)歸并或跨村歸并的農(nóng)民集中安置區(qū)，土地性質(zhì)為“宅基地”?！癥”點(diǎn)，指農(nóng)村保留居住點(diǎn)，為鎮(zhèn)總規(guī)中遠(yuǎn)期保留村?！癊+X+Y”的鎮(zhèn)村體系的創(chuàng)設(shè)，進(jìn)一步明確了鄉(xiāng)村地區(qū)的村莊布局，為實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居”以及后續(xù)制定差別化的規(guī)土管理政策提供了依據(jù)。

2.4 增加風(fēng)貌規(guī)劃引導(dǎo)內(nèi)容

1.0 版和2.0 版郊野單元規(guī)劃中無風(fēng)貌保護(hù)內(nèi)容。上海由于特殊的地理位置和歷史發(fā)展進(jìn)程，整體呈現(xiàn)出“憑江臨海、河湖浦蕩、九峰多泖、水鄉(xiāng)田園”的江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌特征，并以古海岸線“岡身線”和長(zhǎng)江為界，形成特征鮮明的西部湖沼平原、東部濱海平原、崇明沙島平原三種地貌類型，而上海鄉(xiāng)村悠久深厚的歷史積淀和豐富多彩的鄉(xiāng)土民俗也需在鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)予以保護(hù)和傳承。因此3.0 版要求按照《上海市郊野鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)導(dǎo)則》，提煉總結(jié)歷史文化保護(hù)、鄉(xiāng)村風(fēng)貌、色彩引導(dǎo)、建筑元素符號(hào)等特征，繼承和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)文化，突出不同村域的特色風(fēng)貌，提出保護(hù)提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌的景觀策略，是“鄉(xiāng)風(fēng)文明”建設(shè)的重要內(nèi)容。

2.5 加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)

1.0 版郊野單元規(guī)劃主要通過制定三年增減掛鉤方案來推動(dòng)實(shí)施，2.0 版郊野單元規(guī)劃對(duì)接“十三五”規(guī)劃增加了公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民集中安置、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、土地整治、生態(tài)建設(shè)等近期項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)容，并對(duì)近期重點(diǎn)項(xiàng)目類型、數(shù)量、規(guī)模、位置和建設(shè)時(shí)序等進(jìn)行安排。3.0 版在2.0 版基礎(chǔ)上制定了近期行動(dòng)計(jì)劃，明確農(nóng)民相對(duì)集中居住等規(guī)劃實(shí)施的路徑和策略。根據(jù)鄉(xiāng)村振興建設(shè)發(fā)展目標(biāo)，確定近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民集中居住、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的具體項(xiàng)目，形成近期項(xiàng)目庫(kù)并落到控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則深度，直接指導(dǎo)村級(jí)項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)。較2.0 版，3.0 版近期項(xiàng)目一是村級(jí)公共配套設(shè)施和產(chǎn)業(yè)用地配置類型更為豐富，二是通過地塊落圖則的方式明確各項(xiàng)指標(biāo)，直接指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施。

3 松江區(qū)泖港鎮(zhèn)郊野單元村莊規(guī)劃試點(diǎn)實(shí)踐

3.1 研究區(qū)概況

泖港鎮(zhèn)位于上海市西南、松江區(qū)黃浦江南側(cè)。東隔鄉(xiāng)界涇與葉榭鎮(zhèn)相連，西以茹塘港為界與新浜鎮(zhèn)相鄰，南隔小泖港河與金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)相望，北枕橫潦涇與石湖蕩鎮(zhèn)為界，總用地面積57.62 km2，屬于黃浦江準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)范圍。2014 年，為推動(dòng)泖港鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，泖港鎮(zhèn)編制了《上海市松江區(qū)泖港鎮(zhèn)郊野（SJMG01）單元規(guī)劃（2014-2020 年）》[13]（以下簡(jiǎn)稱“泖港鎮(zhèn)1.0 版郊野單元規(guī)劃”），重點(diǎn)解決農(nóng)用地整治和建設(shè)用地減量化問題（圖1）。2018 年泖港鎮(zhèn)作為上?！敖咸飯@”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的首批試點(diǎn)，由松江區(qū)規(guī)劃資源局和泖港鎮(zhèn)政府共同組織，以上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院為技術(shù)支撐，編制了《上海市松江區(qū)泖港鎮(zhèn)郊野單元村莊規(guī)劃（2017-2035年）》（即泖港鎮(zhèn)3.0 版郊野單元規(guī)劃）。該規(guī)劃統(tǒng)籌城市開發(fā)邊界外的用地規(guī)模和空間布局，以自然生態(tài)空間用途管制推進(jìn)黃浦江上游地區(qū)優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間的保護(hù)與利用，以宅基地改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)推進(jìn)滬韻鄉(xiāng)居特色打造和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺，以鄉(xiāng)村單元圖則管理創(chuàng)新推動(dòng)郊野地區(qū)規(guī)劃覆蓋，指導(dǎo)十三五期間鄉(xiāng)村旅游、民生工程等建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村項(xiàng)目落地實(shí)施，對(duì)全市郊野單元村莊規(guī)劃編制和鄉(xiāng)村振興實(shí)施具有示范和創(chuàng)新意義（圖2）。因此本文選取泖港鎮(zhèn)作為案例研究3.0 版的創(chuàng)新之處。

圖1 泖港鎮(zhèn)郊野單元土地利用規(guī)劃圖（1.0版）Fig.1 Maogang countryside unit land use plan (Version 1.0)

3.2 泖港鎮(zhèn)郊野單元村莊創(chuàng)新探索

（1）產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃

圖2 泖港鎮(zhèn)郊野單元土地利用規(guī)劃圖（3.0版）Fig.2 Maogang countryside unit land use plan (Version 3.0)

泖港鎮(zhèn)是生態(tài)農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)，現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)發(fā)展模式以家庭農(nóng)場(chǎng)為主，但是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值不高，2018 年泖港鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值5.4億元，而工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值分別達(dá)35.9億元、13.3億元，主要經(jīng)濟(jì)來源仍為第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。按照1.0 版郊野單元規(guī)劃，近期郊野單元工業(yè)用地減量50.03 hm2，遠(yuǎn)期全部減量化。按照上位規(guī)劃《松江區(qū)城市總體規(guī)劃暨土地利用規(guī)劃（2017-2035）》，至2035 年泖港鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模8.5 km2，其中開發(fā)邊界外用地規(guī)模6.8 km2[14]。而開發(fā)邊界外現(xiàn)狀建設(shè)用地總規(guī)模10.4 km2，其中“198”工業(yè)用地2.8 km2，與區(qū)總規(guī)下達(dá)規(guī)模相比，凈減量化指標(biāo)達(dá)3.6 km2，減量化任務(wù)較重。綜上，“198”工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級(jí)壓力確實(shí)很大。同時(shí)，五厙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園、韋伯生態(tài)農(nóng)業(yè)園、涌禾生態(tài)農(nóng)業(yè)園等鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)星羅棋布，鄉(xiāng)村旅游資源有待進(jìn)一步整合。本次郊野單元村莊規(guī)劃內(nèi)，堅(jiān)持“無策劃不規(guī)劃”，結(jié)合泖港實(shí)際和特色開展產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃。泖港郊野單元內(nèi)產(chǎn)業(yè)主要包括黃橋田園綜合體、花卉農(nóng)旅區(qū)、農(nóng)林復(fù)合區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)、先進(jìn)制造區(qū)5 大分類、8 大片區(qū)（圖3）。同時(shí)，結(jié)合花卉農(nóng)旅區(qū)和黃橋村兩大鄉(xiāng)村旅游資源重點(diǎn)片區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游綜合配套，形成農(nóng)旅中心和黃橋綜合配套區(qū)，提供度假村、民宿、特色餐飲、商業(yè)購(gòu)物、文化展示等綜合服務(wù)。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃，明確了未來泖港鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局、整合了現(xiàn)有農(nóng)旅資源、完善了相關(guān)設(shè)施配套，為促進(jìn)泖港鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、增加農(nóng)民的收入提供了規(guī)劃依據(jù)。

圖3 泖港郊野單元產(chǎn)業(yè)空間布局圖Fig.3 Industrial spatial layout of Maogang countryside unit

（2）空間管制

本次郊野單元村莊規(guī)劃，將泖港鎮(zhèn)自然資源按照生態(tài)保護(hù)類、文化保護(hù)類和鄰避防護(hù)類進(jìn)行分類用途管制。其中，生態(tài)保護(hù)類分區(qū)包括永久基本農(nóng)田、飲用水水源保護(hù)區(qū)、重要野生動(dòng)物棲息地/重要濕地、結(jié)構(gòu)性生態(tài)空間、重要片林5 項(xiàng)，文化保護(hù)類分區(qū)包括歷史文化遺產(chǎn)和古樹名木2 項(xiàng)，鄰避防護(hù)類分區(qū)包括“三高”沿線保護(hù)控制區(qū)和鄰避設(shè)施控制防護(hù)區(qū)2 項(xiàng)，分別落實(shí)上位規(guī)劃以及農(nóng)、林、水、文物保護(hù)、市政等專項(xiàng)規(guī)劃的管制要求，并制定泖港鎮(zhèn)空間政策區(qū)管理清單，明確各空間要素的管控剛性程度、總量/空間管控要求、用途管制要點(diǎn)、功能引導(dǎo)要求，特別是加強(qiáng)對(duì)該空間要素內(nèi)建設(shè)用地新增、保留、轉(zhuǎn)型、拆除的管控，為泖港鎮(zhèn)全域用途管制提供規(guī)劃依據(jù)。例如，對(duì)于永久基本農(nóng)田實(shí)施最為剛性的五星管控，總量按照1927 hm2（2.9 萬畝）進(jìn)行控制，嚴(yán)格用途管制，A 類永久基本農(nóng)田禁止嚴(yán)重破壞破壞耕作層的各類活動(dòng)、B 類永久基本農(nóng)田允許實(shí)施農(nóng)林復(fù)合利用，嚴(yán)禁挖湖造景，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目隨意占用各類永久基本農(nóng)田（表2）。

表2 泖港鎮(zhèn)空間管制分區(qū)管理清單（部分）Table 2 Management list of space control zones in Maogang town (part)

同時(shí)，按行政村劃分為16 個(gè)鄉(xiāng)村單元，將郊野單元的各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)落實(shí)到各個(gè)鄉(xiāng)村單元。以黃橋鄉(xiāng)村單元為例，在圖則內(nèi)明確本單元總?cè)丝?.1 萬人、建設(shè)用地總規(guī)模39.42 hm2、減量化指標(biāo)50.31 hm2、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積151.06 hm2、設(shè)施農(nóng)用地規(guī)模3.16 hm2、林地面積71.26 hm2、水域面積27.43 hm2、“X”點(diǎn)農(nóng)村新社區(qū)規(guī)模9.80 hm2等核心指標(biāo)，并列明黃橋村農(nóng)民安置用地、擬入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等規(guī)劃新增建設(shè)用地的地塊編號(hào)、用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑高度等控制性指標(biāo)，并形成矢量入庫(kù)文件，為后續(xù)建設(shè)提供依據(jù)（圖4、表3）。

（3）農(nóng)民相對(duì)集中居住引導(dǎo)

圖4 泖港鎮(zhèn)黃橋鄉(xiāng)村單元圖則Fig.4 Huangqiao village unit plan of Maogang town

泖港鎮(zhèn)1.0 版郊野單元規(guī)劃中，遠(yuǎn)期宅基地減量338.36 hm2，規(guī)劃類集建區(qū)內(nèi)安置用地37.73 hm2，位于集鎮(zhèn)中心區(qū)西部以及五厙社區(qū)北部。本次郊野單元村莊規(guī)劃中，因地制宜引導(dǎo)農(nóng)戶向保留（保護(hù)）村歸并，通過摸清底數(shù)測(cè)算進(jìn)鎮(zhèn)安置和平移歸并需求，通過梳理上位規(guī)劃條件和意見征詢開展農(nóng)民安置區(qū)選址。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，泖港鎮(zhèn)居住在宅基地上的在冊(cè)戶籍?dāng)?shù)為9880 戶，另有663 戶滿足分戶條件。通過排摸，最后認(rèn)定3188 戶農(nóng)戶無村內(nèi)建房資格，通過進(jìn)“E 點(diǎn)”進(jìn)行集中安置；7292 戶具有村內(nèi)建房資格，通過在“X”點(diǎn)平移歸并以及在“Y”點(diǎn)保留更新實(shí)現(xiàn)其居住權(quán)，同時(shí)如果有進(jìn)鎮(zhèn)意愿也鼓勵(lì)進(jìn)“E 點(diǎn)”安置。為節(jié)約集約用地，本次規(guī)劃明確“X”點(diǎn)戶均建筑占地面積不超過90 m2，戶均宅基地面積不超過110 m2，戶均宅基地與分?jǐn)傉缘缆房偯娣e不超過260 m2；“E 點(diǎn)”戶均建筑面積為200 m2。最后綜合考慮村莊發(fā)展條件和鎮(zhèn)村意愿，規(guī)劃形成“2E+12X+11Y”村莊鎮(zhèn)村體系（圖5），即2處“E”點(diǎn)、12 處“X”點(diǎn)和11 處“Y”點(diǎn)。規(guī)劃的2 處“E”點(diǎn)，一處為五厙城鎮(zhèn)集中安置區(qū)，一處為泖港城鎮(zhèn)集中安置。由于泖港鎮(zhèn)區(qū)受上位規(guī)劃影響，鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)邊界用地較少，可用于農(nóng)民集中居住的13 塊住宅組團(tuán)用地按原法定控規(guī)容積率核算，扣除10%公建配套后僅可安置2405 戶，無法滿足農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)安置需求。因此本次規(guī)劃中，面對(duì)鎮(zhèn)區(qū)安置缺口，一方面建議后續(xù)將部分安置地塊的容積率由1.2 提高至1.6，另一方面在城市開發(fā)邊界外的鎮(zhèn)區(qū)西側(cè)和南側(cè)新增4 塊安置用地作為“E”點(diǎn)。調(diào)整后“E”總用地規(guī)模73.21 hm2，可安置5299 戶。規(guī)劃12 處“X”點(diǎn)，主要分布在黃橋保護(hù)村和11 個(gè)保留村，用地規(guī)模75.66 hm2，可安置3031 戶，新增“X”點(diǎn)難以避讓永久基本農(nóng)田33.04 hm2，進(jìn)行等量等質(zhì)補(bǔ)劃。規(guī)劃11 處“Y”點(diǎn)，選取保留村內(nèi)現(xiàn)狀宅基地分布較為集中的自然村落進(jìn)行保留。該鎮(zhèn)村體系的明確，也為后續(xù)泖港鎮(zhèn)開展黃橋村等保留保護(hù)村村落風(fēng)貌、自然景觀、重要節(jié)點(diǎn)、公共空間或鄉(xiāng)村建筑等村莊設(shè)計(jì)提供了基礎(chǔ)。

圖5 泖港郊野單元鎮(zhèn)村體系規(guī)劃圖Fig.5 Town and village system planning of Maogang countryside unit

（4）風(fēng)貌規(guī)劃引導(dǎo)

泖港鎮(zhèn)郊野地區(qū)整體上農(nóng)田廣袤、濱江林帶綿延，村莊與河道相依，點(diǎn)綴于農(nóng)田之中，展現(xiàn)江南水鄉(xiāng)田園特色風(fēng)貌。本次規(guī)劃中，加強(qiáng)了對(duì)泖港鎮(zhèn)風(fēng)貌規(guī)劃的引導(dǎo)，提出規(guī)劃形成“五區(qū)一帶”的郊野風(fēng)貌格局，明確七彩花田風(fēng)貌區(qū)、泖田濕地風(fēng)貌區(qū)、廣袤田園風(fēng)貌區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)風(fēng)貌區(qū)、浦江森林風(fēng)貌區(qū)以及濱江休閑帶各風(fēng)貌區(qū)的發(fā)展導(dǎo)向和特色景觀（圖6）。如七彩花田風(fēng)貌區(qū)，以五厙休閑農(nóng)業(yè)園為基礎(chǔ)，形成以四季不同花卉主題為特色的郊野花田風(fēng)貌，打造集文娛休閑、鄉(xiāng)村體驗(yàn)等功能為一體的綜合活動(dòng)區(qū)。在傳承和發(fā)揚(yáng)地方文化傳統(tǒng)方面，本次規(guī)劃提出單元內(nèi)的歷史文化保護(hù)以劃定的文化保護(hù)紅線、古樹名木為重點(diǎn)，并對(duì)于黃橋楹聯(lián)文化要素，建議組織開展相應(yīng)文化節(jié)慶活動(dòng)，鼓勵(lì)進(jìn)行藝術(shù)化處理和創(chuàng)新，建設(shè)營(yíng)造展示此類文化要素和活動(dòng)的重要場(chǎng)所。在村居建筑風(fēng)貌方面，本次規(guī)劃建議采取江南為底、融合現(xiàn)代，富有鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色、承載江南文化內(nèi)核的“江南田園”建筑風(fēng)格，突出“粉墻黛瓦”，追求輕巧、秀美、雅致的風(fēng)格，建筑宜選用柔和中性的江南傳統(tǒng)白、青、灰、褐和原木色色調(diào)。

（5）近期行動(dòng)計(jì)劃

為加強(qiáng)郊野單元村莊規(guī)劃的落地實(shí)施，本次規(guī)劃內(nèi)特別規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目共29 個(gè)，包括公益性設(shè)施項(xiàng)目19 個(gè)、安置項(xiàng)目4 個(gè)、經(jīng)營(yíng)性用地項(xiàng)目3 個(gè)、生態(tài)項(xiàng)目1 個(gè)以及其他項(xiàng)目2 個(gè)等。公益性設(shè)施項(xiàng)目主要包括開發(fā)邊界外各村三室一點(diǎn)、開發(fā)邊界內(nèi)安置區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套等內(nèi)容；安置項(xiàng)目主要包括泖港鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)邊界內(nèi)動(dòng)遷安置房，開發(fā)邊界外曹家浜村、黃橋村、曙光村的農(nóng)村集中歸并點(diǎn)等；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目主要包括興旺村和黃橋村內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目；生態(tài)項(xiàng)目為泖港鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的涵養(yǎng)林、防護(hù)林廊道建設(shè)項(xiàng)目；其他項(xiàng)目主要包括泖港鎮(zhèn)市級(jí)土地整治項(xiàng)目區(qū)以及鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)區(qū)黃橋村土地綜合整治項(xiàng)目（圖7）。其中，對(duì)于安置項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目的建設(shè)用地均已在各自的鄉(xiāng)村單元圖則內(nèi)落地，為后續(xù)項(xiàng)目供地提供了規(guī)劃依據(jù)。

圖7 泖港郊野單元近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目匯總圖Fig.7 Summary of recent key construction projects of Maogang countryside unit

3.3 需進(jìn)一步探討的問題

在泖港郊野單元村莊規(guī)劃編制和實(shí)施中，也反映了一些共性問題，需要在全區(qū)乃至全市層面進(jìn)一步思考。首先，郊野單元村莊規(guī)劃是一個(gè)實(shí)施性的規(guī)劃，由于農(nóng)民安置意愿、安置方式政策性引導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目方案（特別是涉及到點(diǎn)狀供地的）等方面會(huì)發(fā)生變化，與已批規(guī)劃發(fā)生不一致，建議參考控制性詳細(xì)規(guī)劃明確后續(xù)郊野單元村莊規(guī)劃調(diào)整機(jī)制。其次，目前郊野單元村莊規(guī)劃按照兩規(guī)合一的用地分類進(jìn)行編制和入庫(kù)管理，但是隨著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，其程序和收益分配機(jī)制與國(guó)有建設(shè)用地存在差異，在圖則的用地性質(zhì)內(nèi)以“一類用地”（村莊建設(shè)用地）予以明確是否可行。再次，類似泖港這種涉農(nóng)新市鎮(zhèn)的規(guī)劃總建設(shè)用地規(guī)模較小，開發(fā)邊界外用地規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于現(xiàn)狀建設(shè)用地，農(nóng)民安置方式的節(jié)地率是規(guī)劃中需要思考的重要問題，一方面要土地減量化，另一方面要農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺和生態(tài)宜居，在“四線管控”相關(guān)文件要求下，開發(fā)邊界外不宜新增工業(yè)用地（M）、科研設(shè)計(jì)用地（C65），給鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來極大的挑戰(zhàn)。最后，上海郊區(qū)承擔(dān)了全市永久基本農(nóng)田保護(hù)的任務(wù)，如松江區(qū)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)重，黃浦江南岸的新市鎮(zhèn)是落實(shí)全區(qū)基本農(nóng)田分布的重點(diǎn)地區(qū)，在鄉(xiāng)村振興要求下，選址確實(shí)難以避讓的交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、鄉(xiāng)村公益設(shè)施、林地布局、河道整治和水利設(shè)施項(xiàng)目，均與現(xiàn)狀基本農(nóng)田發(fā)生較大的矛盾，如何保持在現(xiàn)有永久基本農(nóng)田政策法規(guī)要求下，進(jìn)行近期項(xiàng)目的建設(shè)，如何通過郊野單元村莊規(guī)劃層面保障鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目的落地建設(shè)，均是需要重點(diǎn)研究的問題。

4 主要結(jié)論

本文總結(jié)了上海市郊野單元規(guī)劃發(fā)展的歷程，提出最新的郊野單元村莊規(guī)劃作為郊野單元3.0 版本，已經(jīng)由原來的1.0 版本和2.0 版本的專項(xiàng)規(guī)劃發(fā)展為村莊規(guī)劃，與國(guó)土空間規(guī)劃的新要求相適應(yīng)。在鄉(xiāng)村振興背景下，郊野單元村莊規(guī)劃圍繞20 字方針進(jìn)行了一系列創(chuàng)新：開展鄉(xiāng)村地區(qū)業(yè)態(tài)與項(xiàng)目等產(chǎn)業(yè)發(fā)展策劃，激活鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力；結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃用途管制要求，通過“空間管制分區(qū)一張圖”和鄉(xiāng)村單元圖則，嚴(yán)格鄉(xiāng)村地區(qū)的空間管制要求；借鑒本市歷史經(jīng)驗(yàn)和浙江做法，通過城鎮(zhèn)集中安置區(qū)（“E”點(diǎn)）、農(nóng)村集中歸并點(diǎn)（“X”點(diǎn)）、農(nóng)村保留居住點(diǎn)（“Y”點(diǎn)）鎮(zhèn)村體系制定差別化政策、引導(dǎo)農(nóng)民集中居??；增加風(fēng)貌規(guī)劃引導(dǎo)內(nèi)容，傳承江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌特征和特色傳統(tǒng)文化；制定近期實(shí)施計(jì)劃，通過地塊入圖則入管理庫(kù)形式指導(dǎo)項(xiàng)目落地實(shí)施。并以松江區(qū)泖港鎮(zhèn)郊野單元村莊規(guī)劃試點(diǎn)為例，對(duì)郊野單元村莊規(guī)劃的創(chuàng)新之處進(jìn)行說明。最后，本文指出，郊野單元村莊規(guī)劃編制和實(shí)施中，在規(guī)劃調(diào)整機(jī)制、用地分類、準(zhǔn)入地類、以及與永久基本農(nóng)田銜接等方面仍有待進(jìn)一步探索。