■文 / 劉曉 錢名宇 圖 / 劉曉

圖1 典型生產(chǎn)者責任延伸制示意圖

圖2 德國柏林市某輕質(zhì)包裝物回收箱標識

一、引言

隨著中國城市化進程的加快和人口的快速增長，城市生活垃圾產(chǎn)生量也在不斷增加。從20世紀80年代起，經(jīng)過40年的發(fā)展，中國城市生活垃圾管理已經(jīng)由最初的簡易填埋，發(fā)展到目前基本實現(xiàn)城市生活垃圾無害化處理，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍；根據(jù) 《2017年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，2017年中國城市生活垃圾無害化處理率達到96.1%；其中生活垃圾焚燒處理比例為34.3%，填埋處理為63.0%，形成了填埋與焚燒為主的無害化處理體系。

在此基礎(chǔ)上，城市生活垃圾的精細化管理及高質(zhì)量發(fā)展成為新的發(fā)展趨勢，“十三五”以來，垃圾分類重新成為熱點公共話題，成為引領(lǐng)低碳生活的新時尚，也標志著整個生活垃圾管理的重點將從后端處理環(huán)節(jié)切實邁向全過程、全體系的綜合管理。隨著管理鏈條的延長，管理要求及環(huán)境標準不斷提高，意味著生活垃圾的管理成本將不斷增加，“預(yù)算增加”是越來越多的政府需要面臨的最直接問題；此外，生活垃圾管理的前端延伸到居民公眾，延伸到生產(chǎn)者和消費者，如何調(diào)動各個利益相關(guān)方的積極性及參與感是生活垃圾管理面臨的更大挑戰(zhàn)。

國家生延時產(chǎn)伸間者制（責開年任始）集自中行處處理理或現(xiàn)行生產(chǎn)者責任延伸制覆蓋范圍塑料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報廢汽車、輪胎、葡萄牙 1996 兩者 廢油、醫(yī)療廢棄物、過期/未使用藥品、醫(yī)療廢棄物包裝、過期藥物、植物藥用產(chǎn)品包裝羅馬尼亞 2004 兩者 塑回義料務(wù)和，包但裝沒物有、生電產(chǎn)池者、責廢任棄組電織子）電氣設(shè)備、報廢汽車（推行召集中押金瑞典 無信息制裝中、物和其適自他用行包集處塑紙料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報廢汽車、輪胎、理系統(tǒng)塑料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報廢汽車、輪胎、斯洛文尼亞 2003 兩者 廢油、醫(yī)療廢棄物、過期/未使用藥品、有害殺蟲劑廢棄物、墳?zāi)褂孟灎T斯洛伐克 2003 兩者 塑料和包裝物、電池、廢棄電子電氣設(shè)備、報廢汽車、輪胎、紙

歐洲在垃圾管理過程中也經(jīng)歷了類似的過程，采用了多元化的經(jīng)濟工具及社會工具來解決上述問題，其中生產(chǎn)者責任延伸制應(yīng)用較為廣泛并取得了積極的效果，本文簡要總結(jié)生產(chǎn)者責任延伸制在歐洲的應(yīng)用并嘗試探討其作為經(jīng)濟工具對于生活垃圾管理帶來的作用及影響。

二、生產(chǎn)者責任延伸制概述

生產(chǎn)者責任延伸制（Extended Producer Responsibility, EPR）是一種通過將產(chǎn)品的責任從納稅人轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)者，用以改善環(huán)境的政策方法，與資源消耗會導致廢棄物產(chǎn)生量增加的意識緊密相關(guān)。如果說污染者付費原則促使消費者認真思考，如何減少、避免垃圾產(chǎn)生，那么生產(chǎn)者責任延伸制則向前更進一步，促進生產(chǎn)者認真思考，如何減少、避免垃圾產(chǎn)生。

在此目標下，生產(chǎn)者責任延伸制主要從兩個方面采取措施，減少垃圾管理過程中的環(huán)境影響、社會影響和經(jīng)濟影響：一是鼓勵資源節(jié)約型產(chǎn)品的開發(fā)和生態(tài)友好的設(shè)計，以盡可能減小對環(huán)境的負面影響；二是開發(fā)適當?shù)睦幚硖幹皿w系，以使垃圾可以被重復使用或循環(huán)利用。

生產(chǎn)者責任延伸制可以是強制性的，也可以是自愿的，并激勵生產(chǎn)者承擔組織、財務(wù)或信息披露方面的責任?？墒褂玫墓ぞ咭彩嵌鄻拥?，可以是行政方面的、經(jīng)濟方面的、信息披露方面的或是其中兩者或更多項的結(jié)合。對于生產(chǎn)者而言，可以采用自行處理和集中處理的方式履行生產(chǎn)者責任；自行處理即為生產(chǎn)者自行建立收集及處理設(shè)施，對自己產(chǎn)生的廢棄物進行恰當?shù)奶幹没蚧厥?；集中處理即為生產(chǎn)者與同行業(yè)的其他企業(yè)合作，通過支付一定的費用，由履行生產(chǎn)者責任的相關(guān)機構(gòu)，如第三方處理公司等實現(xiàn)廢棄物的處置及回收。自行處理更加激勵生態(tài)設(shè)計理念的發(fā)展但其成本較高，而集中處理方式相對成本較低，目前使用更為普遍。

以德國為例，其雙軌制回收系統(tǒng)即是生產(chǎn)者責任延伸制的典型代表，《包裝條例》中規(guī)定了生產(chǎn)企業(yè)對各種材質(zhì)包裝物的最低回收率，完不成指標的企業(yè)需繳納罰款，在此背景下，德國各零售業(yè)、消費品和包裝業(yè)的公司組織形成了針對包裝廢棄物的回收和循環(huán)利用體系。圖2為柏林市某輕質(zhì)包裝物回收箱（黃桶）的標識，標識不僅明確了可以投入回收箱內(nèi)的物品類別，同時標明了輕質(zhì)包裝物可供選擇的收集及處理處置單位（藍色框內(nèi)），實現(xiàn)了對于輕質(zhì)包裝廢棄物處理的市場化運營及管理。

三、生產(chǎn)責任延伸制在歐盟的應(yīng)用

表2 歐盟國家塑料包裝物繳費制度總結(jié)表（單位：歐元/公斤）

歐盟27個成員國已經(jīng)實施了《包裝和包裝廢棄物指令》中推薦的生產(chǎn)者責任延伸制包裝廢棄物政策。與塑料相關(guān)的生產(chǎn)者責任延伸制最早于20世紀90年代在德國實施，隨后法國、奧地利、比利時、盧森堡、瑞典、西班牙、葡萄牙、匈牙利、芬蘭和愛爾蘭相繼實施，歐洲委員會也在2014年實施相應(yīng)制度。目前生產(chǎn)者責任延伸制除了塑料及包裝物領(lǐng)域外，也逐步推廣到其他領(lǐng)域，如報廢汽車和廢舊電子電氣設(shè)備，表1總結(jié)了歐盟各國開始生產(chǎn)者責任延伸制的時間，采用的模式及目前的覆蓋范圍。

在費用核算方面，常用的生產(chǎn)者責任延伸制主要為回收費用提前繳納以及處置費用提前繳納，押金返還計劃也可看作是廣義的生產(chǎn)者責任延伸制。目前所有的歐盟成員國都對廢棄材料實行了基本的收費制度。根據(jù)歐盟現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù)，處理塑料廢棄物的費用比其他材料（如玻璃、紙張等）都要高。部分國家對不同類型的塑料進行區(qū)分，不同塑料類別收費不同，最常見的類別是PET/HDPE、發(fā)泡聚苯乙烯、生物基塑料/生物降解塑料和塑料袋，部分國家關(guān)于塑料的生產(chǎn)責任延伸制收費總結(jié)見表2。不同國家的收費標準差異明顯，總體而言復合材料包裝的繳費價格通常更高，因為其回收處理難度也相應(yīng)更高；一些國家如奧地利、德國和荷蘭，對生物基塑料征收較低的費用，進而鼓勵生物基塑料的使用。以德國為例，生產(chǎn)者對于一般塑料（塑料外包裝、軟包等）的繳費標準為0.17歐元/公斤，折合人民幣1360元/噸，而荷蘭對于此類塑料的繳費標準為0.3876歐元/公斤，折合人民幣3094元/噸，奧地利對于一般塑料的繳費標準為0.61歐元/公斤，折合人民幣4880元/噸。

在歐盟最常見的回收塑料是PET瓶，2015年歐盟回收PET180萬噸，回收率為59%。此外，PET的回收用途有所改變，PET不僅可以在紡織品行業(yè)實現(xiàn)再利用，現(xiàn)在正在向“瓶到瓶”（R-PET）的再利用方式轉(zhuǎn)變，圖3為超市的瓶裝水，可以在其標識上看出，瓶裝水中預(yù)付押金0.25歐元（約為2元人民幣），同時在此包裝中采用了25%的再生材料，通過生產(chǎn)責任延伸制及鼓勵再生材料的循環(huán)利用，可以推動實現(xiàn)廢棄物的源頭減量。

圖3 生產(chǎn)責任延伸制在瓶裝水中的體現(xiàn)

四、小結(jié)

從1990年，德國在塑料及包裝領(lǐng)域采用生產(chǎn)者責任延伸制，到目前在歐盟包裝行業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、電子廢棄物等多個領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。在近30年的應(yīng)用過程中，生產(chǎn)者責任延伸制有效地實現(xiàn)了部分廢棄物的市場化運營，同時成功地推動了生產(chǎn)者在“概念和設(shè)計”階段對于垃圾源頭減量的考慮，實現(xiàn)了良好的正向社會影響；對于歐盟的生產(chǎn)者責任延伸制的應(yīng)用，主要經(jīng)驗總結(jié)如下：

1.建立歐盟層面生產(chǎn)者責任延伸制法律或指南，確定戰(zhàn)略及目標，從而實現(xiàn)對利益相關(guān)方的約束和協(xié)調(diào)；

2.建立生產(chǎn)者責任延伸制的通用標準或定義以及指標體系，明確適用范圍；

3.建立成本核算體系，確保生產(chǎn)者在生產(chǎn)者責任延伸制框架內(nèi)繳納的資金可以完全支付廢棄物收集、分類及處理的費用；

4.強化履行生產(chǎn)者責任相關(guān)機構(gòu)的透明度，包括所有的費用、運營成本、績效和結(jié)果監(jiān)測，這將有助于不斷提高執(zhí)行標準。