[提 要]農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設是實施鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化和推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要載體。深具市場競爭力的特色產(chǎn)品與服務是農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展的基礎，而城鄉(xiāng)融合發(fā)展則是夯實這一基礎的保障。清茶小鎮(zhèn)的案例表明，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設在主體分利秩序、城鄉(xiāng)要素流動、文化價值實現(xiàn)等方面仍顯不足。要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維構(gòu)建農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的治理體系：以城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維，形成更為健全的城鄉(xiāng)要素流動機制;順應新型城鎮(zhèn)化趨勢，重構(gòu)小鎮(zhèn)空間功能布局;凝練農(nóng)業(yè)特色文化，并將其深度嵌入產(chǎn)業(yè)發(fā)展進程中，促進其多元價值實現(xiàn);按照城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)治理思路，構(gòu)建以地方政府、企業(yè)、社會組織和農(nóng)民為主體的多元治理體系。

[關鍵詞]農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn);城鄉(xiāng)融合;治理體系;重構(gòu)

[作者簡介]劉海健（1982—），男，淮陰工學院人文學院講師，蘇北發(fā)展研究院研究人員，博士，社會工作師，研究方向為農(nóng)村社會學、經(jīng)濟人類學。（江蘇淮安 223001）

[基金項目]江蘇省社會科學基金項目“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革中的民情基礎培育機制研究”（17SHC008）;江蘇高校哲學社會科學優(yōu)秀創(chuàng)新團隊“蘇北發(fā)展與社會治理研究”（2017ZSTD018）

一、問題的提出

黨的十九大以來，城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為我國新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要目標，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要維度。2019年12月通過的《國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)改革方案》為我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供了基本理念和整體框架。城鄉(xiāng)融合發(fā)展強調(diào)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的思維，旨在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動和公共資源合理配置。突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，破除制度弊端、補齊政策短板，率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系[1]。

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策導向來看，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設完全可以作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效載體[2]。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)是以特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為基礎，融入生態(tài)宜居、民俗文化等特征，旨在打造具有明確的特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)定位、農(nóng)業(yè)文化內(nèi)涵的多業(yè)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展空間[3]。從整體上看，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)也具備其他類型特色小鎮(zhèn)的一般特征，同時以特色農(nóng)業(yè)為核心，體現(xiàn)農(nóng)耕文明。從理想狀態(tài)來看，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)可通過整合農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、科技、文化、創(chuàng)新等要素，構(gòu)建“產(chǎn)、城、人、文”四位一體、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的綜合體，完全契合我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化理念[4]。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的基礎是農(nóng)業(yè)，以小城鎮(zhèn)的集群方式發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，可帶動農(nóng)民更好地發(fā)揮自身農(nóng)耕技藝，提升市場參與能力和生計水平。以特色小鎮(zhèn)為載體發(fā)展農(nóng)業(yè)，可以吸引城市各類人才到小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，成為城市居民和農(nóng)民間互動重要連接點，這是其他類型的特色小鎮(zhèn)不具備的突出特點。而且，我國東部發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)具備鏈接城鄉(xiāng)資源和要素、推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的更好條件。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)通過打造高品質(zhì)的產(chǎn)業(yè)社區(qū)和居住空間，可以吸引城市居民前來創(chuàng)業(yè)和居住，達到城市居民回流農(nóng)村的目的。城市居民可用自己的經(jīng)驗、專長、技藝以及文化修養(yǎng)參與鄉(xiāng)村振興實踐中，促進各類要素從城市流向農(nóng)村，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會在市場、治理和文明等維度的良性互動[5]。

國內(nèi)外的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設有共同關注的面向，但也存在不同的發(fā)展背景和發(fā)展策略。國外農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)大多建立在特色農(nóng)業(yè)集群的基礎上，將空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)治理有機融合[6]。有學者指出，特色小鎮(zhèn)空間規(guī)劃應該更注重綜合性、長期性的規(guī)劃和發(fā)展，系統(tǒng)考量特色小鎮(zhèn)發(fā)展所需的條件和資源。除了關注產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，還要將小鎮(zhèn)治理及共同體營造擺在突出位置[7]。此外，國外特色小鎮(zhèn)發(fā)發(fā)展日益重視基礎設施和公共服務建設，從以產(chǎn)業(yè)為本轉(zhuǎn)向“以人為本”，邁向了重視社區(qū)治理的維度[8]。國內(nèi)的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)或一般意義上的特色小鎮(zhèn)建設也基本遵循這樣的原則，強調(diào)實現(xiàn)“產(chǎn)城人文”的目標[9]。國內(nèi)相關文獻中，學者們重點關注了特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間規(guī)劃、社會治理等方面。有學者指出，特色小鎮(zhèn)建設必然是一個融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展及基層社會治理現(xiàn)代化的綜合過程，而非單純的空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程[10]。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的治理體系變革也成為必然。

綜上所述，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)勢必轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設階段，突破純粹以產(chǎn)業(yè)為核心的傳統(tǒng)路徑，而要從整體治理的視角推進農(nóng)業(yè)社區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。換言之，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)雖然以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎，但有效治理也是其重要使命和制度保障[11]。特色小鎮(zhèn)建設應將高質(zhì)量發(fā)展理念延伸至社區(qū)治理層面，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社區(qū)治理和文化傳承有機融合，使特色小鎮(zhèn)建設成為新時期社區(qū)建設的重要推力[12]。本文通過對江蘇省清茶小鎮(zhèn)的經(jīng)驗分析，分析其存在的治理問題，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維構(gòu)建農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的系統(tǒng)治理體系。

二、清茶小鎮(zhèn)的發(fā)展實踐

清茶小鎮(zhèn)所在的D鎮(zhèn)地處江蘇省鎮(zhèn)江市南郊，是茅山老區(qū)一個典型的丘陵鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也是江蘇知名茶葉產(chǎn)地之一。全鎮(zhèn)人口6萬人，轄11個行政村，1個集鎮(zhèn)居委會，集鎮(zhèn)建成區(qū)面積1.5平方公里。該鎮(zhèn)四季雨量充沛，光照充足。本地山地坡度不大，地形高低錯落，以酸性紅壤為主，適合茶樹生長。清茶小鎮(zhèn)以“萬畝茶園”為核心區(qū)，面積1.5萬畝，輻射面積6萬畝，人口1.7萬人。2017年，清茶小鎮(zhèn)躋身江蘇省農(nóng)委確定的首批特色農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)建設名錄。目前，清茶小鎮(zhèn)擁有10多個茶葉地方品牌，創(chuàng)建了以茶產(chǎn)業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在清茶小鎮(zhèn)的建設過程中，地方黨委政府、茶企和茶農(nóng)的行動對小鎮(zhèn)茶產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了不同影響。

作為一種綜合性的鄉(xiāng)村發(fā)展項目，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設具有明顯的行政主導特色，地方黨委政府及相關行政管理部門成為農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建與治理的首要主體。地方黨委政府的主導作用主要表現(xiàn)在如下方面：第一，提出農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設原則。一是彰顯小鎮(zhèn)的茶文化特色;二是按照特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建總體原則，打造“產(chǎn)業(yè)+城鄉(xiāng)+居民+文化”的發(fā)展格局;三是創(chuàng)新適應農(nóng)業(yè)項目發(fā)展的行政管理體制，實行小鎮(zhèn)建設制度供給的個性化;四是堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，打造環(huán)境友好型社區(qū)。這四大原則，呼應了國家對創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)的基本理念。第二，牽頭成立茶葉專業(yè)合作社以提高茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織化水平。D鎮(zhèn)先后共成立13個茶葉專業(yè)合作社。在茶葉專業(yè)合作社基礎上成立了一個茶葉專業(yè)聯(lián)社，入戶社員4500多人。第三，推動茶葉品牌打造以提升本地茶葉的認知度和美譽度。全鎮(zhèn)先后打造了10余個茶葉品牌，對茶葉產(chǎn)銷帶來一定助益。這些茶葉品牌曾獲農(nóng)業(yè)博覽會銀獎、南京國際茶葉博覽會金獎和陸羽杯特等獎等。第四，清茶小鎮(zhèn)借力農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)申報的契機，打造了以“茶”為中心的綜合性產(chǎn)業(yè)園區(qū)，周邊茶葉合作社實現(xiàn)集團化發(fā)展模式，形成統(tǒng)一的生產(chǎn)流水線以及銷售渠道。最后，以茶產(chǎn)業(yè)為核心延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升小鎮(zhèn)的總體運營績效。D鎮(zhèn)以茶為魂，開始發(fā)展健康養(yǎng)老、旅游民宿、茶藝展覽等新型業(yè)態(tài)。近年來，在鎮(zhèn)江市政府相關部門的主導下，清茶小鎮(zhèn)已完成了萬畝茶園休閑觀光農(nóng)業(yè)規(guī)劃，并計劃建設觀光步道、茶文化展示中心、民俗風情館、游客接待點等配套設施，打造“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)休閑觀光園。總之，地方政府從政策制定、資源鏈接方面為農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設提供了制度保障。

除了政府主導作用外，大量的茶葉生產(chǎn)、銷售及設備制造企業(yè)則是茶產(chǎn)業(yè)迅速壯大的中間組織。清茶小鎮(zhèn)的茶葉產(chǎn)業(yè)鏈形成了“公司+茶葉合作社+農(nóng)戶”的運作模式。在企業(yè)的深耕下，清茶小鎮(zhèn)茶產(chǎn)業(yè)規(guī)模得以擴大，茶葉品牌也有了一定的知名度。小鎮(zhèn)的茶企類型眾多，除了茶葉生產(chǎn)企業(yè)外，茶葉生產(chǎn)技術創(chuàng)新類企業(yè)也有所發(fā)展。小鎮(zhèn)某茶業(yè)設備公司將磁懸浮及其控制技術應用于制茶設備中，實現(xiàn)制茶全過程無污染，對提升茶的品質(zhì)起到一定作用。同時，茶葉生產(chǎn)設備的研發(fā)升級，也成為拓展茶產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈重要技術支撐。以制茶設備研發(fā)為動力，小鎮(zhèn)茶企的茶葉生產(chǎn)標準體系進一步完善，從茶樹栽培、加工和產(chǎn)品質(zhì)量等三個方面推廣標準，小鎮(zhèn)規(guī)模以上茶葉生產(chǎn)企業(yè)全部采用了省級地方標準生產(chǎn)，特級茶葉的畝單產(chǎn)提高20%以上。茶企通過與國內(nèi)外科研院所開展技術合作，研制了鮮葉原料一芽一葉、一芽二葉綠茶或紅茶的加工工藝，更新了產(chǎn)品標準。

茶農(nóng)是清茶小鎮(zhèn)建設的核心主體和主要受益者，在整個茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社區(qū)治理和茶文化傳承中中具有不可替代的主體性。茶農(nóng)是茶葉產(chǎn)業(yè)連的一線從業(yè)者，以茶為重要生計來源，也形成了對茶產(chǎn)業(yè)認同感。以茶產(chǎn)業(yè)為基礎的農(nóng)業(yè)旅游等業(yè)態(tài)也使茶農(nóng)的生計方式趨于多元，小茶農(nóng)不僅是茶葉產(chǎn)銷者，也成為茶文化民宿、農(nóng)家樂等業(yè)態(tài)的經(jīng)營者。在一些茶農(nóng)精英的帶動下，小鎮(zhèn)茶農(nóng)戶均增收3000多元，并帶動50多戶貧困戶通過茶葉種植而實現(xiàn)了增收致富。總體來說，在政策支持、技術創(chuàng)新和市場拓展的背景下，小鎮(zhèn)茶農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營狀況得到不斷改善，獲益水平有了一定提高。而且，在綠色化、品牌化經(jīng)營策略的影響下，很多茶葉種植及生產(chǎn)大戶特別注重茶葉的綠色化生產(chǎn)，不盲目追求產(chǎn)量，在種植過程中不用農(nóng)藥，引進先進的制茶設備，使茶葉品質(zhì)得到了消費者的認可。一些由茶農(nóng)經(jīng)營的小茶廠所產(chǎn)綠茶品質(zhì)極佳，雖然品牌知名度不高，卻因“酒香不怕巷子深”而時常斷貨。究其原因，在于這部分茶農(nóng)本著誠信經(jīng)營的理念，不唯產(chǎn)量看質(zhì)量，才使茶葉不用任何營銷手段就可以吸引客戶。當然，如何使這少部分高品質(zhì)卻無品牌知名度的茶葉有更高的產(chǎn)量和知名度，以促進茶農(nóng)進一步增收，還需要從整體上解決特色小鎮(zhèn)建設實踐中的一些根本問題。

三、清茶小鎮(zhèn)的治理問題

經(jīng)過近五年建設實踐，清茶小鎮(zhèn)吸收了來自浙江等特色小鎮(zhèn)建設的成功經(jīng)驗，茶葉品質(zhì)和知名度得到提升，到茶業(yè)特色在省內(nèi)外形成了一定影響。然而，就目前的建設實踐來看，清茶小鎮(zhèn)還面臨一些治理問題，主要體現(xiàn)在分利秩序失衡、要素流動不暢、文化嵌入不足等方面。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈中的分利秩序失衡

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要維度就是城鄉(xiāng)居民的利益協(xié)調(diào)，旨在促進城鄉(xiāng)居民各得其所，能從地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得最理想的收益[13]。所以，利益協(xié)調(diào)或分配是一個最基本的小鎮(zhèn)治理面向。在清茶小鎮(zhèn)的案例中，茶農(nóng)處于茶產(chǎn)業(yè)鏈條中的最末端，在分利秩序中處在較低的位置。由于茶葉處于完全競爭市場，大部分茶農(nóng)僅為茶葉價格的被動接受者，在整個產(chǎn)業(yè)鏈上并無話語權(quán)與傳統(tǒng)中國特色農(nóng)產(chǎn)品市場機制一樣，茶產(chǎn)業(yè)鏈中的大部分利潤均被中間商和生產(chǎn)企業(yè)獲取。這樣，茶農(nóng)、茶商、茶企等參與主體利益分配的比例，茶企高于茶商，茶商高于茶農(nóng)。茶農(nóng)雖處于茶葉產(chǎn)業(yè)鏈的末端，卻是茶產(chǎn)業(yè)鏈條中最重要的茶葉種植主體、采摘主體和初制加工主體，在一定程度上決定了茶葉安全與品質(zhì)。若利益分配格局對茶農(nóng)不利，可能導致茶農(nóng)降低生產(chǎn)成本，影響茶葉質(zhì)量。在目前的茶葉市場環(huán)境中，茶商往往會過度逐利，極易導致其兼營其他茶類、大量收購外地劣仿冒茶葉、極力壓低收購價格等行為。茶類生產(chǎn)企業(yè)在茶葉產(chǎn)業(yè)鏈中居于主導地位，由于D鎮(zhèn)的茶企之間的競爭越來越激烈，側(cè)面導致茶葉品牌雜多、外來劣質(zhì)茶涌入等現(xiàn)象，給本地優(yōu)質(zhì)茶葉產(chǎn)銷市場帶來一定混亂。隨著產(chǎn)業(yè)鏈條的日益復雜化，一些小型茶企處于劣勢地位，于是將資金轉(zhuǎn)投其他項目。在這個過程中，茶農(nóng)、茶商的資金均存在被企業(yè)轉(zhuǎn)移的風險，不利于茶產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（二）產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的要素流動不暢

清茶小鎮(zhèn)分利秩序與其各類要素流動機制不無關系。茶產(chǎn)業(yè)屬于完全競爭市場，要想在品牌競爭中勝出殊為不易。我國特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建具有明顯的政策導向性，有的小鎮(zhèn)往往是在產(chǎn)業(yè)基礎、治理體制和民情基礎并未充分發(fā)育的情況下建成的[14]。盡管清茶小鎮(zhèn)基于特色產(chǎn)品而生，但作為項目或發(fā)展平臺的特色小鎮(zhèn)并未明顯提升小鎮(zhèn)茶葉產(chǎn)業(yè)的運營績效。究其原因，就在于小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的要素流動機制還不健全。雖然地方政府提供了小鎮(zhèn)得以建立的政策和資金支持，但在現(xiàn)代市場環(huán)境下，小鎮(zhèn)能否實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展還要取決于其自身的投資和創(chuàng)業(yè)的吸引力。從實際情況看，清茶小鎮(zhèn)在創(chuàng)建中雖然得到地方財政的支持，但還缺乏活躍的人才、資金招引機制。一方面，參與清茶小鎮(zhèn)建設的主體還比較單一，未能搭建服務于各類人才的創(chuàng)業(yè)支持體系。對本地茶農(nóng)而言，茶葉種植這個環(huán)節(jié)面臨嚴重的勞動力缺口。而且，茶農(nóng)并未完全掌握綠色種植所需的技術。另一方面，小鎮(zhèn)經(jīng)營創(chuàng)業(yè)環(huán)境不佳，意味著小鎮(zhèn)難以吸引工商資本進入，使小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的資本較為匱乏。要素流動不暢的直接后果之一便是特色小鎮(zhèn)的基礎設施與公共服務建設無法得到保障，從而形成高質(zhì)量發(fā)展需求與要素流動不暢的矛盾。特色小鎮(zhèn)的建設運營需要長期的投入才能產(chǎn)生規(guī)模效益，其中基礎設施和公共服務的投入是其中的重要前提，也是城鄉(xiāng)要素流動要解決的主要問題之一。然而，基礎設施建設耗資巨大，存在較大的融資風險。受制于要素投入及與其緊密關聯(lián)的基礎設施及共服務供給問題，清茶小鎮(zhèn)以茶為魂的旅游服務品質(zhì)和經(jīng)營效益難以根本提升。

（三）農(nóng)業(yè)特色文化價值實現(xiàn)不足

農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)要提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綜合治理績效，需要利用好農(nóng)業(yè)文化基因。在本案例中，清茶小鎮(zhèn)具有較長的茶葉種植傳統(tǒng)，在省市范圍內(nèi)提升其文化傳播力具有一定的可能性。然而，我國茶文化源遠流長且類型多樣、分布廣泛，這也導致茶葉品牌及其附帶的茶文化競爭也較為激烈，知名度較低的區(qū)域茶文化很難形成廣泛的影響力。這種狀況突出表現(xiàn)在茶產(chǎn)業(yè)鏈打造效果方面：地方政府雖制訂規(guī)劃、投入資金以打造以茶文化為特色的民宿、采摘和農(nóng)家樂等借力茶文化的新型業(yè)態(tài)，但茶文化元素并未深度嵌入其中，其價值實現(xiàn)度仍顯不足。在相關景區(qū)的開發(fā)上，仍未充分體現(xiàn)深厚的茶文化底蘊，“人造景觀”特點明顯，也沒有帶來理想的經(jīng)濟效益。在這種情況下，“農(nóng)業(yè)+文化+旅游”的發(fā)展策略雖有理論上的合理性，但在實踐中更多流于形式而難取得較好的經(jīng)營績效。茶農(nóng)、茶企和茶商在各自的種植、生產(chǎn)和經(jīng)營活動中尚未有效融入茶文化元素，鄉(xiāng)村社區(qū)也未能從組織層面充分利用茶文化來推進鄉(xiāng)風文明建設，茶文化的商業(yè)價值和社會價值未能實現(xiàn)有機統(tǒng)一。

四、農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的系統(tǒng)治理體系

通過上文分析可知，清茶小鎮(zhèn)建設實踐中還存在分利秩序失衡、要素流動不暢和文化符號塑造不足等問題，在全國同類特色小鎮(zhèn)中具有一定典型意義。由于在資金、人才、市場、治理體制等方面存在劣勢，我國欠發(fā)達地區(qū)的這類問題可能更加突出。這些問題的解決，需要突破傳統(tǒng)的“重建輕管”發(fā)展路徑，形成系統(tǒng)性的解決方案。作為一種以農(nóng)合為核心的綜合性鄉(xiāng)村發(fā)展項目，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)治理不能聚焦于空間規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而要體現(xiàn)出整體性與系統(tǒng)性。尤其是在目前的鄉(xiāng)村空心化背景下，要進一步以農(nóng)業(yè)特色為基礎，強化資源調(diào)配和鏈接，營造良好的市場環(huán)境，夯實新型社區(qū)治理，為農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建更完善的動力保障機制。為此，可從城鄉(xiāng)要素流動機制完善、小鎮(zhèn)功能布局重構(gòu)、農(nóng)業(yè)特色文化價值提升和多主體治理體系構(gòu)建等方面進行改革創(chuàng)新。

（一）完善城鄉(xiāng)要素流動機制

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要維度和動力就是解決城鄉(xiāng)要素流動問題。中共中央、國務院印發(fā)的《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》明確提出著力破解影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置。農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)就是促進城鄉(xiāng)要素雙向流動的重要推手，只有將發(fā)展要素問題解決了，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)才能獲得足夠的發(fā)展動力。具體而言，可以從以下幾方面推進農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)發(fā)展中的城鄉(xiāng)要素雙向流動：一是在逐步打破城市落戶限制的同時，通過制定財政、金融、社會保障等激勵政策，吸引各類人才返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是改革完善農(nóng)村承包地制度、三權(quán)分置實施方案、農(nóng)村宅基地制度，以及集體經(jīng)營性建設用地入市制度、財政投入保障機制、鄉(xiāng)村金融服務體系、資本下鄉(xiāng)機制和科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化機制。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革應在堅持保護農(nóng)民利益的同時，著眼于活躍特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，形成農(nóng)戶與市民風險共擔、利益共享的機制。按照小鎮(zhèn)治理法治化的原則，培育與小鎮(zhèn)土地產(chǎn)權(quán)改革相適配的民情基礎。三是完善城鄉(xiāng)基礎設施的共建共享機制。進一步加強城鄉(xiāng)交通等基礎設施互聯(lián)互通，重點完善特色小鎮(zhèn)的公共基礎設施建設，堅持先建機制、后建工程，推動鄉(xiāng)村基礎設施提檔升級，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護?？傊?，城鄉(xiāng)要素流動旨在促進城市與鄉(xiāng)村各自價值的實現(xiàn)，突破原先城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)路徑。而農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設必然要求城鄉(xiāng)要素流動更加順暢，兩者需要在政策實踐中達成互相促進的良性關系，共同成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的動力。

（二）重構(gòu)小鎮(zhèn)社區(qū)空間布局

地域空間重構(gòu)是特色小鎮(zhèn)建設與鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展的重要基礎，也是因地制宜推進新城城鎮(zhèn)化的必要條件[15]。對農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)來說，空間重塑和整體規(guī)劃必然要以農(nóng)業(yè)為核心，以農(nóng)耕文化為底蘊，融入其他相關業(yè)態(tài)，順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢，完善功能區(qū)劃分而形成合理的產(chǎn)業(yè)空間組織形式[16]。在功能區(qū)劃種，要合理劃分核心產(chǎn)品生產(chǎn)區(qū)、居住區(qū)、基礎設施和特色景觀，為社區(qū)可持續(xù)發(fā)展做好前瞻性設計。在小鎮(zhèn)功能區(qū)分布設計上，要充分考量小鎮(zhèn)原住民的生產(chǎn)生活需求，符合當?shù)氐娜丝谔攸c，合理嵌入民風民俗。以此為原則，針對小鎮(zhèn)地勢特點、原有功能布局和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度等因素，科學設計特色景觀、產(chǎn)業(yè)核心區(qū)、示范區(qū)等功能布局。在農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)社區(qū)空間塑造過程中，要著眼于滿足城市居民的休閑度假需求和順應新型城市化的趨勢，規(guī)劃設計適于市民與農(nóng)民間的互動融合空間。比如，可嘗試打造市民農(nóng)園，采用社區(qū)支持農(nóng)業(yè)等方式提升特色農(nóng)業(yè)品質(zhì)及效益，同時增加城市居民參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機會。為了促進城鄉(xiāng)社會之間形成常態(tài)化、更有效的交流互動，要從生活服務、健康服務和體驗服務等方面構(gòu)建特色農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)新型社區(qū)的服務體系。在這個過程中，需要特別注意加強小鎮(zhèn)的配套設施建設，按照宜居城市標準進行農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的配套設施建設。除道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流、寬帶網(wǎng)絡等基礎設施外，重點打造社交空間、休閑娛樂空間、健身設施和文化教育設施等。尤其是在高端旅游需求日漸旺盛的背景下，要深度利用小鎮(zhèn)農(nóng)耕文化底蘊，積極發(fā)展康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)、文、旅深度融合發(fā)展。在小鎮(zhèn)景觀打造中，首先要以滿足居民需要為主，兼顧游客需要。因此，在發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游項目時，應切忌盲目以3A級以上級別和標準打造旅游級景區(qū)，以免使小鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)特色被旅游所遮蔽。在小鎮(zhèn)景觀打造中應首先以核心產(chǎn)業(yè)為本，適度挖掘當?shù)夭豢商娲臍v史文化元素，形成規(guī)模不一定大卻具有較強吸引力的地標性農(nóng)業(yè)景觀。

（三）提升農(nóng)業(yè)特色文化價值

特色小鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)、文化、旅游和社區(qū)四大功能的疊加，是生產(chǎn)、生活、生態(tài)的融合，是“產(chǎn)、城、人、文”一體化的新型空間。凝練農(nóng)業(yè)特色文化就是要準確把握農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的農(nóng)耕文化之魂，并以恰當?shù)妮d體激活這種文化。一方面，要將地方特色農(nóng)業(yè)文化凝結(jié)為社會團結(jié)、社會整合的紐帶。要在城鄉(xiāng)要素流動、營商環(huán)境改善、社區(qū)治理實踐中將市場原則與產(chǎn)業(yè)文化相融合，推動政府、茶企、資本和茶農(nóng)等利益相關者之間形成合理的利益聯(lián)結(jié)。其中，要以特色文化來增強外來企業(yè)的歸屬感與認同感，強化農(nóng)戶對市場共同體的責任。充分運用禮治的傳統(tǒng)手段治理特色小鎮(zhèn)新型社區(qū)，善用“禮俗”處理各類經(jīng)濟糾紛。另一方面，在特色小鎮(zhèn)的空間規(guī)劃中切實融入本地產(chǎn)業(yè)文化元素，營造深具文化特質(zhì)的地方感。在小鎮(zhèn)空間的功能性規(guī)劃中融入地方產(chǎn)業(yè)文化，通過提升小鎮(zhèn)的社區(qū)功能實現(xiàn)居民的地方文化認同。在社區(qū)空間格局設計中，居住區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、游覽區(qū)等功能區(qū)從總體上保留原有格局，保留并嵌入鄉(xiāng)村意象，防止為了實現(xiàn)功能集約而大拆大建。對原有民居進行適當改造，仍由原住民居住使用，并使庭院房屋自然地成為農(nóng)業(yè)景觀的組成部分。在農(nóng)業(yè)特色文化實體化和具象化上，扎實開展體現(xiàn)茶葉特色的社區(qū)文化活動，打造與產(chǎn)業(yè)文化相契合的農(nóng)業(yè)特色文化園，使包含產(chǎn)業(yè)文化元素的農(nóng)業(yè)旅游等新型業(yè)態(tài)進一步實體化。延伸農(nóng)業(yè)文化內(nèi)涵，根據(jù)小鎮(zhèn)核心產(chǎn)品發(fā)展養(yǎng)生茶道、田間運動和健康養(yǎng)老等業(yè)態(tài)拓展，以產(chǎn)業(yè)文化延伸農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的價值鏈。

（四）構(gòu)造多元主體治理體系

無論是城鄉(xiāng)要素流動、空間布局重整、還是小鎮(zhèn)文化培育，都需要有效的治理體系作為保障。在農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)治理中，需要構(gòu)建地方政府、企業(yè)、社會組織和農(nóng)民為主體的多元治理體系。地方政府在特色小鎮(zhèn)建設中是平臺搭建者、公共物品提供者、外部效應消除者，應著重研判趨勢、編制規(guī)劃、制定政策和統(tǒng)籌制度設計、全局性事項管理等，從宏觀層面促進小鎮(zhèn)治理精細化。具體來說可從以下四方面展開：一是對政府相關部門的權(quán)限、責任上進行精細化和規(guī)范化，實現(xiàn)促進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多規(guī)合一。在農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設管理中，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，住建、商務、水利、文旅等部門要明確各自的行政職責，職能分工要進一步科學化、規(guī)范化，實現(xiàn)多部門聯(lián)動機制。針對小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)特點，完善“三資”管理系統(tǒng)，把農(nóng)村土地租賃合同、買賣合同等全部納入系統(tǒng)管理，減少合同管理漏洞，增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法制化和規(guī)范化。二是制定完善小鎮(zhèn)的招商引資、政府監(jiān)管評估和服務體系。完善小鎮(zhèn)各類項目落地的實施細則，從產(chǎn)業(yè)特色、文化要素、、環(huán)境友好度、農(nóng)民生計等維度上制定小鎮(zhèn)項目選擇標準，以更加科學的機制引導社會資本參與特色農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。提升小鎮(zhèn)項目招引開放化水平，在小鎮(zhèn)推行商事登記制度和投資便利化等國際通行規(guī)則。充分利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術，嘗試采用眾包模式等吸引各類人才到小鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)。三是完善特色小鎮(zhèn)社區(qū)綜合服務中心功能，設置針對特色農(nóng)業(yè)及其項目運行的服務窗口，優(yōu)化服務流程，規(guī)范服務標準，完善信息服務系統(tǒng)，實行代辦服務、首問負責等制度。四是在滿足新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理的共性和一般標準的基礎上，形成深具本地農(nóng)業(yè)特色的社區(qū)治理模式。堅持開放性原則，通過公益創(chuàng)投和政府購買等形式，善用社會力量參與小鎮(zhèn)治理，同時將小鎮(zhèn)的茶行業(yè)協(xié)會、商會等發(fā)展成為小鎮(zhèn)社區(qū)治理的重要力量。

五、余論

我國的特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建熱潮已持續(xù)數(shù)年，其中暴露出了房地產(chǎn)化、行政主導、績效欠佳、缺乏特色等問題。為解決這些問題，國家相關部委已出臺文件著手糾偏，促進特色小鎮(zhèn)建設由規(guī)模擴張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型。為提升農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設質(zhì)量，應充分借力城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思路，解決城鄉(xiāng)要素流動、利益分配秩序、空間重塑、文化嵌入、綜合治理等問題。首先，活躍的城鄉(xiāng)要素流動機制的完善是小鎮(zhèn)核心產(chǎn)品打造、產(chǎn)業(yè)鏈延伸與市場開拓的重要基礎。然而，我們不能簡單地將城鄉(xiāng)要素流動理解為城市要素流向鄉(xiāng)村，還要注意到鄉(xiāng)村可以為城市發(fā)展帶來什么，城鄉(xiāng)關系是雙向互動的可持續(xù)關系，而非單向輸入關系。當?shù)胤秸峁﹥?yōu)惠政策將人才和資金“推”進特色小鎮(zhèn)后，應進一步使小鎮(zhèn)靠自身優(yōu)勢將人才和資金源源不斷地“拉”進來。同時，要將農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設納入新型城鎮(zhèn)化過程中，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)的同時，也實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。而要達成這一良性發(fā)展，就需要城鄉(xiāng)一體化的基礎設施、公共服務和營商環(huán)境等配套政策。其次，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設過程中還要著力解決分利秩序的問題，讓提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)民獲得更多利益。為此，一方面地方政府要著力培育農(nóng)民市場參與能力，并完善政策，減少農(nóng)產(chǎn)品銷售的中間環(huán)節(jié)，最大程度提高農(nóng)戶獲益水平;另一方面，為農(nóng)戶提供更加完備的抵御風險方案，減少因自然災害和市場波動帶來的損失。再次，基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展思路適當前瞻，完善農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)功能布局，為延伸產(chǎn)業(yè)鏈提供基礎。由于基礎設施投資較大，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)功能布局應堅持著眼未來、凸顯特色、科學規(guī)劃的原則，避免目前多地特色小鎮(zhèn)建設中出現(xiàn)的資源浪費問題。第三，在農(nóng)業(yè)特色文化凝練上，應堅持目標導向，瞄準小鎮(zhèn)特色產(chǎn)品品牌力提升，避免陷入表面化甚至炫耀性的文化建設窠臼。目前，全國各地特色農(nóng)產(chǎn)品的品牌力競爭日益激烈，這實際上也是一種文化競爭。然而，在日趨激烈的市場競爭下，凝練出卓爾不群的農(nóng)業(yè)特色文化并實現(xiàn)其商業(yè)價值并非易事，需通過長期深耕而實現(xiàn)。要深入研判市場需求，結(jié)合農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的核心產(chǎn)品與服務來塑造文化符號，實現(xiàn)特色文化的商業(yè)價值與社會價值相統(tǒng)一。最后，要按照新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標，構(gòu)建農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的多元治理體系。無論是加大要素投入、完善空間規(guī)劃、調(diào)整利益格局還是凝練特色文化，都需要形成促進各主體參與其中的制度安排與治理體系。不同于以往的鄉(xiāng)村治理，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，尤其是位于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)更凸顯出新型城鎮(zhèn)的定位，兼具城鄉(xiāng)社區(qū)特點。那么，我們就需要構(gòu)建促進地方政府、社區(qū)社會組織、農(nóng)戶和外來資本等主體良性互動的治理策略。在總之，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設已不能沿襲重立項規(guī)劃，輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展和整體治理的傳統(tǒng)路徑，而要充分借力城鄉(xiāng)融合發(fā)展思維，轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵建設為本的治理體系建設，為鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化提供更佳載體。需要指出的是，本文選取的研究案例位于東部發(fā)達省份，其存在的問題及解決方案可能并不具有普適性。對于欠發(fā)達地區(qū)而言，農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)建設所面臨的資金、人才、市場及政策環(huán)境還是存在一定特殊性的。而且，欠發(fā)達地區(qū)的特色小鎮(zhèn)建設也被賦予了脫貧攻堅的歷史任務。因此，需要通過扎實深入的經(jīng)驗研究，進一步探索不同條件下農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)的治理體系建設規(guī)律，形成各具特色的鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化之路。

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[責任編輯：熊文瑾]