陳燕

【摘 要】 在全球化的背景下，多數(shù)國家或地區(qū)已意識到未來的競爭就是人才的競爭，而個人所得稅制度是影響人才國際流動的重要因素。2019年5月21日，任正非在接受多家媒體群訪時指出中國較高的個人所得稅負已對國際高端人才流動到中國形成了阻礙。因此優(yōu)化個人所得稅制，增強對高端人才的吸引力已變得非常急迫和重要。文章認為，2018年改革后的個人所得稅在留住和吸引高端人才方面仍存在一些障礙，應從以下方面進一步優(yōu)化：一是降低最高邊際稅率;二是提高最高邊際稅率適用的收入標準，增加家庭聯(lián)合申報選項;三是進一步完善免除項目;四是進一步完善針對高端人才的優(yōu)惠政策。

【關鍵詞】 高端人才; 個人所得稅; 最高邊際稅率; 優(yōu)惠政策

【中圖分類號】 F812.42? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2020）14-0083-06

一、引言

一段時間以來，美國對中國的高科技企業(yè)華為不斷地進行全方位打壓，將華為及70家關聯(lián)企業(yè)列入所謂“實體清單”，要求任何向華為出售產品的美國公司必須獲得許可特批，企圖以此遏制中國發(fā)展。2019年5月21日，在生死存亡的緊急關頭，華為創(chuàng)始人任正非接受了數(shù)家中國媒體的采訪。在采訪中，任正非除了表示“有能力繼續(xù)為客戶服務”外，還著重強調了人才對一個企業(yè)和一個國家發(fā)展的重要性;同時他表示目前我國的個人所得稅并不利于吸引高端人才，“很多頂級專家從國外回到中國，不但沒有稅收優(yōu)惠，反而還要繳更多的稅”;他呼吁，“中國一定要開放，引進高端人才”“要創(chuàng)造一些外國科學家回國的路”[ 1 ]。

經濟全球化使得生產要素的國際流動日益頻繁，人才和資本一樣也具備全球流動性。隨著國際競爭的日趨激烈，相當多國家已意識到頂尖人才的高價值性和稀缺性，紛紛出臺各種政策留住人才、吸引人才、集聚人才，掀起了一場全球范圍的人才爭奪戰(zhàn)。目前中美貿易戰(zhàn)的背景讓我們更加明白未來的競爭其實就是人才的競爭、科技的競爭，在發(fā)達國家憑借自身經濟實力、優(yōu)越的人才發(fā)展環(huán)境對發(fā)展中國家人才進行掠奪式吸納的時候，我們如何才能在這場人才保衛(wèi)與爭奪戰(zhàn)中贏得先機？其中一個不容忽視的因素便是稅收，大量的實證研究和數(shù)據(jù)表明個人所得稅對留住人才和吸引人才有著直接的影響。高技能人才由于本身較高的收入往往需要承擔更多的稅負，所以他們對個人所得稅負更加敏感。因此優(yōu)化稅制，加強個人所得稅的國際化建設，提升稅收競爭力已變得非常急迫和重要。

二、我國的科技及人才實力現(xiàn)狀

我國的科技實力及人才實力到底如何，可以從世界經濟論壇發(fā)布的《全球競爭力報告》中一窺究竟（見表1）。世界經濟論壇每年都會發(fā)布140個國家和地區(qū)的綜合競爭力排名，其中就包括人才、技術等指標。本文選取美國、日本、德國、新加坡及我國香港地區(qū)與我國進行對比。之所以選擇這幾個國家或地區(qū)，是因為他們在全球競爭力排行榜上居于前列，比較起來更有意義，也有助于我們發(fā)現(xiàn)自身的問題。

從表1可以看出，美國居于全球競爭力排名的首位，新加坡、德國緊隨其后居于第2位和第3位，日本排在第5位，我國香港地區(qū)排在第7位，我國排在第28位。這與各國和各地區(qū)的科技實力、人才狀況密切相關。從留住人才和吸引人才的能力來看，我國排在第34位和第23位，遠遠落后于美國（第3位和第5位）、新加坡（第5位和第4位）和我國香港地區(qū)（第10位和第9位）。我國擁有的科學家和工程師的數(shù)量在上述國家和地區(qū)中得分最低，居于統(tǒng)計范圍內140個國家和地區(qū)中的第29位，美國處于第2位，日本處于第8位，新加坡排在第9位，德國排在第11位。而從科研機構的質量、創(chuàng)新能力、可用的最新技術三個科技實力指標來看，我國排名第81位?？蒲袡C構質量落后于美國31位，落后于德國25位;創(chuàng)新能力落后于美國42位，落后于德國39位;可用的最新技術更是大幅度落后于其他幾個國家和地區(qū)，落后于美國75位、日本70位、新加坡66位[ 2 ]。

從以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，我國無論人才實力還是科技實力與表中其他五個國家和地區(qū)相比還存在不小的差距。正如任正非所說，“就華為而言，與世界上先進的企業(yè)比較已經沒有多少差距了;但就我們國家整體和美國比，差距還很大”[ 1 ]。而這五個國家和地區(qū)之所以強大，與他們所采用的人才政策不無關系。

美國高度發(fā)達的高等教育為企業(yè)創(chuàng)新提供了豐富的人力資源，同時他們利用寬松的移民政策、優(yōu)越的人才發(fā)展環(huán)境和突出的科研優(yōu)勢吸引了全球各地的高端人才。據(jù)不完全統(tǒng)計，二戰(zhàn)后美國80%以上的科技成果是由引進的外國人完成的。德國和日本二戰(zhàn)后的經濟振興和復蘇關鍵也得益于他們的教育和人才。新加坡的成功在很大程度上依賴于吸引外來人才的能力。我國香港地區(qū)經濟的實力強勁同樣源自對外來人才的強大吸引。這點從表1“留住人才和吸引人才的能力”中就可以發(fā)現(xiàn)。

華為之所以成為今天中國的冠軍企業(yè)，一方面是因為華為每年數(shù)百億美元的研發(fā)投入，另一方面也和華為全球網(wǎng)羅尖端人才不無關系。2019年7月，華為年薪200萬元招應屆畢業(yè)生引起熱議，這其實就是華為的人才政策，用頂尖的薪資吸引頂尖的人才。如今華為擁有在職的數(shù)學家700多人，物理學家800多人，化學家120多人。由此可見，無論企業(yè)實力還是國家實力很大程度上都依賴于他們所擁有的人才和技術，而技術最終也源自高層次人才。目前全球人才正面臨第二次大轉移，全球研究人工智能的科學家中50%以上是華人，大量從事機密技術研究的人才由于美國的排外政策受到排擠，我們何不利用此機會完善政策擁抱來自全球的頂端人才呢？

三、個人所得稅如何影響高端人才的流動

一個國家或地區(qū)如何才能吸引更多的高端人才？當然涉及因素眾多，如當?shù)氐慕洕l(fā)展程度、生活便利程度、薪酬水平、發(fā)展空間、使命感及高端人才的愛國情懷等，但個人所得稅的征收是其中不容忽視的一個重要因素。從全球范圍來看，各國爭奪國際人才日趨激烈，利用個人所得稅優(yōu)惠招攬人才已成為行之有效的方法之一。如果說如何征收企業(yè)所得稅直接影響資本的國際流動，那么如何征收個人所得稅影響的就是高端人才的國際流動。被多個國家或地區(qū)爭奪的高端人才，具有在多個國家或地區(qū)間選擇工作地點的主動權，同時他們本身所擁有的知識和智慧又為他們帶來相當高的收入，這意味著高端人才需要承擔更多的個人所得稅負。按照亞當·斯密在《國富論》中提出的觀點，作為理性經濟人，所有人都會做出對自身最有利的行為抉擇，高端人才也不例外。當高端人才的稅后收入產生明顯差距，那么他們很可能會被高稅負“擠”到稅收更低的地方去工作。如果一個地方個人所得稅負比較恰當，那么對高端人才的國際流動就能起到正向的激勵作用[ 3 ]。從表2的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)這一事實。

表2是世界經濟論壇發(fā)布的2018年度稅收對工作激勵程度的得分及排名。新加坡和我國香港地區(qū)的稅收政策對人才的激勵程度非常大，分別處于第1位和第4位。美國和中國分別在2017年和2018年進行了個人所得稅的改革，降低了個人所得稅的納稅負擔，帶來的直接效應就是稅收對工作激勵程度排名的大幅度上升。美國從2017年的第28位上升到第15位，中國從2017年的第60位上升到第36位，而日本和德國由于較高的個人所得稅邊際稅率導致排名大大落后于新加坡、美國和我國香港地區(qū)[ 4 ]。

這樣的得分和排名充分說明個人所得稅的稅負高低對人才的國際流動起著實質性的影響。奧茨在1972年論證收入分配職能時提出：地區(qū)間差異化的所得稅制度會引起高收入者向低稅率地區(qū)流動。新加坡和我國香港地區(qū)由于在全球都具有競爭力的個人所得稅率，許多跨國公司的亞太總部往往都設在這兩個地方，因為需要負擔的個人所得稅更低;有的跨國公司高級員工的工作地明明在中國內地，可薪酬卻選擇在香港地區(qū)發(fā)放。華為在中國香港建立基地讓科學家們做研究，按當?shù)氐牡投惵蕘砝U納個人所得稅[ 5 ]。首先，中國香港15%的最高個人所得稅邊際稅率從全球來講都是處于較低位，在統(tǒng)計的157個國家和地區(qū)中處于第133位;其次，在該地區(qū)工作的人才只需對來自本地區(qū)的收入繳納個人所得稅，而來自該地區(qū)之外的收入一概不用納稅。與此同時，我國香港個人所得稅免稅扣除項目的范圍很廣，除了基本免稅額，還有已婚人士免稅、子女免稅、供養(yǎng)兄弟姐妹免稅、供養(yǎng)父母祖父母免稅、單親免稅等，另外個人進修開支、居所貸款利息、養(yǎng)老金供款、慈善捐款等都可以作為扣除項目。這種寬松的稅收環(huán)境和較低的稅負成就了我國香港對高端人才的吸引力，也成就了其全球排名第7的競爭力。

新加坡作為小型城市，經濟資源缺乏，一直將人才引進作為發(fā)展的關鍵。在個人所得稅制的設計上，新加坡將其收入效應發(fā)揮到了極致。新加坡一直實行簡單、低負擔的稅收體系，最高的累進稅率僅為22%，在統(tǒng)計的157個國家和地區(qū)中處于第110位，從全球來講屬于較低位次。新加坡對個人所得稅實行半來源地稅收管轄權，本國居民只需對在境內收到的境外所得繳納個人所得稅。從2004年1月1日起，更是規(guī)定本國居民在境內收到的境外所得，除了合伙人所得外均可免稅，而且企業(yè)為外來人才提供的高薪和住房福利等待遇支出還可以減免稅。這樣的個人所得稅政策不但對外來人才極具吸引力，還能最大限度地避免人才外流。要知道新加坡的經濟增長中有1/3是外來人才所做的貢獻，正是由于這種自由、低稅負的個人所得稅制度促使新加坡集聚了大量高端人才，近年來全球競爭力排名一直保持在全球第2位或第3位。

從以上分析可以看出，個人所得稅制度與高端人才的國際流動有著至關重要的關系。只要一個國家個人所得稅最高邊際稅率與其他國家的差距足夠大，那么基于人口流動理論的分析，高端人才完全可能選擇低稅負的地方工作和定居。事實上，20世紀80年代以來，美國通過大幅度降低個人所得稅邊際稅率、完善扣除項目，吸引了大量海外人才，美國科學家中移民的比例也從1960年的7.2%增長到2007年的27.5%，這使得美國成為全球人才競爭與流動的絕對贏家;德國的個人所得稅率在2005年降到最低點，為“高技術戰(zhàn)略”的有效實行打下堅實基礎，營造了有吸引力的創(chuàng)新環(huán)境，聚集了大量創(chuàng)新型高端人才;新西蘭的個人所得稅最高邊際稅率也從38%降到了33%，目的就是要提高稅收的國際競爭力。

四、優(yōu)化個人所得稅制，留住和吸引更多高端人才

2018年，我國對個人所得稅制度進行了較大幅度的變革，提高了起征點，增加了子女教育、繼續(xù)教育等六項專項扣除，更重要的是邁出了從分類制向綜合與分類相結合的步伐。新個稅法于2019年1月1日實施后，2019年1—4月，全國個人所得稅減稅2 143億元，累計人均減稅1 026元[ 6 ]。但是對收入處于高位的高端人才而言，稅負并沒有明顯下降，有的甚至還會增加。國稅總局原副局長許善達曾經表示，我國工薪的個人所得稅率高達45%，海外高端人才到我國就業(yè)往往要承受更重的稅收負擔，已經導致很多優(yōu)秀人才流失，我國的個人所得稅政策對海外高端人才的“整體待遇”遠不具競爭力[ 7 ]。即使2018年個稅深度改革以后這種情況也未得到根本性的改變。那么我國的個人所得稅在吸引高端人才方面到底存在哪些問題，又應該如何優(yōu)化呢？筆者認為主要有以下幾點：

（一）降低個人所得稅的最高邊際稅率

1.我國個人所得稅的最高邊際稅率處于全球高位

目前我國個人所得稅的最高邊際稅率為45%，在全球參與統(tǒng)計的157個國家和地區(qū)中處于第20位，畢馬威會計師事務所也曾對全球96個經濟體做了一次個人所得稅率的調查，我國處于第16位。45%的最高邊際稅率，高于我國周邊的新加坡（22%）、韓國（40%）、越南（35%）、泰國（35%）、印度（35.88%）、俄羅斯（13%）和馬來西亞（28%）等國家和地區(qū)，超過埃及（22.5%）、巴西（27.5%）、智利（35%）等發(fā)展中國家，同樣也超過挪威（38.52%）、美國（37%）、加拿大（33%）、新西蘭（33%）等發(fā)達國家[ 8 ]。

最高邊際稅率直接影響高端人才的個人所得稅負，因為高端人才有著遠高于平均水平的收入，適用的累進稅率往往是最高的那一檔，如果這一檔稅率過高，個人所得稅便會產生替代效應，高端人才可能會選擇低稅率的國家提供知識服務。弗蘭克等[ 9 ]的研究表明，普通勞動力和有特殊技能的勞動力本質上是不同的，只要一國與其他國家個人所得稅的最高邊際稅率差距足夠大就完全有可能將一部分高技能人才“擠出”本國，而該國遭受的損失絕不僅僅是稅收上的損失。目前我國的高稅負已經影響到了稅收國際競爭力。如果沿用美國稅收基金會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國的國際稅收競爭力只能排在中游，重要原因就是個人所得稅的邊際稅率偏高[ 10 ]。而現(xiàn)在稅收競爭力是一個國家吸引人才的重要因素。

（四）完善針對高端人才的優(yōu)惠政策

全球化背景下，相當多國家或地區(qū)已意識到人才對科技及經濟發(fā)展的重要性，紛紛出臺針對高端人才的稅收優(yōu)惠政策。如比利時、安哥拉和荷蘭等國家為研發(fā)人員提供工資稅收成本抵免、研發(fā)工資成本優(yōu)惠、免除研發(fā)人員的工資預提稅，荷蘭還在此基礎上免除了研發(fā)人員的社會保障費。據(jù)統(tǒng)計，2017年OECD成員國生效的個人所得稅優(yōu)惠政策多達49項，目的就是為了通過降低個人所得稅負引進高端人才以增強國力。

我國在個人所得稅方面也有專門針對高端人才的優(yōu)惠政策。例如2012年國稅總局曾規(guī)定針對“千人計劃”引進專家實施補貼及子女教育等費用的扣除;2011年，上海針對航運企業(yè)的高管及公司制股權投資企業(yè)的董事長、副董事長等高管，實施40%個稅返還的優(yōu)惠政策;2011年，珠海橫琴實施對在橫琴工作的香港、澳門居民個人所得稅的差額進行補貼;2013年1月深圳市規(guī)定“在前海工作、符合前海優(yōu)惠類產業(yè)方向的境外高端人才和緊缺人才，在前海繳納的工資薪金個稅如超過其應納稅所得額的15%部分，由政府給予財政補貼”。幾年來，前海共認定境外高端人才和緊缺人才453人次，發(fā)放個稅補貼合計超過1.73億元[ 12 ]。早期的這些個人所得稅優(yōu)惠政策的確為上海浦東和深圳前海吸引了相當多的高端人才，深圳更是一舉成為我國的科技創(chuàng)新高地。

2019年1月，廣東省政府發(fā)布2019年“一號文”，提出將減輕在粵工作的港澳人才和外籍高層次人才內地工資薪金所得稅率，珠三角九市可按內地與境外個人所得稅率差額給予補貼。2019年3月16日，財政部、國家稅務總局進一步確認，對在大灣區(qū)工作的境外（含港澳臺）高端人才和緊缺人才給予內地與香港個人所得稅稅負差額的補貼，該補貼免征個人所得稅。2019年5月25日深圳市副市長王立新表示：“對在深圳工作的境外（含港澳臺）高端和緊缺人才繳納的工資薪金個人所得稅超過應納稅所得額15%的部分，將由深圳市政府以財政補貼的形式返還?！盵 13 ]

從以上力度增強、范圍擴大的個人所得稅優(yōu)惠政策來看，我國已充分意識到個人所得稅對高端人才集聚的重要影響，尤其是2019年5月25日深圳出臺的優(yōu)惠政策更是將個人所得稅優(yōu)惠政策擴大至全市而不僅僅是前海，個人所得稅補貼也擴大至4種收入而不僅僅限于工資薪金所得。

筆者認為，這些優(yōu)惠政策也存在一些局限，應進一步完善。第一，應擴大優(yōu)惠政策的適用人才范圍。國家層面的優(yōu)惠政策只針對小部分頂端人才，如享受政府特殊津貼的院士，“千人計劃”引進的國家特聘專家，而正常的人才結構不僅需要金字塔尖的頂尖人才，也需要大量的專業(yè)高端人才作為支撐和儲備。所以國家層面的優(yōu)惠政策應向下延伸至更多的高端專業(yè)人才。第二，應擴大優(yōu)惠政策的地域范圍。當前我國個人所得稅優(yōu)惠政策的實施范圍較窄，比較有競爭力的優(yōu)惠政策集中在上海浦東和粵港澳大灣區(qū)。尤其是粵港澳大灣區(qū)實施的個人所得稅補貼制度打造了一個“類香港”的稅收環(huán)境，為該城市群的人才集聚帶來了很好的效應。但粵港澳大灣區(qū)在內地僅僅包括廣州、深圳、珠海、佛山等9個地市，這意味著高端人才只有在這9個地方才能享受該優(yōu)惠政策，國內其他省市由于較高的個人所得稅對國際高端人才仍然缺乏吸引力。同時由于粵港澳大灣區(qū)大幅度的補貼力度，還會導致國內其他地區(qū)高端人才流入粵港澳大灣區(qū)。另外，粵港澳大灣區(qū)的個人所得稅優(yōu)惠都是由市級財政補貼，先征后返。個人所得稅地方政府分成比率是40%，也就是說地方政府的個人所得稅收入是四成，但在進行補貼的時候是全額補貼，這對地方政府的財政實力是一個很大的挑戰(zhàn)。粵港澳大灣區(qū)的經濟發(fā)展程度基本能支撐起這個優(yōu)惠政策，但國內其他地區(qū)尤其是中部、西部、東北部經濟不夠發(fā)達的地區(qū)要實行這種力度的個人所得稅補貼目前看來仍然不現(xiàn)實。所以是否可以由國家出臺一項專門針對高端人才的優(yōu)惠政策，在7級累進制的稅率以外制定一個高端人才專屬優(yōu)惠稅率，這樣高端人才無論在國內的任何地方工作都能享受到較低的個人所得稅負，不但可以流動到粵港澳大灣區(qū)，還可以在全國范圍內自由流動，這樣整個國家的稅收競爭力都可以得到大幅度的提升。第三，需要提升留住人才的能力。從前面的優(yōu)惠政策可以發(fā)現(xiàn)，這些政策更重視向海外引進人才，而沒有考慮到國內的高端人才有可能因為較高的稅負而流失。同樣都屬于高端人才，個人所得稅負的差距卻很大，不僅造成稅收的不公平，還會對本土的高端人才形成排擠效應。從表1可以發(fā)現(xiàn)，我國吸引人才的能力排在全球第23位，而留住人才的能力卻排在全球第34位。高端人才的集聚僅僅依靠引進肯定是遠遠不夠的，防止人才流失也是非常重要的一方面，正如新加坡，用足了稅收政策以防止本土人才外流。將個人所得稅優(yōu)惠政策惠及境內的高端人才，人才集聚的效應才更全面。

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