李 升 陸琛怡

一、引言

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，地方政府具有潛在的基礎(chǔ)設(shè)施投融資的強(qiáng)烈需求，而且在2008年世界性金融危機(jī)的深刻影響下地方政府開始大規(guī)模通過城投債等形式舉借政府性債務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2014年開始，國家逐漸推行政府投融資領(lǐng)域的深刻改革，新《預(yù)算法》允許地方在限額內(nèi)舉債，PPP模式也獲得蓬勃發(fā)展，地方投融資方式逐步走向規(guī)范化，并且在此過程中通過多種制度加強(qiáng)了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，地方政府顯性債務(wù)與隱性債務(wù)之間也有了明確的界限。從二者的范圍界定上，顯性債務(wù)主要是地方政府在市場上公開發(fā)行的政府債務(wù)，包括部分置換債和新增發(fā)行的地方債券；隱性債務(wù)是地方政府在法定債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違規(guī)提供擔(dān)保等方式形成的債務(wù)，主要包括：2014年年底經(jīng)甄別后未納入地方政府存量債務(wù)，但仍有可能由地方政府負(fù)有償還責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)；2015年以來新成立事業(yè)單位、融資平臺公司的非市場化債務(wù)(毛捷和徐軍偉，2016[1])。

由于顯性債務(wù)和隱性債務(wù)在債務(wù)性質(zhì)、管理制度等方面均有較大差異，中央政府對于顯性債務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格的限額管理，其配額、發(fā)行、償還和風(fēng)險(xiǎn)管理均具有一套相對嚴(yán)格且市場化的方式；隱性債務(wù)的存在方式千差萬別，產(chǎn)生根源、用途和還款等方面也不存在統(tǒng)一模式，其識別和管理機(jī)制還有待進(jìn)一步完善，但是隱性債務(wù)在地方政府層面卻承擔(dān)著部分基礎(chǔ)設(shè)施投融資的功能，因此地方政府易將其作為顯性債務(wù)的替代品。在債務(wù)管控過程中，顯性債務(wù)的顯性特征使其更容易取得管控效果，而隱性債務(wù)存在較強(qiáng)的隱蔽性，因而其債務(wù)資金來源也趨于復(fù)雜，顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)形成軌跡也存在顯著不同。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2019年全國地方政府債務(wù)余額為213 072億元，未超過其債務(wù)限額，說明顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到了明顯控制。與此同時(shí)，地方政府隱性債務(wù)卻以各種方式變相生長。據(jù)李升和樊珮琪(2019)[2]測算，2015年和2016年地方隱性債務(wù)的增長率分別為37.23%和33.77%；2017年的債務(wù)規(guī)模達(dá)到40.44萬億元，比2016年增加9.62萬億元，增長率為23.78%。那么，哪些因素影響著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)？顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制是否存在著異質(zhì)性？如何對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范？本文基于這些問題，對地方政府的顯性債務(wù)和隱性債務(wù)進(jìn)行異質(zhì)性分析，全面考察地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理，以期得到更為合理的分析結(jié)論并提出政策建議。

下文的內(nèi)容主要包括：第二部分為學(xué)理基礎(chǔ)和文獻(xiàn)綜述，從學(xué)理上對地方政府債務(wù)的形成原因進(jìn)行分析，從文獻(xiàn)綜述方面進(jìn)行梳理；第三部分為研究設(shè)計(jì)和實(shí)證分析，主要從實(shí)證的角度對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從不同的債務(wù)構(gòu)成和不同的視角進(jìn)行檢驗(yàn)；第四部分為研究結(jié)論與建議。

二、學(xué)理基礎(chǔ)和文獻(xiàn)綜述

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要推動力量，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著投融資的主體作用，但由于長期以來的投融資體制等問題使得很長一段時(shí)間內(nèi)地方政府主要通過土地財(cái)政和投融資平臺等渠道獲得基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金來彌補(bǔ)體制內(nèi)資金不足問題，由此積累了大量的地方政府債務(wù)。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)階段，政府投融資體制機(jī)制發(fā)生了重大改革，以各種形式而存在的地方債務(wù)獲得蓬勃發(fā)展并不斷膨脹。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，學(xué)術(shù)界開始關(guān)注地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。從學(xué)理認(rèn)知上，地方政府的舉債風(fēng)險(xiǎn)主要受如下兩個(gè)激勵(lì)約束制度的影響(周飛舟，2012[3])：

一方面，以“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”為特征的財(cái)政壓力迫使地方政府通過舉債來化解財(cái)政困境。財(cái)政壓力構(gòu)成了地方政府舉債的資金預(yù)算約束。傳統(tǒng)的地方政府舉債理論認(rèn)為，地方政府將基于其財(cái)政缺口進(jìn)行舉債以實(shí)現(xiàn)短期的財(cái)政資金平衡，或者為基礎(chǔ)設(shè)施的資本性項(xiàng)目進(jìn)行融資以實(shí)現(xiàn)代際公平或基礎(chǔ)設(shè)施投融資資源的時(shí)空優(yōu)化配置。因此從財(cái)政角度來看，地方舉債也就分別具有了彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字或籌集建設(shè)資金并調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的功能。

1994年分稅制改革造成了地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，以及財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的不匹配，進(jìn)而迫使地方政府需要依托舉債進(jìn)行融資。分稅制改革提升了財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，但與此同時(shí)，財(cái)政事權(quán)逐漸下放，使地方政府承擔(dān)了更多基礎(chǔ)建設(shè)、科教文衛(wèi)等支出。由于缺乏相應(yīng)財(cái)力，地方財(cái)政收支缺口增大，為了滿足地區(qū)發(fā)展需求地方被動舉債。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快以及區(qū)域間經(jīng)濟(jì)競爭日益激烈的客觀背景下，以優(yōu)化招商引資投資環(huán)境為目的的基礎(chǔ)設(shè)施投資成了各地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要手段，而分稅制對基礎(chǔ)設(shè)施投融資資金的配置缺位與日益加劇的投融資資金需求之間形成強(qiáng)烈的反差，加劇了地方政府基于財(cái)政壓力而進(jìn)行的融資需求。

另一方面，以地方官員晉升考評機(jī)制為核心的政治激勵(lì)，助推了地方政府不斷舉債。政績考核背景下地方官員的行為傾向構(gòu)成了地方政府舉債的目標(biāo)約束。我國實(shí)行自上而下的政績考核體系，這是我國政治制度的特殊背景。經(jīng)濟(jì)分權(quán)改革過程中，上級政府以經(jīng)濟(jì)增長率為標(biāo)尺考核地方官員政績，在現(xiàn)有官員治理體系中，競爭向上是地方官員謀求發(fā)展的自然途徑，政治晉升激勵(lì)是地方官員進(jìn)行債務(wù)融資的直接原因和目標(biāo)約束，地方政府官員具有主動負(fù)債的傾向。在緩解財(cái)政壓力的同時(shí)，政治晉升制度通過目標(biāo)激勵(lì)途徑為地方舉債明確了資金投資方向，引導(dǎo)著地方官員將更多的資金優(yōu)先投向市政建設(shè)以凸顯政績。

地方政府舉債的財(cái)政激勵(lì)驅(qū)動與政治激勵(lì)驅(qū)動相互疊加，形成了中國式的地方政府舉債模式，上述兩個(gè)角度也就構(gòu)成了解釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要方面(1)當(dāng)然，除了這兩個(gè)角度外，還存在著債務(wù)管理制度、債務(wù)使用效率、金融融資約束等角度，從不同層面影響著地方政府債務(wù)行為及其風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，本文將在后文結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行必要分析。。在對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行學(xué)理認(rèn)識的基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對地方政府債務(wù)的成因進(jìn)行了較為充分且廣泛的討論。

一是財(cái)政壓力方面。隨著我國地方政府債務(wù)制度改革逐漸推開以及債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹，多數(shù)學(xué)者逐漸將研究關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成原因的實(shí)證考察上(黃春元和毛捷，2015[4])。關(guān)于財(cái)政要素對地方政府債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)的影響研究，現(xiàn)有文獻(xiàn)并無統(tǒng)一結(jié)論。一些學(xué)者(劉尚希，2015[5]；龐保慶和陳碩，2015[6])基于財(cái)政體制角度，認(rèn)為分稅制改革造成了地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，以及財(cái)權(quán)和事權(quán)之間的不匹配，進(jìn)而迫使地方政府需要依托舉債進(jìn)行融資，以彌補(bǔ)為滿足地區(qū)發(fā)展需求而產(chǎn)生的地方財(cái)政收支資金缺口。2008年國際金融危機(jī)后，我國出臺了4萬億刺激投資方案，進(jìn)一步助推了地方舉債的需求膨脹(陳菁和李建發(fā)，2015[7])。何楊和王蔚(2015)[8]發(fā)現(xiàn)財(cái)政支出分權(quán)度對地方城市建設(shè)債務(wù)融資水平有負(fù)面影響。楊婷婷(2019)[9]發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。事實(shí)上，在現(xiàn)行的事權(quán)和財(cái)力相分離的制度下，用財(cái)政收支缺口來解釋地方債務(wù)規(guī)模的變化會出現(xiàn)偏誤，原因在于中央通過轉(zhuǎn)移支付讓地方政府獲得了財(cái)政資源，從而解決了財(cái)政缺口，因此“財(cái)政缺口假說”對于地方債務(wù)規(guī)模的影響并不成立。此方面的實(shí)證研究未能得出很好的共識，原因在于：采取地方財(cái)政自給率或地方財(cái)政缺口(謝貞發(fā)和范子英，2015[10])、“營改增”后的財(cái)政運(yùn)行壓力(毛捷等，2018[11])等直觀指標(biāo)來衡量地方財(cái)政運(yùn)行困難的狀況，難以反映財(cái)政體制運(yùn)行的全貌，特別是忽視了不同類型轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)作機(jī)理及其重要影響。

當(dāng)前的財(cái)政體制，不僅包括財(cái)政收入和財(cái)政支出的劃分，還包括轉(zhuǎn)移支付部分。轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政體制中，起到了彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口、平衡橫向地方財(cái)力等功效。探討地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中財(cái)政體制的產(chǎn)生機(jī)理，需要考察財(cái)政體制的運(yùn)行全貌，特別是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所帶來的“公共池”、預(yù)算軟約束和中央救助等問題?，F(xiàn)有文獻(xiàn)雖然對財(cái)政體制之于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了檢驗(yàn)，但是缺乏對轉(zhuǎn)移支付體系的考察(郭玉清等，2016[12])，而且多數(shù)研究將地方政府債務(wù)作為整體進(jìn)行考慮，缺乏財(cái)政體制對于顯性債務(wù)和隱性債務(wù)運(yùn)行的綜合和分類影響分析。

二是政治晉升約束方面。晉升激勵(lì)驅(qū)動下地方政府“為增長而競爭”是中國經(jīng)濟(jì)保持40年高速增長的重要原因，在此基礎(chǔ)上地方政府為了基礎(chǔ)設(shè)施而進(jìn)行廣泛的融資，形成地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)膨脹。已有文獻(xiàn)檢驗(yàn)了晉升激勵(lì)對地方政府債務(wù)規(guī)模的影響作用。有限的地方財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付難以滿足地區(qū)短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)快速增長所需要的資金，舉債融資成為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金不足、滿足官員政績需求的最佳策略。地方官員動用其對地區(qū)重要經(jīng)濟(jì)資源的支配能力，主動舉借各種形式的債務(wù)，造成了當(dāng)前地方債規(guī)模膨脹和風(fēng)險(xiǎn)增加的現(xiàn)狀(周黎安，2007[13])。蒲丹琳和王善平(2014)[14]的研究表明，地方政府投融資平臺的債務(wù)增長速度與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、地方官員的晉升激勵(lì)強(qiáng)度成正向關(guān)系。沈雨婷(2019)[15]以官員任期年數(shù)刻畫的晉升激勵(lì)促進(jìn)了城投債的發(fā)行規(guī)模正向增長。

從上述的研究可以看出傳統(tǒng)政績考評機(jī)制沒有將地方融資風(fēng)險(xiǎn)納入考量。實(shí)際上，在當(dāng)前官員考核體系中上級對下級的考核已呈現(xiàn)出多元化，已有文獻(xiàn)開始關(guān)注晉升激勵(lì)的多元化問題，如財(cái)政可持續(xù)性和民生投入激勵(lì)(賈俊雪等，2017[16])。本文根據(jù)研究需要，將政績考核體系區(qū)分不同的實(shí)際情形進(jìn)行檢驗(yàn)，原因在于地方官員即使在綜合晉升考核制度下也可能更側(cè)重于對GDP方面的關(guān)注，因?yàn)镚DP是多元化晉升考核制度下地方政府最希望實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先目標(biāo)，因而與其他政績考核成分相比GDP將在更大程度上影響著地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

基于上述文獻(xiàn)現(xiàn)狀，本研究將從以下方面對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理研究進(jìn)行一定的創(chuàng)新：一是全面考慮轉(zhuǎn)移支付體系在地方舉債中的影響，彌補(bǔ)當(dāng)前關(guān)于財(cái)政體制要素討論的局限性。二是在政治晉升考核制度中，根據(jù)實(shí)際情況考慮政治晉升考核的不同影響。三是將地方政府債務(wù)區(qū)分顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩種不同的債務(wù)類型，以觀測財(cái)政體制和晉升激勵(lì)因素在兩種債務(wù)類型上是否存在顯著的差異性。

三、研究設(shè)計(jì)與實(shí)證分析

(一)模型設(shè)定與變量選擇

本文構(gòu)建如下模型，以研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)制：

Debtit=α0+α1Selfit+α2Jsit+α3(Selfit×Jsit)+α4Xit

+λi+μt+εit

(1)

Impdebtit=α0+α1Expdebtit-1+α2Selfit+α3Jsit

+α4(Selfit×Jsit)+α5Xit+λi+μt+εit

(2)

其中：下標(biāo)i表示省份，t表示年份；Debtit表示地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使用債務(wù)率衡量；Selfit和Jsit是本文的核心解釋變量，分別測度財(cái)政自主度和晉升激勵(lì)程度；Selfit×Jsit表示財(cái)政自主度指標(biāo)與政治晉升指標(biāo)的交叉項(xiàng)；Xit是一組控制變量；εit表示模型的誤差項(xiàng)。在隱性債務(wù)(Impdebt)風(fēng)險(xiǎn)方程(2)里，將考察顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的滯后一期的實(shí)證影響，原因在于地方政府舉借隱性債務(wù)往往是基于當(dāng)前顯性債務(wù)宏觀管控背景下的融資方式轉(zhuǎn)移。

1.被解釋變量。

借鑒司海平(2018)[17]的研究，本文將地方政府債務(wù)劃分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)兩部分。在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量指標(biāo)上，債務(wù)率和負(fù)債率均是國際上常規(guī)的衡量指標(biāo)，同時(shí)也是官方判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要指標(biāo)(2)如審計(jì)署審計(jì)公告、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號)等。。與負(fù)債率相比，本文主要選擇債務(wù)率作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的衡量指標(biāo)，即被解釋變量，原因如下：(1)有利于避免與控制變量中人均地區(qū)GDP等經(jīng)濟(jì)變量之間的內(nèi)生性問題。(2)地方政府債務(wù)還款的來源主要為財(cái)政收入，而非地區(qū)GDP。債務(wù)率是地方政府債務(wù)規(guī)模與當(dāng)年地方財(cái)政收入的比值，該指標(biāo)直接刻畫了地方債務(wù)的信用風(fēng)險(xiǎn)，而信用風(fēng)險(xiǎn)是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最重要的組成部分，同時(shí)也是宏觀語境下債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最被關(guān)切的層面。因此，債務(wù)率比負(fù)債率在衡量地方償還債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上更具有參考意義。此外，依據(jù)本文對地方政府債務(wù)的劃分，被解釋變量分為總債務(wù)率、顯性債務(wù)率和隱性債務(wù)率，以此探討地方政府總債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和分類風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理。當(dāng)然本文也將負(fù)債率作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)的指標(biāo)。

2.解釋變量。

(1)財(cái)政壓力。

財(cái)政收支指標(biāo)是現(xiàn)有文獻(xiàn)較為主流的度量方式。對財(cái)政壓力程度的測量主要有兩種：一種是根據(jù)陳碩等(2012)[18]的研究，將財(cái)政壓力程度從“收入”“支出”“財(cái)政自主度”三個(gè)角度描述，認(rèn)為在我國中央地方財(cái)政關(guān)系頻繁調(diào)整的背景下，要根據(jù)研究的時(shí)段和問題選擇合適的分權(quán)指標(biāo)。另一種是采用地方收入的邊際分成率。根據(jù)林毅夫和劉志強(qiáng)(2000)[19]的研究，中央和省級政府間的收入分?jǐn)傄?guī)則確定了財(cái)政分權(quán)程度，但此指標(biāo)僅適用于“財(cái)政包干”體制時(shí)期，不能反映分稅制改革后中央和地方的分權(quán)程度。

在當(dāng)前的財(cái)政體制中，通過中央對地方的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付等渠道，地方財(cái)政可以達(dá)到預(yù)算內(nèi)收支平衡，從這個(gè)意義上說，地方財(cái)力與事權(quán)并不存在不匹配的問題。對于財(cái)政壓力指標(biāo)，需要找到合理且有效的衡量指標(biāo)，學(xué)術(shù)界對此眾說紛紜。本文將采用三個(gè)指標(biāo)，以全面有效地衡量財(cái)政分權(quán)情況：(a)財(cái)政自主度1(Self1)，即財(cái)政自主度=地方一般公共預(yù)算收入/地方一般公共預(yù)算支出。(b)財(cái)政自主度2(Self2)，即財(cái)政自主度=(地方一般公共預(yù)算收入+一般轉(zhuǎn)移支付+稅收返還)/地方一般公共預(yù)算支出。一定意義上，財(cái)政壓力程度應(yīng)當(dāng)以地方實(shí)際可支配財(cái)力滿足其財(cái)政事權(quán)的程度為量化標(biāo)準(zhǔn)，在地方本級財(cái)政收入的基礎(chǔ)上還應(yīng)包含一般轉(zhuǎn)移支付、稅收返還。在一般轉(zhuǎn)移支付的組成部分中，均衡性轉(zhuǎn)移支付是采取因素法分配的財(cái)政資金，實(shí)質(zhì)上對此擁有完全所有權(quán)的是地方，而非中央；其他財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要由農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容構(gòu)成，為確保資金分配的公平性與客觀性，按照公式進(jìn)行計(jì)算。因此，一般轉(zhuǎn)移支付的資金分配取決于中央政府統(tǒng)一制定的資金分配規(guī)則，中央財(cái)政不具有主觀決定權(quán)，而地方財(cái)政享有相對完整的資金產(chǎn)權(quán)。相比之下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付采用項(xiàng)目管理方法，并要求地方配套專項(xiàng)資金，在一定意義上體現(xiàn)了中央在分配財(cái)政資金過程中的相對獨(dú)立性，同時(shí)地方缺乏一定自主性和靈活性(馬海濤和李升，2013[20])。(c)財(cái)政自主度3(Self3)，即財(cái)政自主度=專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付/地方一般公共預(yù)算支出。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在縱向轉(zhuǎn)移支付體系中起到了基本公共服務(wù)均等化、外部效應(yīng)內(nèi)部化、經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展重大戰(zhàn)略實(shí)施以及地方財(cái)政援助等作用。在地方政府債務(wù)的成因中考慮縱向轉(zhuǎn)移支付制度的作用將使得債務(wù)的形成過程和形成機(jī)理變得更加具體化和明確。由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付會帶來突出的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，如“公共池”問題和中央救助問題(Schaltegger和Feld，2009[21])，故可能加劇地方政府債務(wù)膨脹。分稅制改革之后，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付成為中央政府在財(cái)政上處理重大緊急事件的重要方式，比如穩(wěn)定社會治安和調(diào)整經(jīng)濟(jì)周期，起到了在緊急時(shí)期對地方政府施與援助之手的作用，地方政府一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付將體現(xiàn)“相機(jī)救助預(yù)期”，由此強(qiáng)化了地方政府對債務(wù)危機(jī)事后救助的判斷，因此本文以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)造的指標(biāo)衡量地方政府對中央財(cái)政的相機(jī)救助預(yù)期有其必要性。

(2)晉升激勵(lì)。

目前學(xué)者對晉升激勵(lì)程度的測度可以分為兩類：一類是地方官員的個(gè)人特征。沈雨婷(2019)[15]使用政府官員任期年數(shù)表示晉升壓力。曹婧等(2019)[22]用市委書記的晉升年齡門檻與退休年齡衡量晉升壓力。另一類是依據(jù)地方官員管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會特征構(gòu)造指標(biāo)。吳群和李永樂(2010)[23]以人均外商直接投資作為地方政府競爭指標(biāo)。陳菁和李建發(fā)(2015)[7]以GDP增長率、財(cái)政盈余與失業(yè)率為基準(zhǔn)構(gòu)造多元化的官員晉升激勵(lì)指標(biāo)。張旭昆和李曉紅(2016)[24]以地方固定資產(chǎn)投資總額代表官員獲得政治晉升的競爭程度。王卓君和郭雪萌(2018)[25]以年度地區(qū)GDP增速刻畫官員晉升激勵(lì)程度。本文為了研究結(jié)果的穩(wěn)健性起見，同時(shí)考慮上述兩類測度方法。

基于晉升錦標(biāo)賽的相對績效評估特征，本文沿用錢先航等(2011)[26]的測度方法，把地方政府具體的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成績與其相鄰地區(qū)進(jìn)行橫向比較，對晉升激勵(lì)程度進(jìn)行賦值。本文將樣本城市分為普通省份和直轄市兩類。對于普通省份，按照地理區(qū)域劃分為華中、華北、華東、華南、西北、東北、西南七大地區(qū)(3)華中地區(qū)包括河南、湖北、湖南；華北地區(qū)包括山西、河北、內(nèi)蒙古；華東地區(qū)包括江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東；華南地區(qū)包括廣東、海南、廣西；西北地區(qū)包括陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東北地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧；西南地區(qū)包括四川、貴州、云南、西藏。，以各省份人均GDP為權(quán)重分別計(jì)算各個(gè)地區(qū)GDP增長率、財(cái)政盈余、失業(yè)率的加權(quán)平均數(shù)，其中財(cái)政盈余的計(jì)算方法為(地方財(cái)政收入-地方財(cái)政支出)/地方財(cái)政收入。對于具有特殊政治地位的四個(gè)直轄市(北京、天津、上海、重慶)，歸為一類計(jì)算三個(gè)指標(biāo)的加權(quán)平均數(shù)。當(dāng)省份GDP增長率和財(cái)政盈余小于當(dāng)?shù)卦擁?xiàng)指標(biāo)的加權(quán)平均值以及失業(yè)率大于當(dāng)?shù)卦擁?xiàng)指標(biāo)的加權(quán)平均值時(shí)，賦值為1，否則為0。將三個(gè)得分加總得出省級地方官員的晉升激勵(lì)指標(biāo)，該指標(biāo)取值范圍為[0，3]，分值越高表示晉升激勵(lì)程度越大。為了穩(wěn)健性考慮，使用晉升激勵(lì)指標(biāo)的滯后一期來避免模型的內(nèi)生性問題。除了晉升激勵(lì)指標(biāo)，本文也考慮包括官員年齡、官員任期和官員企業(yè)工作經(jīng)歷等地方官員的個(gè)體特征。

(3)控制變量。

與其他文獻(xiàn)類似，本文選取人均GDP對數(shù)(Lnpergdp)、人口密度(Density)、第二三產(chǎn)業(yè)比重(Struc)、城鎮(zhèn)化率(Urban)、人均財(cái)政收支缺口對數(shù)(Lnperfis)、人均金融貸款水平(Percredit)、債務(wù)管理效率(Effic)等作為控制變量。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選取人均GDP來衡量，反映各地真實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響存在兩種機(jī)制：一方面，隨著經(jīng)濟(jì)能力的提高，地區(qū)的債務(wù)融資需求將相應(yīng)擴(kuò)大，從而提高地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。另一方面，具有較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)體量和地方財(cái)政收入也較大，地方政府有較好的債務(wù)承受能力和償債能力，從而控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響還有待檢驗(yàn)。人口密度(Density)選取地區(qū)年末總?cè)丝跀?shù)與面積的比值來衡量，人口密度越大，對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求也將越大，使得地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高。第二三產(chǎn)業(yè)比重(Srtuc)選取第二三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)GDP的比值來衡量，根據(jù)2013年的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)是政府債務(wù)的最主要支出投向，第二三產(chǎn)業(yè)在GDP的比重體現(xiàn)了地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，高比重將提升地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化率(Urban)選取城鎮(zhèn)人口數(shù)量與總?cè)丝跀?shù)的比值來衡量，體現(xiàn)城市化需要地方政府債務(wù)資金為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。人均財(cái)政收支缺口對數(shù)(Lnperfis)選取人均地方財(cái)政收支差值來衡量，用以觀察地方財(cái)政的資金壓力。地區(qū)金融資源指標(biāo)選取人均地區(qū)金融機(jī)構(gòu)貸款(Percredit)指標(biāo)，有利于把握地方政府舉債所面臨的金融資源約束。債務(wù)管理效率(Effic)系采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)技術(shù)測算得出(4)具體做法中，以人均地方政府債務(wù)余額為投入指標(biāo)，以人均GDP、人均城市建成區(qū)面積、人均公路里程、每萬人中小學(xué)在校學(xué)生數(shù)為產(chǎn)出指標(biāo)，體現(xiàn)了地方政府債務(wù)的投向，并選用投入主導(dǎo)型和不考慮規(guī)模收益的模型，采用內(nèi)部算法，以模型所得的綜合效率作為地方政府債務(wù)管理效率的代理變量。。

(二)樣本選擇與數(shù)據(jù)說明

本文的研究范圍是2012—2018年我國大陸30個(gè)省份，由于數(shù)據(jù)可得性問題，剔除西藏。在債務(wù)數(shù)據(jù)上，借鑒司海平等(2018)[27]的債務(wù)構(gòu)成處理方法，顯性債務(wù)包括國債轉(zhuǎn)貸收入、地方政府債券凈收入。隱性債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)選取具有時(shí)間連續(xù)性和研究意義的城投公司發(fā)行的城投債?？倐鶆?wù)是上述兩者的總和。省委書記的個(gè)人特征數(shù)據(jù)來自中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)、人民網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站，對所公示的官員簡歷進(jìn)行整理、挖掘。2012—2014年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還數(shù)據(jù)部分來自各省財(cái)政廳(局)決算、《中國財(cái)政年鑒》，2015—2018年數(shù)據(jù)來自財(cái)政部預(yù)算司，并以此為基礎(chǔ)測算2012—2014年缺失的部分轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)。其他數(shù)據(jù)，如地方財(cái)政收支、人口數(shù)量、地區(qū)生產(chǎn)總值、各產(chǎn)業(yè)比重、人均金融貸款等，均來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國財(cái)政年鑒》以及各省《統(tǒng)計(jì)年鑒》。所有指標(biāo)均進(jìn)行了GDP平減處理。

(三)描述性統(tǒng)計(jì)分析

本文數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)性特征如表1。2012—2018年30個(gè)省份的總債務(wù)率均值達(dá)到236%，顯性債務(wù)率均值為219%，高于國際貨幣基金組織提供的參考值。其中，顯性債務(wù)率最大值出現(xiàn)在2018年的青海，達(dá)到646%，而最小值出現(xiàn)在2016年的上海，為70%?？傌?fù)債率均值達(dá)26%，低于國際上《馬斯特里赫特條約》確定的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值60%。債務(wù)率和負(fù)債率均存在較大的地區(qū)差距，從債務(wù)負(fù)擔(dān)的角度來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題值得關(guān)注。財(cái)政自主度指標(biāo)中，財(cái)政自主度2明顯高于財(cái)政自主度1的數(shù)值，這與其所蘊(yùn)含的內(nèi)容相關(guān)，而且三個(gè)財(cái)政自主度指標(biāo)均呈現(xiàn)明顯的地區(qū)差異，這表明各省份之間的財(cái)政收支運(yùn)行情況存在較大差異。晉升激勵(lì)指標(biāo)均值為1.43，其離散程度較好地反映了省級政府官員在面臨晉升激勵(lì)程度上的差異。省委書記、省長的平均任期分別為2.63年、2.77年，均小于地方債的平均償債周期，存在著較為明顯的地方政府舉債行為跨期卸責(zé)的主觀傾向。

表1描述性統(tǒng)計(jì)情況

(四)基本回歸結(jié)果分析(5)之所以按先總體債務(wù)后分類債務(wù)的順序進(jìn)行論證，原因在于在總體債務(wù)上可以考察不同口徑對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響，在分類債務(wù)上可以進(jìn)一步考察不同債務(wù)類型的具體成因。

在進(jìn)行回歸分析前，對面板數(shù)據(jù)進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，得到chi2(7)=36.07，p=0.000 0，表明在1%的顯著水平上拒絕采用隨機(jī)效應(yīng)的原假設(shè)?？紤]地區(qū)和年份對被解釋變量的影響，本文以同時(shí)控制地區(qū)和年份的雙向固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)，檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。

表2的模型(1)～模型(7)以總債務(wù)率為被解釋變量，以財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)作為核心解釋變量，模型根據(jù)需要，將控制變量逐次納入方程(6)由于篇幅所限，根據(jù)研究需要本文的實(shí)證過程僅呈現(xiàn)部分結(jié)果。下同。，以控制核心變量以外影響地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的其他因素。R方均大于0.85，表明解釋變量對被解釋變量有較好的解釋力。

表2模型回歸結(jié)果

1.財(cái)政體制對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制的影響。

財(cái)政自主度，從定義上是地方財(cái)政掌控的相關(guān)財(cái)力相對于地方一般公共預(yù)算支出的比例，并將因不同的內(nèi)涵和指標(biāo)值而體現(xiàn)出不同的財(cái)政體制運(yùn)行狀態(tài)。從表2的實(shí)證結(jié)果看，財(cái)政自主度1指標(biāo)的系數(shù)顯著為負(fù)，說明財(cái)政分權(quán)對地方政府總債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有負(fù)向影響。地方財(cái)政的自主程度越高，越有利于降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這表明在一定程度上，地方政府出于緩解財(cái)政困難而進(jìn)行舉債。相對于一般公共預(yù)算支出，地方政府一般預(yù)算收入的比重越大，地方越具有償還債務(wù)的能力，從而抑制并降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，或者反過來說，地方政府財(cái)政的缺口越大，其地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將越大，這在一定程度上驗(yàn)證了地方債的“財(cái)政缺口假說”，即地方政府在一定程度上是出于彌補(bǔ)自身財(cái)力的不足而進(jìn)行舉債。

但是正如前文所述，一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還作為固定規(guī)則的轉(zhuǎn)移支付類型，地方政府對其具有較高的資金自由度，因此不能僅從一般公共預(yù)算收入看債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生原因，在將此兩類收入納入地方財(cái)政收入范疇后，財(cái)政自主度2對地方總的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)卻變成了正向影響，這意味著地方政府在面臨更高程度的財(cái)政自主度后，地方政府的舉債行為變得不如原來謹(jǐn)慎。一般性轉(zhuǎn)移支付主要是針對一個(gè)地區(qū)的“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口”進(jìn)行公式化和標(biāo)準(zhǔn)化的補(bǔ)助(稅收返還具有固定的分配公式)，地方政府獲取一般性轉(zhuǎn)移支付，也就意味著地方政府已獲得彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政缺口的資金，地方基本解決財(cái)政缺口的“吃飯”部分。在地方政府獲得越多的一般轉(zhuǎn)移支付和稅收返還并對其縱向財(cái)政失衡形成的缺口進(jìn)行填補(bǔ)后，地方政府越傾向于解決“溫飽”后的發(fā)展問題，積極進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨著財(cái)政自主度的提高而擴(kuò)大，體現(xiàn)了上述兩項(xiàng)收入對地方政府舉債的刺激作用。

從專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所衡量的“相機(jī)救助預(yù)期”來看，其系數(shù)為正，表明地方政府在轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)下，具有超過自身財(cái)政實(shí)力進(jìn)行舉債的沖動，這不利于合理控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在分稅制中往往被賦予臨危之際救助重任的使命，在地方政府債務(wù)的語境中被視為具有事后援救的功效，地方政府持有債務(wù)救助預(yù)期，上級政府將對處于債務(wù)困境的地方政府施以援手，轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)助長了地方政府債務(wù)的非理性膨脹及其風(fēng)險(xiǎn)的形成。從政策層面看，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕第43 號)強(qiáng)調(diào)，“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則?！比欢?，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》(國辦函〔2016〕88 號)指出，“市縣政府統(tǒng)籌本級財(cái)力仍無法解決到期債務(wù)償債缺口并且影響政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定的，可以向省級債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組申請救助?！边@里的政策表述實(shí)質(zhì)上不利于形成市縣級政府對省級政府的債務(wù)不救助預(yù)期，本文實(shí)證結(jié)果提供了確切的證據(jù)。

從上述實(shí)證結(jié)果看，地方政府在財(cái)政壓力的情況下將增加債務(wù)以緩解財(cái)政壓力，并由此增加了地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)，而地方基于財(cái)政壓力進(jìn)行舉債的邏輯將在一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還彌補(bǔ)財(cái)政缺口之后而改變。對于總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而言，地方政府將因?yàn)樨?cái)政收支存在缺口而舉債，也將因?yàn)樵诮鉀Q了收支缺口之后而舉借“建設(shè)債務(wù)”，原因在于：一方面，地方財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)提高了地方政府債務(wù)的償還能力，增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏好；另一方面，與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類似，一般性轉(zhuǎn)移支付也存在一定的“公共池”效應(yīng)，因?yàn)槠滟Y金來源屬于全國范圍的稅收。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“公共池”機(jī)制使得地方政府降低了償還債務(wù)的成本并提高了債務(wù)救助預(yù)期，助長了地方政府舉債行為的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

2.晉升激勵(lì)體系對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制的影響。

表2的實(shí)證結(jié)果表明，晉升激勵(lì)的指標(biāo)系數(shù)在模型中均顯著為正，說明晉升激勵(lì)對地方總債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有正向作用。事實(shí)上，地方政府官員面臨著多重任務(wù)目標(biāo)考核及其引致的政策權(quán)衡取舍，這一特點(diǎn)在近年來表現(xiàn)得越發(fā)突出。當(dāng)前晉升激勵(lì)體系不僅考慮GDP增長的區(qū)域間橫向比較，也開始關(guān)注財(cái)政可持續(xù)性和失業(yè)率等情況，表2的晉升指標(biāo)運(yùn)用了包括GDP、財(cái)政赤字和失業(yè)率在內(nèi)的綜合指標(biāo)，實(shí)證結(jié)果表明地方官員在晉升體系的激勵(lì)下需要獲取更多的債務(wù)資金以彌補(bǔ)財(cái)政體制的資金不足來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，因?yàn)榈胤焦賳T只有獲得優(yōu)于其他地區(qū)的綜合政績表現(xiàn)，才能進(jìn)入晉升資格賽的范圍，因此晉升激勵(lì)體系對助推地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到了顯著的作用。

從地方官員的個(gè)體異質(zhì)性看，省委書記年齡和其企業(yè)工作經(jīng)歷等特征指標(biāo)的實(shí)證結(jié)果并不顯著，但是書記的任期指標(biāo)在部分回歸結(jié)果中系數(shù)為負(fù)。這意味著官員的任期越短，其任期內(nèi)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將越大，證明了前述的論斷，即地方政府官員存在著“上任舉債，下任償還”的舉債跨期推卸責(zé)任傾向，原因在于官員的平均任期僅有2.63年，但是地方債的償還期限往往在5～7 年，地方官員很容易將償債責(zé)任推延給下任官員。

3.財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)的共同影響。

財(cái)政體制和晉升激勵(lì)制度為地方官員日常工作中面臨的兩種制度安排，分別從財(cái)政資源約束和晉升壓力兩方面同時(shí)影響官員舉債行為，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將受到財(cái)政壓力和晉升激勵(lì)兩個(gè)因素的交叉影響。表2列(7)實(shí)證結(jié)果表明，財(cái)政體制和晉升考核壓力的共同作用進(jìn)一步助長了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府存在著因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)而具有擴(kuò)張舉債的傾向，但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的正向作用將隨著晉升壓力的增大而逐漸減少，原因在于綜合晉升指標(biāo)促使地方官員不僅需要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長，也同樣需要考慮舉債規(guī)模膨脹所帶來的財(cái)政安全等方面對其晉升前途的影響，因此地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到一定程度的收斂。

(五)不同債務(wù)類型分析

表3是對不同類型債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行異質(zhì)性分析的結(jié)果。正如前文所述，地方政府的顯性債務(wù)與隱性債務(wù)之間既存在著共通之處，也在債務(wù)內(nèi)涵、管理體制和識別機(jī)制等方面存在顯著差異，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生機(jī)制也將具有不同情形。本部分對顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)理進(jìn)行異質(zhì)性分析。模型(8)～模型(10)是針對顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的回歸結(jié)果，模型(11)～模型(13)是針對隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的回歸結(jié)果。

表3不同債務(wù)類型回歸結(jié)果

1.顯性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生機(jī)制分析。

表3的實(shí)證結(jié)果說明，在顯性債務(wù)方面，財(cái)政分權(quán)和晉升激勵(lì)對地方政府顯性債務(wù)率的影響機(jī)制與基準(zhǔn)模型基本一致。(1)財(cái)政自主度指標(biāo)(Self1)的結(jié)果表明，地方政府的顯性債務(wù)受到財(cái)政壓力的顯著影響，地方政府在向上級申請債務(wù)需求時(shí)充分考慮了地方財(cái)政本身運(yùn)行的缺口。而且其資金缺口在獲得一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的彌補(bǔ)并由此解決財(cái)政上的溫飽問題之后，地方政府越有動力舉借顯性債務(wù)，積極進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資，由此造成明顯的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(2)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)帶來地方政府對顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“救助預(yù)期”，提升了顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，說明由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的不完善以及轉(zhuǎn)移支付資金來源的全國性，造成了地方政府對于舉債顯性債務(wù)和債務(wù)償還資金的預(yù)算軟約束，地方顯性債務(wù)舉債行為具有擴(kuò)張性傾向，從而形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(3)在政績考核方面，無論是綜合性考核機(jī)制，還是GDP考核機(jī)制(7)之所以存在不同的政績考核體系的影響，原因在于地方官員對考核體系的關(guān)注存在差別。，均表現(xiàn)出對顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的顯著影響。地方政府希望通過顯性債務(wù)的舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并由此實(shí)現(xiàn)自身政績的目標(biāo)。另外，針對晉升激勵(lì)制度是否使地方政府官員真正受制于晉升壓力，目前存在不同看法(陶然等，2010[28])，但是無論晉升機(jī)制是否奏效，地方官員追求經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)增長是首要選擇(蔣震，2014[29])，因此表現(xiàn)出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與GDP高度關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實(shí)。(4)省委書記和省長的個(gè)人特征指標(biāo)的顯著性較差，僅有省委書記的任期指標(biāo)相對顯著，顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在著一定的跨期推卸傾向。其他特征指標(biāo)的結(jié)果與總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情形基本相同，此處不再贅述。(5)財(cái)政體制和晉升制度均構(gòu)成地方政府舉債的約束條件。從實(shí)證上，地方政府顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到了財(cái)政自主度和晉升激勵(lì)的雙重影響。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“公共池”背景下，地方政府存在著因?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)而具有擴(kuò)張舉債的傾向，但是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的正向作用將隨著晉升壓力的增大而存在收斂性，原因在于受顯性債務(wù)的公開與透明等影響，多元化績效考核體系對于顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有收斂效應(yīng)。晉升壓力對顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到正向作用，但是當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^“公共池”獲取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，由于受多元化考核指標(biāo)以及顯性債務(wù)嚴(yán)格管控的約束，“公共池”所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)得到了一定程度的控制?？疾炱渌麅身?xiàng)財(cái)政自主度指標(biāo)，也存在與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類似的作用機(jī)制。

2.隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生機(jī)制分析。

在隱性債務(wù)模型中，其風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理與顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有明顯不同的規(guī)律性。隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生機(jī)制具有如下情形：(1)一般公共預(yù)算口徑的財(cái)政自主度1對于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成是正向的，這與顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在不同。財(cái)政自主度1的實(shí)證結(jié)果顯著為正，說明地方政府舉借隱性債務(wù)并非為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口，相反，較高程度的財(cái)政自主度助長了風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張，地方財(cái)政越具有財(cái)政實(shí)力，地方政府也越具有舉借隱性債務(wù)的底氣，從而形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(2)財(cái)政自主度2的實(shí)證結(jié)果表明，地方政府在獲取一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還以彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支缺口后，地方財(cái)政自主度越大，地方財(cái)政實(shí)力越雄厚，越容易增加地方政府的償債能力和舉借債務(wù)的擴(kuò)張性沖動。(3)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)所帶來的舉債“道德風(fēng)險(xiǎn)”對于隱性債務(wù)的影響同樣存在。(4)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受GDP晉升指標(biāo)的影響相對顯著，這與官員希望通過隱性債務(wù)來彌補(bǔ)地區(qū)建設(shè)資金缺口有關(guān)。由于隱性債務(wù)多數(shù)用于基礎(chǔ)設(shè)施等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目建設(shè)上，因此其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就與GDP發(fā)展相關(guān)聯(lián)。這表明即使存在綜合晉升考核制度，地方官員也可能更側(cè)重于對GDP發(fā)展的關(guān)注，原因在于“發(fā)展是硬道理”，GDP發(fā)展是多元化晉升考核制度下地方政府最希望實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先目標(biāo)，地方政府還是延續(xù)著過去對GDP的行為傾向性而進(jìn)行著橫向的GDP競爭，進(jìn)而推動地方政府的舉債競爭，從而形成隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(5)官員的個(gè)體特征方面，省委書記和省長的相關(guān)指標(biāo)均較為顯著，隱性債務(wù)的舉債決策受到了兩者的共同影響。官員的任期指標(biāo)顯著為正，這說明地方官員的任期越長，官員任期內(nèi)所需進(jìn)行的投資事項(xiàng)將越多，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也越大。(6)值得注意的是，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與上一期的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在顯著的正向關(guān)系，證實(shí)了前面的判斷，地方政府在進(jìn)行隱性債務(wù)舉債決策的時(shí)候，將結(jié)合上一期顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行考慮，隱性債務(wù)成為地方政府規(guī)避顯性債務(wù)的“避風(fēng)港”。(7)債務(wù)管理效率與隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系是負(fù)向的，說明債務(wù)管理效率越高，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平越低，這意味著隱性債務(wù)的管理效率是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的重要因素。

(六)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性，本文在模型(14)～模型(22)采用負(fù)債率來衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這一指標(biāo)體現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模對地方政府債務(wù)的承載能力。在總負(fù)債率的回歸模型中，財(cái)政自主度對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響依然顯著，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)同樣存在，晉升激勵(lì)的助推作用也仍然明顯，實(shí)證結(jié)果與前文的基本相同，表明本文所論證的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成邏輯比較穩(wěn)健。顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)中，財(cái)政自主度指標(biāo)較為顯著，說明前文的結(jié)果較為穩(wěn)健；政治晉升指標(biāo)及其交叉項(xiàng)的部分情形結(jié)果不穩(wěn)健，原因可能在于被解釋變量債務(wù)負(fù)債率與晉升考核體系中的GDP指標(biāo)存在一定的內(nèi)生性問題。省長的個(gè)體特征指標(biāo)顯著為正，進(jìn)一步證實(shí)了前述結(jié)果；其他的相關(guān)指標(biāo)也得到了驗(yàn)證。

表4穩(wěn)健性檢驗(yàn)

四、研究結(jié)論及建議

本文利用地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，基于顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的性質(zhì)差別，從財(cái)政體制和晉升激勵(lì)兩個(gè)維度的不同方面，實(shí)證考察了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理。(1)財(cái)政體制要素對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響方面，無論是總體債務(wù)，還是顯性債務(wù)抑或隱性債務(wù)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移性支付“公共池”機(jī)制形成了地方政府對于舉債和債務(wù)償還資金的預(yù)算軟約束，顯著增強(qiáng)了地方政府的救助預(yù)期，助長其舉債行為的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，由此造成了非理性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對于財(cái)政自主度不同指標(biāo)的影響，需要根據(jù)不同的情形和不同的債務(wù)類型進(jìn)行區(qū)別看待。對于顯性債務(wù)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政自主度密切相關(guān)，地方政府一定程度上是基于財(cái)政缺口進(jìn)行舉債的，財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)的地方政府將越有實(shí)力合理安排地方政府債務(wù)的發(fā)行與償還，從而減少地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；但是其資金缺口在獲得一般性轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的彌補(bǔ)并由此解決了一般公共預(yù)算的溫飽問題之后，地方財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)提高了地方政府債務(wù)的償還能力，地方政府更有動力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資，增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏好，由此形成明顯的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政自主度對于總體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成具有相同的邏輯。但對于隱性債務(wù)，財(cái)政自主度所反映出來的地方財(cái)政的不同運(yùn)行形態(tài)，對于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成邏輯表現(xiàn)出相對不同的情形。由于隱性債務(wù)的隱蔽性和風(fēng)險(xiǎn)的或有事項(xiàng)性質(zhì)，以及隱性債務(wù)主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資需求，地方舉借隱性債務(wù)并非基于財(cái)政缺口而是基于財(cái)政實(shí)力而舉借隱性債務(wù)，地方財(cái)政實(shí)力助長了舉借隱性債務(wù)的沖動，地方政府財(cái)政實(shí)力越強(qiáng)，越容易形成其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(2)政治晉升激勵(lì)制度與地方政府不同債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)間的關(guān)系也存在一定的差別。政治晉升制度雖然激勵(lì)地方官員進(jìn)行舉債從而實(shí)現(xiàn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但由于多元化晉升指標(biāo)內(nèi)含著財(cái)政可持續(xù)性等約束，使得地方顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到一定的收斂。但對于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，無論政績考核機(jī)制構(gòu)成如何，GDP的現(xiàn)實(shí)發(fā)展是地方官員的優(yōu)先選擇，通過地方舉債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的快速渠道，因而隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受GDP指標(biāo)的影響較為顯著也順理成章。(3)本文實(shí)證分析也表明，財(cái)政體制和晉升制度將從財(cái)政資源約束和晉升壓力約束角度共同影響著官員的舉債行為，因而兩者對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有交叉影響，這種交叉影響無論在顯性債務(wù)還是隱性債務(wù)，均使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出一定的收斂性，原因在于晉升激勵(lì)制度本身包含了財(cái)政可持續(xù)性的成分，或者地方政府債務(wù)由于促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長且相應(yīng)提高了償債能力，從而反向降低了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。除了上述內(nèi)容的差異外，地方官員的個(gè)體特征以及風(fēng)險(xiǎn)管控措施等方面對地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生有別于對顯性債務(wù)的影響。上述結(jié)論為當(dāng)前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效防控提供了一定借鑒意義，基于此提出以下建議：

一是進(jìn)一步完善財(cái)政體制改革，優(yōu)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算約束。健全地方稅體系，夯實(shí)地方財(cái)政能力，積極培育諸如房地產(chǎn)稅等地方專享稅種，實(shí)現(xiàn)“債-稅-地方資本性支出”之間良性互動和正向激勵(lì)的地方收支格局，使償債責(zé)任期限與公共投資項(xiàng)目的受益期動態(tài)匹配。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配規(guī)則，引入獎(jiǎng)勵(lì)性規(guī)則以增強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付的稅收努力性激勵(lì)，降低一般性轉(zhuǎn)移支付的“公共池”效應(yīng)，減少因財(cái)政困難而舉債的動因。在預(yù)算制度安排上，應(yīng)明確隱性債務(wù)的償債責(zé)任，硬化隱性債務(wù)“不救助”原則，建立健全隱性債務(wù)的“借、用、還”相統(tǒng)一的投融資機(jī)制，強(qiáng)化地方財(cái)政對其隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主體責(zé)任。完善和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的客觀性和合理性，降低地方對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的救助預(yù)期，踐行“債務(wù)不救助”承諾和硬化財(cái)政預(yù)算約束。

二是完善地方官員的績效考核體系，優(yōu)化地方舉借債務(wù)的績效約束。進(jìn)一步完善晉升考核體系，修正唯GDP的考核機(jī)制，突出并提高財(cái)政可持續(xù)性等考核指標(biāo)在整體考核機(jī)制中的地位和比重，使地方官員不僅注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也通過考核體系引導(dǎo)地方政府規(guī)范舉債行為，問責(zé)地方官員舉債風(fēng)險(xiǎn)，助力于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。通過突出財(cái)政可持續(xù)性和民生投入績效的政績考核，硬化考核約束，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，引導(dǎo)地方官員樹立正確的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展理念，防范地方官員因個(gè)體特征因素形成的不合理債務(wù)融資，避免地方官員將個(gè)人的晉升需求變現(xiàn)為地方政府隱性債務(wù)融資需求，把地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在適度的范圍內(nèi)。引入債務(wù)項(xiàng)目的事前科學(xué)論證和事后績效審計(jì)，將地方舉債融資項(xiàng)目的“借、用、還”過程及其項(xiàng)目績效納入官員責(zé)任審計(jì)和政績考評體系中，強(qiáng)化政績約束效力，延長政績約束鏈條。

三是明確分類管理、分類控制的思路，采取有效的管控措施，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。顯性債務(wù)和隱性債務(wù)的產(chǎn)生根源存在著明顯的差異，在未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管措施上也需有所差別，實(shí)行不同的防范措施。針對顯性債務(wù)，首先，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，注重地區(qū)異質(zhì)性，科學(xué)合理地確定不同地區(qū)的債務(wù)限額，建立債務(wù)限額與地方償債實(shí)力、經(jīng)濟(jì)社會客觀情況相互關(guān)聯(lián)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，提高債務(wù)限額管理政策的有效性；其次，通過構(gòu)建債券動態(tài)流量指標(biāo)體系，完善債務(wù)信息公開制度，實(shí)時(shí)關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)和流動性風(fēng)險(xiǎn)，變事后約束機(jī)制為事前預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)市場化約束機(jī)制，密切關(guān)注財(cái)政收支運(yùn)行壓力轉(zhuǎn)換為舉債行為的空間。

針對隱性債務(wù)，對地方隱性債務(wù)存量做到悉數(shù)掌握和嚴(yán)格把控，避免地方政府對隱性債務(wù)的“剛性兌付”承諾，嚴(yán)控地方政府的新增債務(wù)。建立財(cái)政與金融部門的隱性債務(wù)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，關(guān)閉影子銀行對隱性債務(wù)的違規(guī)融資支持渠道，加強(qiáng)對隱性債務(wù)增量的監(jiān)管力度，變“數(shù)量驅(qū)動型”為“質(zhì)量提升型”的舉債模式，控制地方財(cái)政的隱性“杠桿率”，實(shí)現(xiàn)新形勢下穩(wěn)杠桿的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。加強(qiáng)隱性債務(wù)項(xiàng)目篩查和管理，依據(jù)中長期影子價(jià)值遴選績優(yōu)基建項(xiàng)目(郭玉清等，2020[30])，建立微觀財(cái)務(wù)指標(biāo)甄別項(xiàng)目機(jī)制。建立健全公共投資項(xiàng)目績效審計(jì)，提高隱性債務(wù)資金的使用效率。減少隱性債務(wù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)從“重舉債、輕風(fēng)險(xiǎn)”的舉債策略轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸仨?xiàng)目質(zhì)量、輕融資擴(kuò)張”，建立隱性債務(wù)的“自發(fā)自還”機(jī)制，完善隱性債務(wù)項(xiàng)目的自我風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，減少償債資金的預(yù)算軟約束，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移。