張磊　徐琳

摘 要：基于服務(wù)貿(mào)易特性，國(guó)內(nèi)規(guī)制成為影響服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的重要因素。從WTO 《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）有關(guān)紀(jì)律到CPTPP、USMCA等相關(guān)規(guī)則，主要經(jīng)貿(mào)協(xié)定對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的國(guó)際治理不斷演進(jìn)，主要包括紀(jì)律框架的調(diào)整深化（GATS Plus）、橫向規(guī)則的關(guān)聯(lián)影響（GATS Related）以及具體議題的規(guī)制拓展（GATS Extra）等。中共十九屆四中全會(huì)提出“推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放”，針對(duì)全球治理新的趨勢(shì)和特點(diǎn)，這也對(duì)我國(guó)服務(wù)貿(mào)易相關(guān)工作提出了挑戰(zhàn)和要求。

關(guān)鍵詞：服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制;國(guó)際監(jiān)管合作;《全面且先進(jìn)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）;《美墨加協(xié)議》（USMCA）

中圖分類號(hào)：F744 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）07-0035-12

作者簡(jiǎn)介：張 磊，上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際經(jīng)貿(mào)研究所、國(guó)際發(fā)展合作研究院研究員、博士 ;徐 琳，上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員 ?（上海 200336）

中共十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求“推動(dòng)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放”、“推動(dòng)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放”等。針對(duì)相關(guān)全球治理新趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)完善服務(wù)業(yè)國(guó)內(nèi)規(guī)制促進(jìn)“制度型開(kāi)放”提出了更高要求和標(biāo)準(zhǔn)。本文擬在回顧GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制發(fā)展基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從USMCA對(duì)CPTPP比較研究的角度①，就當(dāng)前服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制國(guó)際治理的演化特點(diǎn)開(kāi)展比較研究和分析，為相關(guān)國(guó)內(nèi)改革及參與全球治理等提供參考和借鑒。

一、WTO下服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的相關(guān)實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

研究認(rèn)為，對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)制制定國(guó)際紀(jì)律往往會(huì)引起國(guó)家主權(quán)和自由貿(mào)易之間關(guān)系的緊張Joel Trachtman. “Trade and Problems， Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity.”，European Journal of Economic Law， 1998，（9）.。針對(duì)侵蝕國(guó)家主權(quán)所面臨的各類批評(píng)，WTO也并不愿輕易因自由貿(mào)易而過(guò)分限制成員國(guó)內(nèi)規(guī)制的主權(quán)參見(jiàn)WTO前總干事拉米為《世界貿(mào)易報(bào)告2012》撰寫的前言，WTO. World Trade Report 2012， Trade and Public Policy： a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury， 2012.。為此，其對(duì)成員方針對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入的限制在原則上實(shí)行嚴(yán)格規(guī)范;但對(duì)于國(guó)內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管，只要其不具有歧視性或不構(gòu)成不必要的貿(mào)易障礙，則允許成員享受相當(dāng)自由韓龍：《市場(chǎng)準(zhǔn)入與國(guó)內(nèi)規(guī)制在WTO法中應(yīng)如何合理界分》，《政法論壇》2006年第7期。。實(shí)踐中，GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制總體受“良制”（Good governance）義務(wù)約束WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，主要包括“必要性”和“透明度”等，而不是剝奪各方制定規(guī)制的權(quán)利石靜霞：《服務(wù)業(yè)的國(guó)內(nèi)監(jiān)管自主權(quán)與貿(mào)易自由化制衡與協(xié)調(diào)》，《國(guó)際商法論叢》第8卷，2006年10月。。其中，“必要性”測(cè)試更成為監(jiān)管中最為核心也最具爭(zhēng)議的內(nèi)容。

（一）對(duì)GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制談判的回顧

作為烏拉圭回合談判重要成果，GATS參照《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第10條制定的GATS第6條對(duì)服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)規(guī)制進(jìn)行了規(guī)范相關(guān)法律文本參見(jiàn)：翻譯組：《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本 中國(guó)加入世界貿(mào)易組織法律文件》，人民出版社2002年版。。GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制基本原則包括透明度（Transparency）、必要性（Necessity）和等價(jià)（Equivalence）等王衡、柯楊：《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定國(guó)內(nèi)規(guī)制實(shí)體規(guī)則缺陷及應(yīng)對(duì)》，《法學(xué)》2012年第9期。。其中，作為核心內(nèi)容的第4款首次明確了服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制監(jiān)管的實(shí)體性內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，主要即“為保證資格要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求的各項(xiàng)措施不致構(gòu)成不必要的服務(wù)貿(mào)易壁壘”翻譯組：《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本 中國(guó)加入世界貿(mào)易組織法律文件》，人民出版社2002年版，第292頁(yè)。。但對(duì)于“資格要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求”的確切定義，GATS 則并未明確。此后人們主要根據(jù)1996 年 9月WTO 秘書處準(zhǔn)備的專業(yè)服務(wù)工作組（Working Party on Professional Services， WPPS）背景文件對(duì)其解釋W(xué)TO. The Relevance of The Disciplines of The Agreement On Technical Barriers to Trade （TBT） and on Import Licensing Procedures to Article ⅵ.4 of The General Agreement on Trade in Services（S/WPPS/W/9）， 1996. 。

由于GATS對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)制的規(guī)定尚不完善，各成員也擬對(duì)其協(xié)商修訂，為此成立了專業(yè)服務(wù)工作組（WPPS），并把會(huì)計(jì)行業(yè)作為嘗試制定國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律的優(yōu)先部門WTO. DECISION ON PROFESSIONAL SERVICES， Adopted by the Council for Trade in Services on 1 March 1995， S/L/3， 4 April 1995.。1999年后，GATS又設(shè)立國(guó)內(nèi)規(guī)制工作組（Working Party on Domestic Regulation，WPDR）來(lái)取代專業(yè)服務(wù)工作組試圖完成這項(xiàng)工作。WPDR在2009年國(guó)內(nèi)規(guī)制草案中，還曾對(duì)資格要求、程序標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求進(jìn)行細(xì)分，試圖參考服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開(kāi)放承諾清單的模式，分別根據(jù)服務(wù)貿(mào)易模式的差異和重點(diǎn)行業(yè)的特征確定具體紀(jì)律等WTO. Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。

此外，由于國(guó)內(nèi)規(guī)制對(duì)服務(wù)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入影響巨大，明確服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)準(zhǔn)入（GATS第16條）與國(guó)內(nèi)規(guī)制（GATS第6條）之間的關(guān)系也至關(guān)重要。在“美國(guó)博彩案”中，WTO專家組曾提出GATS第16條和GATS第6條第4款、第5款是排他適用的Report of the Appellate Body.United States Measures Affecting the Cross-border Supply of Gambling and Betting Services，WT/DS285/AB/R，7 April 2005，para. 22.。但上訴機(jī)構(gòu)在最后報(bào)告中并未正面回答這三個(gè)條款之間的適用關(guān)系石靜霞、胡榮國(guó)：《試從GATS 第6 條與第16 條的關(guān)系角度評(píng)“美國(guó)博彩案”》，《法學(xué)》2005年第8期。。WPDR在2009年國(guó)內(nèi)規(guī)制草案中也提出國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律不適用于GATS第16條（市場(chǎng)準(zhǔn)入）、第17條（國(guó)民待遇），但也回避了有關(guān)界定的問(wèn)題WTO.Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。這也從側(cè)面反映出服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制與市場(chǎng)準(zhǔn)入間關(guān)系的密切和復(fù)雜。

2008年后多哈回合談判停滯，WTO對(duì)相關(guān)問(wèn)題的討論也主要集中在GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律修訂、電子商務(wù)和投資便利化談判等領(lǐng)域WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.。其中，對(duì)GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制的修訂主要以開(kāi)放式會(huì)議的形式推進(jìn)，被稱為“國(guó)內(nèi)規(guī)制聯(lián)合聲明倡議”該倡議包括相關(guān)成員的一系列倡議，每份倡議都有多個(gè)處于不同發(fā)展階段的WTO成員聯(lián)署。。在電子商務(wù)談判方面，主要涉及消費(fèi)者保護(hù)、電子合同和電子簽名、網(wǎng)絡(luò)安全和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等問(wèn)題。投資便利化談判主要涉及政策透明度、行政審批程序等。

（二）GATS第6條下“必要性”測(cè)試談判無(wú)果，導(dǎo)致服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制缺乏監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

在國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域中，國(guó)內(nèi)規(guī)制與貿(mào)易自由化之間的平衡一直被視為是最重要與最困難的問(wèn)題之一Joel P. Trachtman. Lessons for GATS Article VI from the SPS， TBT and GATT Treatment of Domestic Regulation， http：//papers. ssm. com/sol3/papers. cfm？ abstract_id =298760 ， May 29，2012.。盡管WTO《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》（TBT）等規(guī)范國(guó)內(nèi)規(guī)制已被各方接受，但也導(dǎo)致國(guó)家主權(quán)和自由貿(mào)易之間關(guān)系的緊張Joel Trachtman. “Trade and … Problems， Cost-Benefit Analysis and Subsidiarity”，European Journal of Economic Law， 1998， （1）.。實(shí)踐中，“必要性”測(cè)試一般被認(rèn)為是WTO進(jìn)行國(guó)內(nèi)規(guī)制合規(guī)性監(jiān)管之主要依據(jù)。

研究認(rèn)為，“必要性”主要源于美、歐國(guó)內(nèi)行政法實(shí)踐中的監(jiān)管影響分析（Regulatory Impact Analysis，RIA） 制度。歷史上美國(guó)、歐盟、日本等經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家均對(duì)該制度進(jìn)行過(guò)實(shí)踐安佰生：《WTO“必要性測(cè)試”規(guī)則探析》，《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第2期。?？傮w而言，RIA制度的基本要素包括：一是適用范圍，如澳大利亞就主要著眼于“妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的法律、法規(guī)命令或管制措施”劉繼虎、王紅霞：《邁向科學(xué)的監(jiān)管建制—管制影響分析之域外實(shí)踐與本土化進(jìn)路》，載江必新主編：《行政規(guī)制論叢（2009卷）》，法律出版社2009年版，第145頁(yè)。;二是分析方法與步驟，如要求首先要評(píng)估采取規(guī)制行為的必要性，其次是評(píng)估可替代的方案，最后是進(jìn)行具體的成本收益分析; 三是透明度要求，如OECD國(guó)家目前多數(shù)要公開(kāi)政策相關(guān)信息;四是機(jī)構(gòu)設(shè)置，目前各國(guó)一般均設(shè)立專門審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)RIA;五是爭(zhēng)端解決，其中RIA中的“必要性”被視為“行政法最為重要的法律原則”髙秦偉：《論歐盟行政法上的比例原則》，《政法論叢》2012年第2期。，甚至是“具有憲法性地位的規(guī)范性要求”陳喜峰：《簡(jiǎn)論歐盟法中的相稱性原則》，《法學(xué)評(píng)論》2003年第5期。。

具體到GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制，其6.4條也提出此類紀(jì)律應(yīng)確?！案黜?xiàng)措施不致構(gòu)成不必要的服務(wù)貿(mào)易壁壘”翻譯組：《烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本 中國(guó)加入世界貿(mào)易組織法律文件》，人民出版社2002年版，第292頁(yè)。。為此，1998年服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)通過(guò)了《會(huì)計(jì)領(lǐng)域國(guó)內(nèi)管制紀(jì)律》，該文件第二部分“一般規(guī)定”曾就“必要性測(cè)試”進(jìn)一步做出規(guī)定WTO. DISCIPLINES ON DOMESTIC REGULATION IN THE ACCOUNTANCY SECTOR， Adopted by the Council for Trade in Services on 14 December 1998， S/L/64， 17 December 1998， para. 2. 。但在隨后的談判中，各方就“必要性”測(cè)試始終無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)。其中，美國(guó)、加拿大等成員方就認(rèn)為必要性測(cè)試可能“過(guò)度侵犯”成員國(guó)內(nèi)規(guī)制主權(quán)，因?yàn)椤氨匾詼y(cè)試并非是一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)導(dǎo)致WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下的專家組對(duì)成員方國(guó)內(nèi)的政策選擇進(jìn)行臆斷（second-guessing）”WTO. Working Party on Domestic Regulation， COMMUNICATION FROM BRAZIL， CANADA AND THE UNITED STATES， Views on the Issue of the Necessity Test in the Disciplines on Domestic Regulation， S/WPDR/W/44， 22 March 2011， pp. 1， 8.。由于“必要性”測(cè)試是WTO判別國(guó)內(nèi)規(guī)制合理與濫用的界限，相關(guān)工作無(wú)果也導(dǎo)致此后GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制缺乏實(shí)際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。這也為其后的相關(guān)國(guó)際治理提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

二、從USMCA對(duì)CPTPP角度看當(dāng)前服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律的發(fā)展趨勢(shì)與特征

近年來(lái)，服務(wù)業(yè)在全球總出口中占出口增加值的比重基本與制造業(yè)相當(dāng)WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，締結(jié)區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定（RTAs）也成為主要經(jīng)濟(jì)體推進(jìn)服務(wù)自由化的重要方式。有研究把相關(guān)規(guī)則演進(jìn)分為 “WTO Plus”（WTO加）和“WTO Extra”（ WTO超）。其中，“WTO Plus”是指以既有WTO 紀(jì)律為基礎(chǔ)進(jìn)一步推進(jìn)自由化的規(guī)則;“WTO Extra”則是指在WTO層面未達(dá)成協(xié)議的紀(jì)律和承諾Henrik Horn，Petros C.“Mavroidis and Andre Sapir： Beyond the WTO？ An Anatomy of EU and US Preferential Trade Agreements”，World Economy. 2010，33 （ 11）.。具體到服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制領(lǐng)域，本文也擬借鑒上述研究將相關(guān)發(fā)展進(jìn)一步劃分為紀(jì)律框架的深化調(diào)整（GATS Plus）、橫向規(guī)則的關(guān)聯(lián)影響（GATS Related）及具體議題的規(guī)制拓展（GATS Extra）三個(gè)方面。以下結(jié)合上文之討論，聚焦USMCA對(duì)CPTPP之比較研究展開(kāi)分析。

（一）完善“良制”紀(jì)律框架，GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制被不斷調(diào)整和深化

研究顯示，當(dāng)前重要協(xié)定在相關(guān)議題上總體均遵循了GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制的基本框架并調(diào)整深化，主要反映在監(jiān)管透明度提升和行政程序優(yōu)化等方面，包括強(qiáng)調(diào)政策透明的全周期化、嚴(yán)格工作程序時(shí)限、支持資格互認(rèn)、鼓勵(lì)政策交流及能力建設(shè)等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.，成為“GATS Plus”要素的重要體現(xiàn)。其中，CPTPP10.8條“國(guó)內(nèi)規(guī)制”資料來(lái)源：CHAPTER 10 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Text of the Agreement（TPP11協(xié)定（英文）， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.和USMCA15.8條“措施的制定與實(shí)施”資料來(lái)源：CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5. 則反映了NAFTA模式協(xié)定當(dāng)前服務(wù)貿(mào)易協(xié)定基本采用兩種模式，即GATS模式和北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）模式，CPTPP、USMCA下服務(wù)貿(mào)易基本采用NAFTA模式。1988年生效的NAFTA將跨境服務(wù)貿(mào)易定義為三種形式 。與GATS相比，NAFTA模式將服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)化為“3+1”方式，即跨境服務(wù)貿(mào)易章節(jié)涵蓋GATS協(xié)定下的模式1（跨境提供）、模式2（境外消費(fèi)）和模式4（自然人移動(dòng)），投資章節(jié)則涵蓋GATS協(xié)定下模式3（商業(yè)存在） 。但是，可能是考慮到GATS已然形成的制度慣例，NAFTA模式跨境服務(wù)貿(mào)易章節(jié)下有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)規(guī)制和透明度紀(jì)律一般也規(guī)定適用于通過(guò)投資提供服務(wù)的措施。因此，僅就服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制而言，CPTPP、USMCA與WTO相關(guān)紀(jì)律之適用范圍應(yīng)可基本視為一致。在相關(guān)議題上的最新進(jìn)展。

與GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制比較，CPTPP首先也細(xì)分并強(qiáng)化了程序和透明度義務(wù)的要求（10.8.4，5，6條），但針對(duì)GATS建立審查影響服務(wù)貿(mào)易措施的司法、仲裁或行政機(jī)制（第6條第2款），CPTPP則未再做類似要求。其次，CPTPP也繼承了GATS對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的界定，即“資格要求和程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和許可要求”，但在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上卻未再采納GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制的“必要性”要求。事實(shí)上，當(dāng)前各類區(qū)域貿(mào)易協(xié)定總體上也并不傾向于在服務(wù)貿(mào)易的許可和資格等實(shí)體性要求上接受一般性的國(guó)際紀(jì)律。有統(tǒng)計(jì)就顯示，目前只有不到25個(gè)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制明確有“必要性測(cè)試”要求，總體占比偏低WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.179.。此外，CPTPP也以GATS第七條為基礎(chǔ)對(duì)互認(rèn)給予專門規(guī)定（10.9條），并被USMCA采納（15.9 條），但更具操作性的紀(jì)律則主要體現(xiàn)在對(duì)專業(yè)服務(wù)的協(xié)定中，具體將在后文討論。

相較而言，USMCA15.8條“措施的制定和實(shí)施” （Development and Administration of Measures）要求“應(yīng)保證影響服務(wù)貿(mào)易的普遍適用的措施以合理、客觀和公正的方式實(shí)施（15.8.1條），與GATS和CPTPP國(guó)內(nèi)規(guī)制的原則精神一致，但卻未再采納被普遍使用的“國(guó)內(nèi)規(guī)制”（Domestic Regulation）之稱謂。針對(duì)上述調(diào)整，我們認(rèn)為，這實(shí)際上表明USMCA對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制已不僅就政策實(shí)施（Administration）提出要求，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)對(duì)政策制定過(guò)程 （Development）的規(guī)范。結(jié)合前文來(lái)看，這也是與當(dāng)前對(duì)國(guó)內(nèi)政策國(guó)際監(jiān)管的全周期化趨勢(shì)相一致的。

其次，USMCA也繼續(xù)細(xì)分并強(qiáng)化了正當(dāng)程序和透明度義務(wù)紀(jì)律。其中，針對(duì)審批工作程序，USMCA開(kāi)始要求應(yīng)接受電子文檔形式的申請(qǐng)、管理部門需協(xié)助申請(qǐng)者修改申請(qǐng)文件以符合法規(guī)要求、對(duì)被拒絕的申請(qǐng)應(yīng)提供必要的解釋信息等（15.8.3條）。針對(duì)手續(xù)費(fèi)用問(wèn)題，USMCA更進(jìn)一步列舉出應(yīng)當(dāng)禁止收取的部分具體項(xiàng)目（15.8.4條）。

再次，USMCA也以CPTPP為基礎(chǔ)對(duì)資格要求和程序、許可要求和程序制定標(biāo)準(zhǔn)，明確納入健康（health）和環(huán)境（environmental）因素，要求綜合考慮評(píng)估（assess）其潛在影響（15.8.2.a條）。此外，USMCA還要求審批機(jī)構(gòu)需具備獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)應(yīng)避免某項(xiàng)審批被多個(gè)部門同時(shí)管理（15.8.2. b， d條）。針對(duì)服務(wù)貿(mào)易技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，USMCA則鼓勵(lì)（encourage）各方應(yīng)通過(guò)“開(kāi)放”、“透明”的方式來(lái)制定和采用某項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（15.8.5條）。比較而言，GATS和CPTPP都是將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、資格要求和許可要求“一攬子”制定基本紀(jì)律的。上述差異也表明USMCA對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)似乎更傾向于增加成員方自主權(quán)。

最后，綜合GATS、CPTPP和USMCA下服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制一般性紀(jì)律框架的演進(jìn)來(lái)看，相關(guān)國(guó)際治理的“良制”特性正被進(jìn)一步凸顯，即為保證成員方主權(quán)，主要在“透明度”、“行政程序”等方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)化和改良，而未進(jìn)一步制定嚴(yán)格的實(shí)體性要求。但另一方面，基于服務(wù)貿(mào)易特性，對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)制缺乏國(guó)際剛性約束的負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見(jiàn)的。如WTO目前就承認(rèn)，“通過(guò)貿(mào)易協(xié)定推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易改革被證明是很困難的，這可能是因?yàn)楸O(jiān)管在服務(wù)市場(chǎng)中發(fā)揮著廣泛作用”WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.184.。對(duì)此，CPTPP、USMCA等實(shí)際上也正另辟蹊徑推進(jìn)相關(guān)探索。

（二）將“監(jiān)管一致性”、“良好監(jiān)管實(shí)踐”等橫向議題納入國(guó)際治理的制度性要求，與服務(wù)貿(mào)易聯(lián)系密切并影響較大

WTO推動(dòng)國(guó)內(nèi)規(guī)制“必要性”談判工作遇挫后，近年來(lái)相關(guān)議題較多體現(xiàn)在監(jiān)管一致性（Regulatory coherence）合作議題下。如2015年APEC部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議建立APEC成員服務(wù)合作框架（ASCF），開(kāi)展服務(wù)領(lǐng)域“良好監(jiān)管實(shí)踐”（Good regulatory practice）APEC0.2015 APEC Ministerial Meeting Statement， 2015 from： http：//www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2015/2015_amm.aspx.等。OECD曾將“良好實(shí)踐”（Good practice）定義為一國(guó)引進(jìn)和實(shí)現(xiàn)RIA制度的一種有效途徑，即通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)尚未有相關(guān)實(shí)踐的國(guó)家系統(tǒng)應(yīng)用RIA制度OECD. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis （RIA）： Guidance for Policy Makers. 2008 from： ?http：//www.oecd.org/gov/regulatory-policy/buildinganinstitutionalframeworkforregulatoryimpactanalysisria guidanceforpolicymakers.htm。由此看來(lái)，盡管APEC推動(dòng)監(jiān)管合作較WTO更強(qiáng)調(diào)協(xié)商合作而易被各方成員接受，但其目標(biāo)本質(zhì)上卻在于引導(dǎo)各國(guó)的政策制定和審議機(jī)制向部分發(fā)達(dá)國(guó)家趨同，與WTO比較類似且更具野心。此外，APEC作為經(jīng)濟(jì)合作官方論壇，易于開(kāi)展一些研究、討論性工作，但也導(dǎo)致其制定的規(guī)則缺乏紀(jì)律保證，對(duì)制度化建設(shè)作用有限。

近期部分區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定也開(kāi)始納入相關(guān)議題，包括《歐盟-日本貿(mào)易協(xié)定》（EPA）、《綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》（CETA）等資料來(lái)源：WTO區(qū)域貿(mào)易協(xié)定信息系統(tǒng)（ RTAIS） 。其中，CPTPP第25章“監(jiān)管一致性”要求“確保CPTPP市場(chǎng)上的商業(yè)主體享有開(kāi)放、公平、可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境”資料來(lái)源：CHAPTER 25 REGULATORY COHERENCE， Text of the Agreement （TPP11協(xié)定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.， USMCA也設(shè)立“良好監(jiān)管實(shí)踐”章節(jié)規(guī)范國(guó)內(nèi)監(jiān)管資料來(lái)源：CHAPTER 28 GOOD REGULATORY PRACTICES， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.。上述進(jìn)展均表明國(guó)際監(jiān)管合作目前已被納入全球經(jīng)貿(mào)治理的制度性構(gòu)成之中，成為一類重要的“橫向議題”所謂橫向議題，即從橫平面方向?qū)v向議題全部或者部分產(chǎn)生影響的議題，某橫向議題一旦形成紀(jì)律，就會(huì)成為跨部門適用的規(guī)則。具體參見(jiàn)：蔡鵬鴻：《TPP橫向議題與下一代貿(mào)易規(guī)則及其對(duì)中國(guó)的影響》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2013年第7期。。具體對(duì)服務(wù)貿(mào)易而言，則其主要與服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制聯(lián)系密切并影響較大（GATS Related）。以下結(jié)合USMCA“良好監(jiān)管規(guī)制”與CPTPP“監(jiān)管一致性”比較研究展開(kāi)進(jìn)一步討論。

1.推行“負(fù)面清單”化管理模式，對(duì)服務(wù)貿(mào)易形成廣泛約束力

WTO國(guó)內(nèi)規(guī)制涉及領(lǐng)域主要包括貨物貿(mào)易中的TBT和SPS協(xié)定，以及對(duì)服務(wù)貿(mào)易的國(guó)內(nèi)規(guī)制。APEC監(jiān)管合作在實(shí)踐中采取了橫向工作與具體案例相結(jié)合之模式，并大量涉及服務(wù)問(wèn)題曲如曉、曾燕萍：《APEC規(guī)制合作及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2014年第2期。。CPTPP“監(jiān)管一致性”并未明確紀(jì)律具體適用的范圍，只是要求各方在協(xié)定達(dá)成后盡快確定，且必須是實(shí)質(zhì)性的（significant）（25.3條）。而從USMCA“良好監(jiān)管規(guī)制”來(lái)看，該協(xié)議首先對(duì)“良好監(jiān)管實(shí)踐”進(jìn)行界定，要求協(xié)定各方有“義務(wù)”（obligations）在各自國(guó)內(nèi)政策的計(jì)劃、設(shè)計(jì)、公布、實(shí)施以及審議過(guò)程開(kāi)展“良好監(jiān)管實(shí)踐”（28.2條）。比較而言，CPTTP “核心良好監(jiān)管實(shí)踐的實(shí)施”僅要求各方應(yīng)鼓勵(lì)（encourage）開(kāi)展相關(guān)工作（25.5 條）。其次，USMCA“良好監(jiān)管規(guī)制”還專門制定了附件28-A，首次就不適用該章紀(jì)律的國(guó)內(nèi)規(guī)制進(jìn)行排除（表1）。我們認(rèn)為，該附件的制定表明USMCA在對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)制的監(jiān)管上已開(kāi)始探索“負(fù)面清單”化管理模式。具體就服務(wù)貿(mào)易而言，除金融服務(wù)涉及部分“不適用”領(lǐng)域外，其他領(lǐng)域應(yīng)均受到“良好監(jiān)管實(shí)踐”要求約束。此外，目前USMCA“良好監(jiān)管實(shí)踐”對(duì)紀(jì)律執(zhí)行的嚴(yán)格程度也有了更進(jìn)一步提升，開(kāi)始更多強(qiáng)調(diào)義務(wù)（obligations）和盡力（endeavor）而非僅是鼓勵(lì)（encourage）。

2.持續(xù)深化“核心良好監(jiān)管實(shí)踐”要求，將RIA引入國(guó)際規(guī)范客觀推動(dòng) “必要性”工作展開(kāi)

RIA制度主要源于歐美國(guó)家內(nèi)部政策制定，WTO的“必要性”測(cè)試即部分參照了RIA制度。APEC推動(dòng)國(guó)際監(jiān)管合作的重要手段就是“良好監(jiān)管實(shí)踐”，與RIA制度聯(lián)系也密切。CPTPP“核心良好監(jiān)管實(shí)踐的實(shí)施”作為該章核心內(nèi)容（25.5條），支持各方開(kāi)展監(jiān)管影響評(píng)估（RIA），包括“必要性”等，并就與此配套的信息提供、交流反饋、透明度等制定紀(jì)律。

USMCA “良好監(jiān)管實(shí)踐”則繼續(xù)深化和豐富了CPTPP“核心良好監(jiān)管實(shí)踐實(shí)施”條款的內(nèi)容。其中第28.11條“監(jiān)管影響評(píng)估”（RIA）就明確要求各方應(yīng)積極運(yùn)用RIA對(duì)備選政策的潛在影響進(jìn)行分析，包括“必要性”、其他可替代政策、不同政策的成本和收益、被選定政策的優(yōu)勢(shì)等。由此看來(lái)，通過(guò)CPTPP和USMCA等重要的經(jīng)貿(mào)協(xié)定，RIA制度可以說(shuō)是已登堂入室，正式成為全球經(jīng)貿(mào)治理的制度化條款和要求了。

值得強(qiáng)調(diào)的是，目前CPTPP10.8條和USMCA15.8條均不再設(shè)立GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制要求的司法審查機(jī)制，并且也未再采納“必要性”標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)紀(jì)律凸顯“良制”特征。但這并非意味著要放棄上述工作，而是把有關(guān)任務(wù)轉(zhuǎn)交給其他議題，即結(jié)合監(jiān)管影響評(píng)估工作推動(dòng)各方開(kāi)展服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的“良好監(jiān)管實(shí)踐”，促進(jìn)各方國(guó)內(nèi)規(guī)制向一致性方向發(fā)展。由此看來(lái)，盡管CPTPP和USMCA在服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制領(lǐng)域重視保證成員方享受自由，但卻又通過(guò)支持RIA國(guó)際化在客觀上促進(jìn)了相關(guān)“必要性”工作的展開(kāi)。比較早期GATS談判中美國(guó)、加拿大等對(duì)服務(wù)貿(mào)易“必要性”測(cè)試之顧慮，CPTPP和USMCA的進(jìn)展也表明這些國(guó)家對(duì)相關(guān)議題的基本態(tài)度和思路正發(fā)生改變。

3.對(duì)透明度及信息互動(dòng)等要求進(jìn)一步提升，呈現(xiàn)“全周期”特征

既有的國(guó)內(nèi)RIA制度一般都要求政策制定和評(píng)審的公開(kāi)透明。WTO的TBT、SPS協(xié)定也要求成員法規(guī)在草案階段就進(jìn)行通報(bào)，且要留出至少60天時(shí)間供成員評(píng)議。APEC監(jiān)管一致性合作也鼓勵(lì)各方就有關(guān)規(guī)制的評(píng)估開(kāi)展溝通，并建設(shè)公眾咨詢和協(xié)商機(jī)制等。CPTPP“監(jiān)管一致性”要求締約方確保法律法規(guī)清晰簡(jiǎn)潔，確保公眾能夠獲取新出臺(tái)監(jiān)管措施的信息，確保定期審議現(xiàn)行監(jiān)管措施等。比較而言，上述工作在USMCA中獲得了大幅的拓展和細(xì)化，更加呈現(xiàn)“全周期”特征。

首先，USMCA早期計(jì)劃（Early Planning）要求各方應(yīng)當(dāng)（should）發(fā)布年度報(bào)告公布未來(lái)12個(gè)月擬推行的政策措施清單（28.6條）。其次，USMCA也對(duì)政策制定過(guò)程的透明化（Transparent Development of Regulations）提出更高要求，包括應(yīng)預(yù)留足夠時(shí)間（60天以上）供協(xié)定各方交流和互動(dòng)等（28.9條）。該項(xiàng)要求與WTO下TBT、SPS協(xié)定的相關(guān)紀(jì)律類似，但USMCA涉及的領(lǐng)域則更加廣泛。此外，USMCA“良好監(jiān)管實(shí)踐”還對(duì)已制定政策的發(fā)布（Final Publication）、政策的回顧性評(píng)審（Retrospective Review）、相關(guān)年度報(bào)告的發(fā)布（Annual Report）、提供信息的質(zhì)量要求（Information Quality）、提供專門網(wǎng)站（Dedicated Website）、使用語(yǔ)言的風(fēng)格（Use of Plain Language）、對(duì)政策執(zhí)行信息的提供（Information About Regulatory Processes）等制定了執(zhí)行層面的具體標(biāo)準(zhǔn)。

比較前文可見(jiàn)，USMCA15.8條被稱為“措施的制定和實(shí)施”，而未采納GTAS和CPTPP所普遍使用的“國(guó)內(nèi)規(guī)制”之傳統(tǒng)稱謂，即反映了對(duì)規(guī)則紀(jì)律的“全周期”化要求。USMCA“良好監(jiān)管實(shí)踐”也將對(duì)前者起到制度支撐和保障作用。

4.逐步引入爭(zhēng)端解決機(jī)制，對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)制的國(guó)際規(guī)范漸現(xiàn)“剛性”

WTO下的爭(zhēng)議曾將服務(wù)貿(mào)易“必要性”談判置于尷尬境地。APEC由于未設(shè)立爭(zhēng)端解決機(jī)制，其監(jiān)管合作雖獲推進(jìn)但影響也有限。CPTPP “監(jiān)管一致性”章節(jié)明確提出不適用爭(zhēng)端解決機(jī)制（25.11條），也反映了對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的謹(jǐn)慎態(tài)度。

比較而言，USMCA“良好監(jiān)管實(shí)踐”在引入爭(zhēng)端解決機(jī)制方面則更加積極，提出“考慮到爭(zhēng)議方可以通過(guò)協(xié)商達(dá)成其他方式的解決爭(zhēng)端，締約方可自行判斷是否將爭(zhēng)端訴諸第31章?tīng)?zhēng)端解決機(jī)制”（28.20條）。上述規(guī)則雖依然保有靈活性，但比照CPTPP不適用爭(zhēng)端解決機(jī)制之明確表述，則USMCA無(wú)疑在將國(guó)內(nèi)規(guī)制納入國(guó)際爭(zhēng)端解決方面邁出了重大的一步。此外，USMCA“良好監(jiān)管實(shí)踐”還新增設(shè)立了專家咨詢小組（Expert Advisory Groups），主要職能是對(duì)各方政策制定和實(shí)施提供技術(shù)性的意見(jiàn)建議（28.10條），未來(lái)或會(huì)承擔(dān)類似WTO爭(zhēng)端解決專家組的職能。我們認(rèn)為，這種調(diào)整表明USMCA對(duì)國(guó)內(nèi)規(guī)制的國(guó)際紀(jì)律正漸向“剛性”方向發(fā)展，對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的影響也深遠(yuǎn)。

最后，綜合來(lái)看，“監(jiān)管一致性”、“良好監(jiān)管實(shí)踐”作為典型的“橫向議題”，CPTPP及USMCA已將其納入國(guó)際治理的制度性要求且日趨嚴(yán)格和完善。對(duì)服務(wù)貿(mào)易而言，針對(duì)GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制“必要性”談判遇挫之經(jīng)驗(yàn)，近期的區(qū)域性協(xié)定實(shí)際上是在另辟蹊徑，探索依托橫向規(guī)則推進(jìn)相關(guān)工作，客觀上也正逐步對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制施加更強(qiáng)的實(shí)體性約束。但考慮到上述工作目前主要被部分發(fā)達(dá)國(guó)家所主導(dǎo)，則其對(duì)發(fā)展中國(guó)家的影響也需關(guān)注。

（三）拓展在具體領(lǐng)域?qū)?guó)內(nèi)規(guī)制的國(guó)際約束，部分紀(jì)律日趨嚴(yán)格

服務(wù)貿(mào)易由于差異較大，國(guó)際規(guī)則的落實(shí)一般都需具體到各個(gè)部門。歷史上，GATS就曾制定過(guò)《會(huì)計(jì)部門國(guó)內(nèi)監(jiān)管紀(jì)律》，WPDR在2009年國(guó)內(nèi)規(guī)制草案中還試圖參考服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開(kāi)放承諾清單的模式，根據(jù)服務(wù)貿(mào)易模式的差異和重點(diǎn)行業(yè)的特征確定具體紀(jì)律WTO. Working Party on Domestic Regulation，Draft of Disciplines on Domestic Regulation Pursuant to GATS Article Ⅵ：4，Second Revision，Informal Note by the Chairman，20 March 2009.。此外，APEC歷次峰會(huì)也采取過(guò)多項(xiàng)具體措施落實(shí)“良好監(jiān)管實(shí)踐”任務(wù)，如批準(zhǔn)《亞太經(jīng)合組織海關(guān)監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、信息互換戰(zhàn)略框架》，在化學(xué)品監(jiān)管中應(yīng)用最佳監(jiān)管原則等APEC，APEC Ministerial Meeting Statement， http：//www.apec.org/Meeting-Papers/Ministerial-Statements/Annual/2014/2014_amm.aspx.。除去各類經(jīng)貿(mào)協(xié)定外，部分國(guó)際組織制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)也涉及服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制，如《全球衛(wèi)生人員國(guó)際招聘守則》等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019.。由此看來(lái)，目前服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的一般性紀(jì)律框架向“良制”方向發(fā)展也有其必然性，因?yàn)楦黝惪刹僮鞯膶?shí)質(zhì)性要求一般都應(yīng)是具備行業(yè)屬性的。

近年來(lái)，WTO除去推進(jìn)GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律框架完善外，也在開(kāi)展數(shù)字貿(mào)易等具體領(lǐng)域的相關(guān)談判。比較而言，各類區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定進(jìn)展則更快，其中CPTPP對(duì)專業(yè)服務(wù)、金融服務(wù)、商務(wù)人員臨時(shí)出入境、電信、電子商務(wù)的紀(jì)律就較多涉及服務(wù)貿(mào)易具體領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)規(guī)制，目前USMCA又實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步調(diào)整。這也成為 “GATS Extra”規(guī)則演進(jìn)的重要構(gòu)成。本文以下擬對(duì)其中專業(yè)服務(wù)、數(shù)字貿(mào)易、商務(wù)人員流動(dòng)相關(guān)內(nèi)容展開(kāi)討論。

1.在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域重點(diǎn)推動(dòng)互認(rèn)協(xié)議（MRA）談判等規(guī)范國(guó)內(nèi)監(jiān)管

CPTPP和USMCA均在跨境服務(wù)章的正文部分對(duì)與服務(wù)相關(guān)的跨國(guó)資格互認(rèn)問(wèn)題給予規(guī)定，并且也都制定了專業(yè)服務(wù)附件以在重點(diǎn)領(lǐng)域落實(shí)正文的原則要求。根據(jù)CPTPP附件10.A專業(yè)服務(wù)，其總則要求各方成立專業(yè)服務(wù)工作組，對(duì)承認(rèn)專業(yè)資質(zhì)、許可或注冊(cè)有關(guān)的問(wèn)題開(kāi)展對(duì)話，提供便利及相互承認(rèn)和一致（10.A.1條）。該附件還鼓勵(lì)締約方在工程和建筑設(shè)計(jì)服務(wù)領(lǐng)域采用APEC下的工程師和建筑師互認(rèn)和許可安排等（10.A.5，6，7條）。比較而言，1998年GATS服務(wù)貿(mào)易理事會(huì)通過(guò)的《會(huì)計(jì)領(lǐng)域國(guó)內(nèi)管制紀(jì)律》第二部分“一般規(guī)定”曾就“必要性測(cè)試”做出了一般性規(guī)定，但CPTPP附件10.A未再提及“必要性”問(wèn)題。

USMCA附件15-C專業(yè)服務(wù)ANNEX 15-C PROFESSIONAL SERVICES. CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5. ?則在此基礎(chǔ)上又實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的調(diào)整，主要反映在兩個(gè)方面。首先，USMCA進(jìn)一步明確了各方開(kāi)展對(duì)話的內(nèi)容方向，主要包括利用互認(rèn)協(xié)議（mutual recognition agreements，MRA）實(shí)現(xiàn)對(duì)專業(yè)資質(zhì)等的互認(rèn);成員方對(duì)學(xué)歷、工作履歷等實(shí)現(xiàn)自動(dòng)互認(rèn);討論和制定成員方實(shí)現(xiàn)互認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則;將其他成員方專業(yè)人員納入本國(guó)行業(yè)性管理等（15-C.2）。其次，不同于CPTPP對(duì)建筑、法律等具體行業(yè)制定紀(jì)律，USMCA在專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域還制定了規(guī)范互認(rèn)協(xié)議（MRA）談判的指導(dǎo)意見(jiàn)APPENDIX 1 GUIDELINES FOR MUTUAL RECOGNITION AGREEMENTS OR ARRANGEMENTS FOR THE PROFESSIONAL SERVICES SECTOR. ANNEX 15-C PROFESSIONAL SERVICES. CHAPTER 15 CROSS-BORDER TRADE IN SERVICES. Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.，主要包括談判的開(kāi)展方式與相關(guān)義務(wù)（Section A： Conduct of Negotiations and Relevant Obligations）、互認(rèn)協(xié)議的形式和內(nèi)容（Section B： Form and Content of MRAs）等。

由此看來(lái)，專業(yè)服務(wù)作為服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)，目前USMCA努力的一個(gè)主要方向是要推動(dòng)成員方開(kāi)展專門的互認(rèn)協(xié)議（MRA）談判以解決資質(zhì)互認(rèn)問(wèn)題。這也是當(dāng)前各類服務(wù)貿(mào)易談判一個(gè)重要的拓展方向。

2.在數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域持續(xù)推廣“美式”監(jiān)管方案并日趨嚴(yán)密

近年來(lái)，制定數(shù)字貿(mào)易規(guī)則已成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)且爭(zhēng)議較多在WTO談判中，美國(guó)曾認(rèn)為數(shù)字貿(mào)易應(yīng)受GATT規(guī)制，而以歐盟為代表的一些國(guó)家堅(jiān)持應(yīng)受GATS規(guī)制。目前國(guó)內(nèi)研究一般更傾向于后者。具體參見(jiàn)：郭鵬：《信息產(chǎn)品數(shù)字化交易的法律規(guī)制：美國(guó)的雙重標(biāo)準(zhǔn)》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2010年第1期。，其中美國(guó)正大力推動(dòng)“美式”國(guó)內(nèi)監(jiān)管政策國(guó)際化周念利、陳寰琦：《基于<美墨加協(xié)定>分析數(shù)字貿(mào)易規(guī)則“美式模板”的深化及擴(kuò)展》，《國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題》2019年第9期。。CPTPP14章“電子商務(wù)” 資料來(lái)源：CHAPTER 14 ELECTRONIC COMMERCE， Text of the Agreement （TPP11協(xié)定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.不僅涵蓋了WTO 成員已基本達(dá)成共識(shí)的“電子簽名”、“無(wú)紙化貿(mào)易”、“透明度”等要求，還推出“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”、“數(shù)據(jù)存儲(chǔ)非強(qiáng)制本地化”等更高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字規(guī)則。USMCA19章“數(shù)字貿(mào)易”資料來(lái)源：CHAPTER 19 DIGITAL TRADE， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.則在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步推動(dòng)“美式”監(jiān)管方案更趨嚴(yán)密。

首先， CPTPP“電子方式的跨境信息傳輸”（14. 11 條）提出要促進(jìn)“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”，但允許各方“有各自的監(jiān)管要求”，且未對(duì)此具體界定。而USMCA則刪除了CPTPP有關(guān)“監(jiān)管需求”的規(guī)定（19. 11 條），實(shí)際上是強(qiáng)化了“跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”條款的約束力并使相關(guān)許可要求門檻降低。與此類似，CPTPP “數(shù)據(jù)存儲(chǔ)非強(qiáng)制本地化”（14. 13. 2條）也曾制定締約方監(jiān)管例外（14. 13. 1條）和合法公共政策目標(biāo)例外（14.13. 3條）。而USMCA則針對(duì)“實(shí)施數(shù)據(jù)存儲(chǔ)非強(qiáng)制本地化”（第19.12 條）剔除了原CPTPP的監(jiān)管例外。此外，CPTPP要求實(shí)現(xiàn)“源代碼非強(qiáng)制本地化”（14.17.1條），USMCA 則進(jìn)一步把“源代碼中的算法”（19.16.1條） 等也納入相關(guān)規(guī)定中，實(shí)際上也降低了相關(guān)許可的門檻。

其次，CPTPP引入了“個(gè)人信息保護(hù)” （14. 8. 1與第14. 8. 2 條），但僅提出原則。USMCA則進(jìn)一步要求借鑒APEC的隱私框架以及OECD《關(guān)于保護(hù)隱私和個(gè)人數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)準(zhǔn)則》等（19. 8. 2條），并制定了“個(gè)人信息保護(hù)”的具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（19. 8. 3條）等。但另一方面，USMCA又強(qiáng)調(diào)需確保任何限制“跨境個(gè)人信息流動(dòng)”的措施是“必要的”（19. 8. 3條），也反映出對(duì)保護(hù)過(guò)度導(dǎo)致貿(mào)易障礙的疑慮并給予嚴(yán)格限制。

最后，在涉及透明度方面，USMCA 是全球首個(gè)明確要推動(dòng)政府電子數(shù)據(jù)公開(kāi)的貿(mào)易協(xié)定。盡管該協(xié)定并未對(duì)政府公開(kāi)電子數(shù)據(jù)做出強(qiáng)制性的要求，但其也明確了“公眾方便取得政府信息的重要性”（19. 18. 1條），并要求“要確保政府?dāng)?shù)據(jù)是公開(kāi)的和可被有效使用的”（19. 18. 2條）。

3.謹(jǐn)慎調(diào)整對(duì)商務(wù)人員臨時(shí)出入境的監(jiān)管

針對(duì)服務(wù)貿(mào)易四種模式，前期WTO等各類經(jīng)貿(mào)協(xié)定一般都僅從市場(chǎng)開(kāi)放角度對(duì)模式四即自然人移動(dòng)制定紀(jì)律，但進(jìn)展有限，原因主要是部分成員對(duì)人員跨國(guó)移動(dòng)相對(duì)保守。近年越來(lái)越多的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定也開(kāi)始約束與自然人移動(dòng)相關(guān)的國(guó)內(nèi)規(guī)制，主要包括簽證費(fèi)用、簽證程序及爭(zhēng)端解決等WTO. World Trade Report 2019： The future of services trade. Geneva： WTO Publications， 2019， pp.181.。

CPTPP第12章“商務(wù)人員臨時(shí)入境”資料來(lái)源：CHAPTER 12 TEMPORARY ENTRY FOR BUSINESS PERSONS， Text of the Agreement （TPP11協(xié)定（英文））， https：//www.cas.go.jp/jp/tpp/naiyou/tpp_text_en.html#annex1， 2020.1.5.對(duì)臨時(shí)入境的審批（12.4 條）要求應(yīng)列明對(duì)各類商務(wù)人員入境和臨時(shí)停留的條件和限制，包括停留時(shí)間長(zhǎng)短等。在信息提供方面還要求盡可能（if possible）在互聯(lián)網(wǎng)上公布必要信息并回答疑問(wèn)（12.6條）。此外，CPTPP還重申了各方在APEC 框架下對(duì)彼此作出的促進(jìn)商務(wù)人員流動(dòng)的承諾（12.5條）等。

USMCA第16章“商務(wù)人員臨時(shí)出入境”資料來(lái)源：CHAPTER 16 TEMPORARY ENTRY FOR BUSINESS PERSONS， Agreement between the United States of America， the United Mexican States， and Canada Text， https：//ustr.gov/， 2019.11.5.總體架構(gòu)與CPTPP類似，但具體要求又有進(jìn)一步調(diào)整。其首先在臨時(shí)入境的審批方面針對(duì)各方的準(zhǔn)入承諾Annex 16-A （Temporary Entry for Business Persons）要求需符合公共健康和安全（public health and safety）及國(guó)家安全（national security）標(biāo)準(zhǔn)（16.4.1條）。其次對(duì)拒絕同意入境的情況，規(guī)定應(yīng)迅速（promptly）向?qū)Ψ疆?dāng)事人及相關(guān)部門書面告知并說(shuō)明拒絕理由（16.4.3條）。在信息透明方面，USMCA還規(guī)定應(yīng)對(duì)申請(qǐng)者提供有關(guān)的法律法規(guī)和統(tǒng)計(jì)信息，且如可行的話（if practicable）應(yīng)是分行業(yè)等的類別信息（16.5條）。由此看來(lái)，USMCA對(duì)商務(wù)人員臨時(shí)出入境的國(guó)內(nèi)監(jiān)管實(shí)際上更顯謹(jǐn)慎，包括明確納入公共健康、安全等標(biāo)準(zhǔn)。

最后，綜合來(lái)看，基于不同議題之特征和影響差異，CPTPP和USMCA對(duì)具體領(lǐng)域國(guó)內(nèi)規(guī)制紀(jì)律的制定思路也各異，總體反映了主要談判方的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。其中，對(duì)專業(yè)服務(wù)USMCA重視推動(dòng)互認(rèn)協(xié)議（MRA）談判，目標(biāo)是要達(dá)成規(guī)范的專門協(xié)定來(lái)約束各方。對(duì)數(shù)字貿(mào)易美國(guó)等基于進(jìn)攻利益則更多施加嚴(yán)格的監(jiān)管限制，同時(shí)在個(gè)人信息保護(hù)上又強(qiáng)調(diào)“必要性”以防被濫用。而對(duì)長(zhǎng)期謹(jǐn)慎的跨國(guó)人員流動(dòng)議題，則除去完善“良制”紀(jì)律外，又明確引入“公共健康和安全”等標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上是拓展了成員方的自主權(quán)。

三、基本結(jié)論與思考

國(guó)內(nèi)規(guī)制主權(quán)與自由貿(mào)易的關(guān)系曾被WTO視為“本世紀(jì)多邊貿(mào)易體系下最主要的一個(gè)挑戰(zhàn)”See： WTO，World Trade Report 2012， Trade and Public Policy： a close look at non-tariff barriers in the 21stcentury， from http：//www.wto.org/english/res_e/booksp_e/anrep_e/world_trade_report12_e.pdf， last access2013-7-18.。結(jié)合上文就USMCA對(duì)CPTPP的相關(guān)比較研究可見(jiàn)（表2），當(dāng)前重要經(jīng)貿(mào)協(xié)定對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制主要從三個(gè)層面推進(jìn)了相關(guān)工作：一是深化調(diào)整既有GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制框架（GATS Plus），相關(guān)國(guó)際治理的“良制”特性被進(jìn)一步凸顯;二是將“監(jiān)管一致性”、“良好監(jiān)管實(shí)踐”等橫向議題納入國(guó)際治理的制度性要求， 借此逐步對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制施加更嚴(yán)格約束（GATS Related）;三是拓展具體領(lǐng)域?qū)?guó)內(nèi)規(guī)制的國(guó)際紀(jì)律（GATS Extra），部分規(guī)則已日趨嚴(yán)格。

綜合上述分析，我們也發(fā)現(xiàn)，重要成員方針對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制國(guó)際治理的基本思路與特征也漸清晰：

首先，基于服務(wù)貿(mào)易特性，具體規(guī)則的落實(shí)一般都需針對(duì)各個(gè)部門。將服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的一般性紀(jì)律框架向“良制”方向發(fā)展應(yīng)更合理且易被接受。實(shí)踐中，重要協(xié)定就主要在“透明度”、“行政程序”等方面不斷優(yōu)化和改良，但USMCA和CPTPP都不再設(shè)立GATS國(guó)內(nèi)規(guī)制所要求的司法審查機(jī)制，也未采納“必要性”標(biāo)準(zhǔn)等，實(shí)際上是保證了重要成員方在具體議題談判上的靈活性。

其次，近年來(lái)監(jiān)管合作議題被逐步納入國(guó)際治理的制度性要求。由于相關(guān)工作目前主要被部分發(fā)達(dá)國(guó)家所主導(dǎo)，包括關(guān)鍵的RIA制度即源自部分發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部。因此通過(guò)上述議題實(shí)現(xiàn)內(nèi)部政策的國(guó)際化，并逐步對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制施加更嚴(yán)格約束也將有利于這些國(guó)家。

最后，針對(duì)具體領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)規(guī)制，重要成員方則根據(jù)自身的攻防利益采取了不同的談判策略，包括對(duì)數(shù)字貿(mào)易監(jiān)管施加嚴(yán)格限制，對(duì)跨境人員流動(dòng)則更趨保守等?？紤]到服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的一般性紀(jì)律框架呈現(xiàn)“良制”特性，且“監(jiān)管一致性”等議題也基本被部分發(fā)達(dá)國(guó)家所主導(dǎo)，則上述策略在實(shí)踐中也難被既有國(guó)際治理框架所制約。我們認(rèn)為，這也將成為主要發(fā)展中國(guó)家參與服務(wù)貿(mào)易國(guó)際治理需面對(duì)的一項(xiàng)重大挑戰(zhàn)。

回顧歷史，在以WTO 為代表的多邊貿(mào)易體制下，各方對(duì)服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制的紀(jì)律因難以達(dá)成一致而久拖不決，客觀上阻礙了相關(guān)國(guó)際制度的形成。目前，隨著CPTPP、USMCA下服務(wù)貿(mào)易國(guó)內(nèi)規(guī)制相關(guān)紀(jì)律的制訂和逐步成形，也表明其國(guó)際治理正在進(jìn)入加速形成期。針對(duì)相關(guān)全球治理演進(jìn)新趨勢(shì)，這也對(duì)完善提升服務(wù)貿(mào)易相關(guān)政策提出更高要求和標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，我國(guó)也需認(rèn)識(shí)到相關(guān)議題之重要性和迫切性，從推進(jìn)服務(wù)業(yè)“制度型開(kāi)放”出發(fā)，抓住當(dāng)前規(guī)則調(diào)整的“窗口期”，積極深化國(guó)內(nèi)改革及參與全球治理等。

（責(zé)任編輯：曉 亮）

Abstract： Domestic regulation has a deeper influence on trade in services， and thus has a substantial meaning to the liberalization progress of the trade. From WTO to CPTPP and USMCA， the Disciplines on domestic regulation to service have changed dramatically in recent years. Depending on a Comparative study of USMCA and CPTPP， the features and the trends of the Disciplines on Domestic Regulation to Service have been discussed， which include the disciplines that go beyond the GATS， the regulatory cooperation， and the rules extended to Specific issues. Finally， more attention needs to be paid to these changes by China to participate in the negotiation，and to modernizing the capacity for governance.

Keywords： Domestic Regulation to Service; Regulatory Cooperation; Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership （CPTPP）; Agreement between the United States of America; the United Mexican States; and Canada （USMCA）