■文 / 滕婧杰 胡楠 臧文超

歐盟委員會(huì)分別于2014年和2015年通過(guò)了歐洲零廢棄計(jì)劃、循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃，指出應(yīng)通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)盡可能長(zhǎng)時(shí)間地保持產(chǎn)品附加值和消除浪費(fèi)，并提出了有助于促進(jìn)歐洲向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高全球競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造新就業(yè)機(jī)會(huì)的措施。在歐盟“零廢棄”戰(zhàn)略的總體框架下，法國(guó)、德國(guó)分別在國(guó)家、城市層面系統(tǒng)開(kāi)展了一系列工作，其具體策略和經(jīng)驗(yàn)值得深入研究探討，為中國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)提供借鑒。

一、歐盟“零廢棄”戰(zhàn)略實(shí)施情況

2014年，歐盟委員會(huì)發(fā)布了《邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)：歐洲零廢棄計(jì)劃》（Towards a circular economy: A zero waste programme for Europe），該計(jì)劃指出循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系盡可能長(zhǎng)時(shí)間保持產(chǎn)品附加值，并消除浪費(fèi)。2015年，歐盟委員會(huì)正式通過(guò)了一項(xiàng)雄心勃勃的循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃（Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy），提出許多有助于促進(jìn)歐洲向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高全球競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)造新就業(yè)機(jī)會(huì)的措施。該循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃著重強(qiáng)調(diào)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要全方位關(guān)注各政策領(lǐng)域，覆蓋整個(gè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，通過(guò)一系列措施盡可能長(zhǎng)久保持產(chǎn)品、材料和資源的價(jià)值，并最大限度減少?gòu)U物的產(chǎn)生，從而提升歐洲經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。其實(shí)施框架包括生產(chǎn)、消費(fèi)、廢物管理、變廢物為資源的產(chǎn)品生命周期四個(gè)環(huán)節(jié)，并設(shè)定若干優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域和行動(dòng)時(shí)間表，展現(xiàn)了歐盟以循環(huán)經(jīng)濟(jì)為發(fā)展導(dǎo)向的決心和實(shí)際行動(dòng)。

2019年，歐盟委員會(huì)發(fā)布循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況報(bào)告。報(bào)告中稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃下的54項(xiàng)行動(dòng)已完成或正在實(shí)施，已取得的成效主要有三點(diǎn)：一是循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型幫助歐盟重新創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，2016年循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)行業(yè)雇傭400多萬(wàn)員工，比2012年增加6%。未來(lái)幾年會(huì)繼續(xù)創(chuàng)造額外的就業(yè)機(jī)會(huì)，以滿足二次原料市場(chǎng)全面運(yùn)作所帶來(lái)的預(yù)期需求。二是循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在歐盟內(nèi)外部產(chǎn)生了新的商業(yè)模式并開(kāi)辟了新的市場(chǎng)。2016年，維修、再使用或回收利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生近1470億歐元增加值。三是歐洲生活垃圾回收量有所增加，再生材料占全部材料需求的比例持續(xù)增長(zhǎng)。

二、法國(guó)、德國(guó)固體廢物管理經(jīng)驗(yàn)

在歐盟“零廢棄”戰(zhàn)略的總體框架下，法國(guó)、德國(guó)分別在國(guó)家、城市層面系統(tǒng)開(kāi)展了一系列工作，形成相對(duì)完善的固體廢物管理體系。政府制定完善的法律法規(guī)和加強(qiáng)公眾宣傳教育，企業(yè)承擔(dān)固體廢物回收、分揀、處理，第三方組織或機(jī)構(gòu)在中間協(xié)調(diào)政府和企業(yè)關(guān)系，公眾通過(guò)踐行綠色生活方式和積極參與相關(guān)活動(dòng)營(yíng)造“零廢棄”的社會(huì)氛圍。

（一）制定完善頂層設(shè)計(jì)和政策制度體系

德國(guó)擁有目前世界上最完善、最健全的環(huán)境保護(hù)法律體系。根據(jù)歐盟 《廢棄物框架指令》的原則要求，德國(guó)聯(lián)邦政府于2012年頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》作為規(guī)范固體廢物管理的綜合性法律，并在此基礎(chǔ)上制定了《包裝法》 《電子電氣設(shè)備法》 《生物質(zhì)廢物條例》《廢棄物填埋條例》《商業(yè)廢棄物條例》 等專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)。同時(shí)，德國(guó)的 《空間規(guī)劃法》要求各州在制定空間規(guī)劃時(shí)，考慮《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》中固體廢物利用的相關(guān)空間規(guī)劃要求和措施。例如，波茲坦廣場(chǎng)（圖1）在總體規(guī)劃時(shí)一并考慮了地下物流與垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)中心的規(guī)劃。

（二）開(kāi)展宣傳教育提升公眾意識(shí)

圖1 波茲坦廣場(chǎng)地下物流與垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)中心

法國(guó)、德國(guó)極其重視公眾意識(shí)的提升，旨在讓人們自覺(jué)、有效地踐行綠色生活方式，保證垃圾分類(lèi)、固體廢物減量等具體要求能夠得到貫徹落實(shí)和保證“零廢棄”措施有效，是政府層面的工作重點(diǎn)。巴黎市政府面向社區(qū)、學(xué)校等各層面開(kāi)展的教育、講座、競(jìng)賽等活動(dòng)生動(dòng)有趣，促進(jìn)了公眾積極參與。同時(shí)，多維度的“零廢棄”家庭競(jìng)賽、“零廢棄”街道創(chuàng)建等活動(dòng)，也起到很好的宣傳效果。德國(guó)非常重視對(duì)孩子的環(huán)保教育，孩子從幼兒園開(kāi)始就接受垃圾分類(lèi)的教育，小學(xué)和中學(xué)的環(huán)境保護(hù)教育，貫穿學(xué)生學(xué)習(xí)的各門(mén)課程之中，部分學(xué)校還有不允許使用一次性塑料制品攜帶午餐的具體規(guī)定。

（三）構(gòu)建合理的市場(chǎng)運(yùn)行模式

在嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)上，法國(guó)、德國(guó)鼓勵(lì)來(lái)自工商企業(yè)界的自愿承諾，形成一套完善、富有特色的固體廢物回收利用市場(chǎng)運(yùn)行模式。近年來(lái)，在法國(guó)、德國(guó)委托第三方進(jìn)行垃圾處理的運(yùn)營(yíng)模式逐漸增多，第三方組織或機(jī)構(gòu)通過(guò)收費(fèi)、稅收等形式，分擔(dān)了政府的固體廢物管理工作，大大提升了城市固體廢物管理效能。德國(guó)的雙軌制回收系統(tǒng)（DSD）專(zhuān)門(mén)從事包裝廢物的回收、處理，政府除對(duì)其規(guī)定回收利用任務(wù)指標(biāo)進(jìn)行法律監(jiān)督外，其他方面均按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行；法國(guó)負(fù)責(zé)再回收的機(jī)構(gòu)CITEO受政府委托開(kāi)展固體廢物管理任務(wù)。

圖2 巴黎街頭的可回收物垃圾箱和玻璃瓶回收桶

圖3 巴黎 Limeil-Brévannes 固體廢物分揀中心

（四）提高固體廢物分類(lèi)回收處理效率

為提高巴黎生活垃圾中可回收物的回收利用率，巴黎市政府在2019年1月1日簡(jiǎn)化了居民垃圾分類(lèi)要求，大大降低居民分類(lèi)難度（圖2）。同時(shí)，更加復(fù)雜的分類(lèi)任務(wù)交由專(zhuān)業(yè)分揀中心，并通過(guò)專(zhuān)業(yè)化分揀設(shè)備的升級(jí)改造，不斷增加可回收物種類(lèi)、提高回收利用率（圖3）。該措施大大提高了全社會(huì)垃圾分類(lèi)的總體效率和收益，提高了操作性，降低了管理和處置的綜合成本。

三、對(duì)中國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)的啟示

（一）完善固體廢物管理頂層設(shè)計(jì)

中國(guó)“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作應(yīng)系統(tǒng)評(píng)估國(guó)家和地方已有制度的適用性與有效性、模式的可操作性、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與管理政策的配套性；結(jié)合德國(guó)、法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步探索在生產(chǎn)者責(zé)任延伸制、城市空間規(guī)劃、廢塑料等重點(diǎn)固體廢物專(zhuān)項(xiàng)管理制度，需要結(jié)合城市發(fā)展實(shí)際需求著力提高生活垃圾分類(lèi)、強(qiáng)化包裝廢物和廢棄產(chǎn)品回收等的綜合效率；結(jié)合中國(guó)“十四五”規(guī)劃，需要研究提出固體廢物綜合管理行動(dòng)計(jì)劃，以及中長(zhǎng)期管理戰(zhàn)略目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和路線圖等頂層設(shè)計(jì)的政策建議。

（二）開(kāi)展全方位教育宣傳

在“無(wú)廢城市”試點(diǎn)建設(shè)工作中，需要針對(duì)政府、企業(yè)、公眾等所有固體廢物管理相關(guān)方，以學(xué)校、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等為重點(diǎn)，開(kāi)展全方位、多層面宣傳教育活動(dòng)，著力提升“無(wú)廢城市”理念的社會(huì)知曉度和參與度；應(yīng)鼓勵(lì)試點(diǎn)城市系統(tǒng)設(shè)計(jì)宣傳教育方案，通過(guò)教育、講座、競(jìng)賽等多種形式宣傳推廣“無(wú)廢城市”理念和措施，系統(tǒng)開(kāi)展“無(wú)廢家庭” “無(wú)廢社區(qū)” “無(wú)廢街道” “無(wú)廢飯店” “無(wú)廢機(jī)關(guān)”等創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)形成具有鮮明城市特點(diǎn)的“無(wú)廢文化”。

（三）有效激發(fā)市場(chǎng)活力

在嚴(yán)格執(zhí)法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完善政府主導(dǎo)、企業(yè)主體的市場(chǎng)模式。以運(yùn)用信息化手段實(shí)現(xiàn)政府有效監(jiān)管、企業(yè)信息公開(kāi)為重點(diǎn)，跟蹤研究試點(diǎn)城市固體廢物回收利用處置產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，提出能夠促進(jìn)不同類(lèi)型城市有效落實(shí)財(cái)政稅收政策、提高綠色金融支持力度的具體措施；探索以落實(shí)產(chǎn)生者責(zé)任為核心的生活垃圾分類(lèi)計(jì)量收費(fèi)機(jī)制和包裝廢物押金返還制度；在促進(jìn)生活垃圾源頭減量的同時(shí)，提高分類(lèi)利用處置設(shè)施經(jīng)濟(jì)效益，逐步擺脫依賴財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)展模式。

（四）鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)積極參與

應(yīng)探索建立固體廢物專(zhuān)業(yè)化分類(lèi)管理模式，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在分類(lèi)利用處置各個(gè)環(huán)節(jié)的作用，提高垃圾分類(lèi)可操作性，提升綜合管理效率、降低綜合成本；鼓勵(lì)有條件的試點(diǎn)城市和專(zhuān)業(yè)公司探索“技術(shù)+服務(wù)”綜合輸出模式，建立固體廢物綜合收集、精細(xì)化分類(lèi)、規(guī)模化利用處置的技術(shù)路線，為城市或區(qū)域固體廢物管理提供收集、運(yùn)輸、利用、處理全鏈條綜合服務(wù)和解決方案，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域固廢的協(xié)同化、高值化利用和處置。