田金瑩 黃亞軍

【摘 要】 本文以大連市的住房保障政策為研究對象，在梳理大連市住房保障制度體系的組成部分和內(nèi)部關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上，基于住房保障的政策目標(biāo)，反思大連市住房保障政策實(shí)施中存在的主要問題，希望通過本文能因地制宜為大連市住房保障政策實(shí)施提出一些改進(jìn)對策，包括推行差別浮動公積金制度、完善公共租賃住房的流程、適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)適用房的供給、加強(qiáng)保障性住房政策的宣傳和監(jiān)督等，切實(shí)解決群眾的住房問題的同時也能對其他城市在住房保障方面的建設(shè)有一些借鑒作用。

【關(guān)鍵詞】 住房保障政策;公積金政策;公共租賃住房政策

【中圖分類號】 F299.23 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A

【文章編號】 2096-4102（2020）03-0072-03 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

大連市隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們住房情況也不斷改善，但購房壓力對部分中低收入者來說，仍然負(fù)擔(dān)過重。想要實(shí)現(xiàn)讓全體人民住有所居的目標(biāo)，還需要一定的時間和努力，解決目前實(shí)施的住房保障政策中存在的問題，才能更好地實(shí)現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。

一、大連市住房保障政策實(shí)施的現(xiàn)狀

住房公積金制度是指職工和單位按一定比例繳納，用以日后支付職工家庭購買或自建自住住房、私房翻修等住房費(fèi)用的制度。1993年7月大連市建立了住房公積金管理制度，該制度建立以來，在住房公積金繳存、公積金賬戶設(shè)立、公積金提取和公積金貸款方面不斷完善。數(shù)據(jù)顯示2018年全年歸集住房公積金203.3億元，按可比口徑計(jì)算，比上年增長7.7%，運(yùn)用住房公積金309.6億元，其中發(fā)放住房公積金貸款3.5萬戶120.9億元，提取使用住房公積金65.6萬人，188.7億元。

公共租賃住房是指產(chǎn)權(quán)由政府所有，以低于市場價格向特定群體提供住房幫助。大連市從2014年1月1日起，廉租房與公共租賃房并軌運(yùn)行并統(tǒng)稱為公共租賃住房。目前大連市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局受理四類公租房實(shí)物配給或公租房租賃補(bǔ)貼，包括最低收入住房困難家庭;中低收入住房困難家庭;新就業(yè)職工家庭;外來務(wù)工人員家庭。2018年，全市共進(jìn)行了三批公租房分配工作，共計(jì)分配公租房1443套。第一批公租房分配805套。第二批公租房分配440套。第三批公租房分配198套（分配日期截至2019年1月21日）。目前大連市實(shí)施的保障性住房政策主要指公共租賃住房政策。

二、大連市住房保障政策實(shí)施中存在的問題

（一）住房保障體系各組成部分存在的問題

1.公積金制度存在的問題

2018年，大連市住房公積金繳存額203.3億元，按同口徑比較同比增長7.68%;新開戶職工（不含尚未繳存）11.08萬人，同比增長1.09%;實(shí)際發(fā)生繳存行為的職工132.01萬人，同比增長2.92%。數(shù)據(jù)增長的同時也發(fā)現(xiàn)一些問題。

（1）實(shí)際繳存比例低、覆蓋面小

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范和階段性適當(dāng)降低住房公積金繳存比例的通知》（大政辦發(fā)﹝2016﹞78號）要求，自2017年12月起，凡住房公積金繳存比例高于單位、職工各12%的繳存單位，高出部分以提高住房公積金繳存比例的形式發(fā)放住房貨幣補(bǔ)貼資金，存儲于住房貨幣補(bǔ)貼資金賬戶，參照住房公積金賬戶管理。但在實(shí)際實(shí)施過程中，部分企業(yè)只降低了公積金的繳存比例并未把高出的部分以補(bǔ)貼資金的形式發(fā)放，政策落實(shí)有偏差。同時城鎮(zhèn)私營企業(yè)及個體工商戶等部分單位由于利益的驅(qū)使并未按規(guī)定給員工繳納相應(yīng)的公積金，損害了員工的合法權(quán)益，導(dǎo)致公積金實(shí)際繳存覆蓋面低于政策標(biāo)準(zhǔn)。

（2）貸款政策難落實(shí)、提取標(biāo)準(zhǔn)高

目前大連市住房公積金管理中心執(zhí)行新的貸款政策，可貸款金額為個人公積金賬戶余額的15倍，而需要公積金貸款買房的人群多為剛就業(yè)的大學(xué)生或者是新進(jìn)外來人員，正是公積金繳納的初始階段，實(shí)際貸款非常有限，而與目前較高的房價相比，還需要高額商業(yè)貸款的補(bǔ)充，這類人群的住房保障問題并未得到真正的保障。同時目前很多開發(fā)商為盡早回籠資金并不支持公積金貸款，使得很多人被迫放棄公積金貸款的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)而提取公積金。但住房公積金提取條件比較高，只有幾類特定情況才能全部提取或部分提取，最后不得不放棄使用公積金，導(dǎo)致公積金閑置率增加，沒有發(fā)揮政策真正的效果。

2.公共租賃住房政策不完善

（1）流程耗時長、循環(huán)慢

大連市公共租賃住房實(shí)物配租流程過多，需要經(jīng)歷六個階段。從準(zhǔn)入開始到申請、到搖號、到分配房源、到管房單位組織分房最后交納租金辦理入住，時間較長，有很多滿足條件的家庭或個人甚至花費(fèi)1年左右的時間都沒有入住成功。部分家庭在等待管房單位組織分房階段又放棄這種住房保障，無形中浪費(fèi)了大量的人力、物力和時間，導(dǎo)致政策執(zhí)行效率較低。同時這段時間部分人群家庭條件已發(fā)生改變已不符合申請條件，被迫中斷申請，或者退出保障性住房，而空置出來的保障性住房并沒馬上循環(huán)利用而是出現(xiàn)空置現(xiàn)象，讓本來房源數(shù)量就供不應(yīng)求的情況更加緊張。

（2）房源數(shù)量供不應(yīng)求

根據(jù)大連市住房城鄉(xiāng)建設(shè)事務(wù)服務(wù)中心提供的數(shù)據(jù)，2019年申請、終審合格并公示通過的公租補(bǔ)貼中低收入住房困難類家庭共8625戶，并進(jìn)行了公開搖號，全部搖出順序號。但本年度只能保障前5000戶，其余家庭明年將給予保障。房源數(shù)量明顯供不應(yīng)求，2020年大連市又會新增符合申請公租房條件的家庭，在現(xiàn)有房源情況下，更難申請，也很難實(shí)現(xiàn)保障大連市人民的住房問題。

（3）基本公共服務(wù)處于較低水平

大連市公共租賃住房政策是大連市政府為了滿足人民基本住房需求而建立的一種民生保障政策。而當(dāng)前基本住房需求內(nèi)涵已經(jīng)不僅僅是“住”的需求，還包含著與“住房”相聯(lián)系的基本公共服務(wù)，如子女教育、生活配套等。在大連市政府對“租售同權(quán)”的積極推動下，公共租賃住房租戶基本上享有和自有住房人口相同的獲取基本公共服務(wù)的權(quán)利。但是由于財政支出壓力的原因，“實(shí)物配租”的住房大多處于基本公共服務(wù)洼地，公共租賃住房租戶享有的基本公共服務(wù)普遍層次較低。

（二）住房保障體系內(nèi)部關(guān)系存在的問題

按照大連市目前的住房保障政策，公積金制度和公共租賃住房制度各自服務(wù)的對象為相應(yīng)的細(xì)分人群，制度之間的協(xié)調(diào)性不太合理，主要體現(xiàn)為在兩個方面難以做到“一對多”。

1.制度保障對象范圍較窄，不能做到“一對多”

當(dāng)前大連市住房保障體系中的公積金制度保障對象主要是在本地區(qū)繳納住房公積金的在職員工;公共租賃住房制度保障的對象為具有大連戶口的中低收入群體、不具有大連市戶口的新就業(yè)和外來務(wù)工人員。制度各自劃分了所保障的對象，從形式上看似乎已經(jīng)囊括了所有的人員，但實(shí)質(zhì)上割裂了大連市住房保障體系。

2.基本住房需求人員適用住房保障制度單一，不能做到“一對多”

當(dāng)前大連市具有基本住房需求的人員在獲取大連市人民政府提供的住房保障服務(wù)時，只能參照住房保障制度對人群的劃分，選擇自己所適用的唯一的住房保障政策。每種住房保障制度自身保障的時間和力度有差異，往往會導(dǎo)致所適用住房保障制度不能滿足其基本住房需求時，沒有其他選擇。例如某新就業(yè)的畢業(yè)生，按照大連市住房保障制度對人口的細(xì)分，屬于適用公積金制度。但是由于是新就業(yè)人群，公積金繳存余額較少，所以能夠使用的貸款金額也比較少，在滿足其基本住房需求時起到的作用很小。這樣公積金制度暫時就不能滿足其基本住房需求，而同時也沒有其他住房保障政策可以適用，造成了住房保障體系這張大網(wǎng)沒有兜住特定時期的部分人群。

三、完善大連市住房保障政策的實(shí)施建議

（一）推行差別浮動公積金制度

大連市推行公積金制度，初衷是為更多的中低收入人群購買到適合自己的住房，以得到相應(yīng)的住房保障，但在實(shí)際執(zhí)行過程中關(guān)于繳存覆蓋面、公積金提取和公積金貸款方面都有待于優(yōu)化的地方。

在繳存方面，規(guī)范企業(yè)繳納公積金的政策，特別加強(qiáng)對私營企業(yè)、外資企業(yè)及個體工商戶和靈活就業(yè)人員的繳存監(jiān)管。并把為員工繳納公積金也納入考核企業(yè)誠信的指標(biāo)中，通過立法的形式強(qiáng)化公積金的繳存覆蓋面，對不繳、少繳、漏繳、延遲繳納等企業(yè)加大處罰力度，確保住房公積金的繳存覆蓋面和理論保持一致，讓更多人享受公積金帶來的住房保障。

在貸款方面，按目前個人公積金賬戶余額貸款的方式容易出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象，對部分人群可適當(dāng)?shù)卣{(diào)整公積金貸款的支持力度，可以推行差別公積金制度。在個人信用較好，風(fēng)險可控的條件下，可適當(dāng)?shù)靥岣叩屠U存人員、外來人員、剛畢業(yè)大學(xué)生等特定人群公積金貸款余額的倍數(shù)。同時可以根據(jù)收入情況，實(shí)行浮動公積金貸款利率。針對高收入家庭或者購置二套房及高繳存者同樣是在購房申請公積金貸款時可適當(dāng)調(diào)高利率，對低收入家庭或首套購置住房及低繳存者可適當(dāng)調(diào)低利率，并隨著市場利率的變動及收入條件的變化適當(dāng)調(diào)整公積金貸款基準(zhǔn)利率。

在提取方面，很多中低收入人群并未使用公積金，又不滿足提取條件，只能做公積金資金池里的積累者?？蓴U(kuò)大公積金的使用范圍，特定情況下員工可以提取公積金為應(yīng)急資金使用。同時可簡化提取公積金的手續(xù)，提高效率，加強(qiáng)公積金政策的保障執(zhí)行力度。

（二）完善公共租賃住房的流程

以政府為主導(dǎo)，通過規(guī)劃建設(shè)、融資供給到實(shí)物配租或租賃補(bǔ)貼是大連市公共租賃住房政策實(shí)施的完整流程。其中公共租賃租房的融資方式和供給數(shù)量決定著公共租賃住房保障政策能否順利實(shí)施。目前大連市公共租賃住房供不應(yīng)求，并沒完全實(shí)現(xiàn)保障的目的，如果過多供給又會出現(xiàn)供給超過市場需求，增加政府的財政支出，造成不必要的資金浪費(fèi)，所以首先應(yīng)對需求量進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測，按需供給。鑒于目前房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，可將公共租賃住房與棚戶區(qū)改造住房結(jié)合，既能降低部分成本的同時保障部分資金的回流，加速整個過程資金的循環(huán)速度。

大連市公共租賃租房的循環(huán)周期關(guān)系到整個保障政策實(shí)施的具體效果，為了實(shí)現(xiàn)公共租賃租房的供給和需求的平衡，應(yīng)縮短整個申請流程的期限，優(yōu)化流程的操作時間，盡早讓符合條件的人群住上保障房。完善合理的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，定期復(fù)核，制定符合實(shí)際情況的租金水平，同時根據(jù)居住者不同時期的收入情況實(shí)行彈性租金或差異化租金。主動退出公共租賃租房的人群給予一定的補(bǔ)貼鼓勵，加快公共租賃住房的流通，縮短搖號周期，避免造成房屋的閑置、資源的浪費(fèi)。大連市政府作為公共租賃住房政策的實(shí)施主體，應(yīng)當(dāng)明確自己的職責(zé)和地位，在提高效率的同時保障公平性。

（三）適當(dāng)增加住房保障形式

增加住房保障的形式主要是因?yàn)樽》勘Ｕ现贫鹊母灸繕?biāo)是為了滿足人民的基本住房需求。當(dāng)前的住房保障體系在設(shè)計(jì)時主要從經(jīng)濟(jì)方面將人群劃分為不同的群體，分別使用不同的住房保障制度去滿足其基本住房需求，但是經(jīng)濟(jì)方面類似的人群在基本住房需求方面卻并不一定相同。所以提供多種住房保障形式，給相應(yīng)的人群多些選擇的空間，才能夠真正做到滿足其需要滿足的那部分“住房”。

（四）加強(qiáng)保障性住房政策宣傳監(jiān)督機(jī)制

住房保障政策是一項(xiàng)復(fù)雜又有體系的工作，在具體落實(shí)的過程中涉及多個部門，所以各部門需通力合作把這些細(xì)化的政策傳達(dá)到需要保障性住房的家庭，以便政策落到實(shí)處。對于大連市實(shí)施的住房保障政策很多人還不是很了解很清楚具體內(nèi)容，很多具備申請資格的家庭往往并不知道自己符合政策要求。大連市可以采用多種新宣傳方式，讓更多的人了解住房保障政策，讓更多符合標(biāo)準(zhǔn)的人受益，讓更多的人參與進(jìn)來，強(qiáng)化社會監(jiān)督的作用，保證住房政策實(shí)施的透明性和公平性。

四、總結(jié)

住房保障一直是人們高度關(guān)注的話題，對于中國很多家庭來說，買房或者租房的支出是一種剛性需求，而且在家庭支出中占據(jù)非常大的比例。大連市作為一個基礎(chǔ)好、后勁足的城市，在實(shí)施住房保障制度多年后，應(yīng)積極探索新的住房保障制度思路與實(shí)施途徑，對于城市保障體系的完善有著重要的意義，更有利于推動大連市社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

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收稿日期：2020-02-24

基金項(xiàng)目：本文系2018年大連市社科聯(lián)課題“大連市住房保障政策實(shí)施的改進(jìn)對策研究”（課題編號：2018dlskyb258）最終研究成果。

作者簡介：田金瑩（1989—），女，黑龍江鶴崗人，大連財經(jīng)學(xué)院講師，碩士。