張 晉，蔚煒華

（1.內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)管理站，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010；2.內(nèi)蒙古蒙草生態(tài)環(huán)境·集團(tuán)·股份有限公司，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070）

1 概要

農(nóng)村牧區(qū)集體資產(chǎn)是指嘎查村（組）不同層級(jí)的集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)，這些資產(chǎn)是合作化時(shí)期社員以土地、牲畜入股的股金和多年來農(nóng)牧民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)積累及稅費(fèi)改革后，土地征占用補(bǔ)償、國(guó)家財(cái)政資金投入、各種渠道扶持發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)資金等形成的公共資產(chǎn)，是振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建和諧新農(nóng)村牧區(qū)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來，隨著農(nóng)村牧區(qū)改革的不斷深化，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步實(shí)施，嘎查村（組）集體資產(chǎn)的存量呈現(xiàn)出不斷增加的態(tài)勢(shì)，但是伴隨存量的增加，集體資產(chǎn)在管理上也逐漸暴露出諸多問題，集體資產(chǎn)流失，成員權(quán)益受損等。如何強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理，建立起集體資產(chǎn)運(yùn)行的新機(jī)制，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，充分保障成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，維護(hù)好成員的民主權(quán)利顯得尤為重要。本文通過淺析內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)嘎查村集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問題，探討強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理的相關(guān)對(duì)策。

2 嘎查村集體資產(chǎn)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

據(jù)2017年嘎查村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織集體資產(chǎn)的存量、結(jié)構(gòu)與分布現(xiàn)狀顯示，內(nèi)蒙古自治區(qū)嘎查村（組）集體資產(chǎn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

2.1 總量規(guī)模大，增幅高，鄉(xiāng)村振興的物質(zhì)基礎(chǔ)比較雄厚

在16725個(gè)嘎查村（組）中，納入賬內(nèi)核算的集體資產(chǎn)存量總額為743.54億元，其中11222嘎查村級(jí)擁有資產(chǎn)709.04億元，占95.4%；5503個(gè)獨(dú)立核算的組級(jí)擁有資產(chǎn)34.5億元，占4.6%；平均每個(gè)嘎查村631.83萬元，每個(gè)獨(dú)立核算的小組62.7萬元。資產(chǎn)總額比2012年核實(shí)的資產(chǎn)總額286.3億元，增加了457.54億元，五年平均遞增21%，具體情況見表1。

表1 嘎查村（組）集體資產(chǎn)增量與增幅分析表

2.2 資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不均衡，固定資產(chǎn)占比較高

數(shù)據(jù)顯示，雖然資產(chǎn)規(guī)?？偭看?，但是在資產(chǎn)構(gòu)成上不均衡，流動(dòng)資產(chǎn)與固定資產(chǎn)占比較大，二者合計(jì)達(dá)95.91%，其中固定資產(chǎn)占63.17%。流動(dòng)資產(chǎn)中主要以貨幣資金和債權(quán)性資產(chǎn)為主，分別為32.9%、65.37%。

2.3 經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比較小，收益增加的難度較大

在經(jīng)營(yíng)與非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的構(gòu)成上，嘎查村（組）兩級(jí)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總額152.49億元，占資產(chǎn)總額的20.5%，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)591.05億元，占79.5%，詳情見表2。

以11222個(gè)嘎查村級(jí)集體資產(chǎn)的擁有量為例，全區(qū)嘎查村級(jí)集體資產(chǎn)擁有總量中，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的占比僅為20.77%，全區(qū)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比超過50%的旗縣為10個(gè)，不足總量的10%，90%以上的旗縣嘎查村級(jí)集體資產(chǎn)以非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主，尚有5917個(gè)嘎查村沒有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，占52.7%。另外，在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的嘎查村中，資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)效果也不佳。據(jù)2017年農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)年無經(jīng)營(yíng)收益的嘎查村占72%，有經(jīng)營(yíng)收益的占28%，其中5萬元以下的占43.4%。

2.4 資產(chǎn)負(fù)債率總體不高，但存在隱患風(fēng)險(xiǎn)

全區(qū)資產(chǎn)負(fù)債率總體平均水平為33.6%，部分地區(qū)資產(chǎn)負(fù)債率較高。數(shù)據(jù)顯示，中部地區(qū)的資產(chǎn)負(fù)債率高于全區(qū)平均水平，為44.38%。其中呼和浩特市達(dá)56.6%，而玉泉區(qū)、烏蘭布和生態(tài)沙產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、科左后旗、回民區(qū)和東勝區(qū)分別達(dá)到94.9%、91.7%、91%、83.9%和70.8%。全區(qū)資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到40%以上的旗縣有13個(gè)，占旗縣總數(shù)的12.4%。

表2 嘎查村（組）集體資產(chǎn)構(gòu)成情況分析表

表3 嘎查村集體資產(chǎn)分布差異對(duì)比表

2.5 資產(chǎn)分布不均，地區(qū)間差異較大

同樣以11222個(gè)嘎查村級(jí)資產(chǎn)為例，分別占全區(qū)嘎查村總數(shù)52.3%、33.4%和14.3%的東、中、西部地區(qū)，擁有資產(chǎn)總額分別為249.24億元、353.77億元和106.03億元，資產(chǎn)份額分別占全區(qū)資產(chǎn)總額的35.2%、49.8%和15%，東、中、西部地區(qū)嘎查村資產(chǎn)總額比為2.3∶3.3∶1。集體資產(chǎn)總額最高為呼和浩特市、赤峰市和包頭市，合計(jì)達(dá)430.4億元，占全區(qū)嘎查村集體資產(chǎn)總額的60.7%。從嘎查村資產(chǎn)平均總額看，東、中、西部地區(qū)每個(gè)嘎查村平均資產(chǎn)總額分別為424.65萬元、944.4萬元和659.9萬元；其中平均資產(chǎn)總額最高的盟市是呼和浩特市，為2307.9萬元；最低的盟市是烏海市，為76.6萬元，高低相差30倍。按旗縣看，平均資產(chǎn)總額最高的是呼和浩特市回民區(qū)，為31875萬元，最低的是烏海市海勃灣區(qū)，為39.1萬元，高低相差815倍。全區(qū)有27個(gè)旗縣嘎查村平均資產(chǎn)總額超過全區(qū)的平均水平，占25.7%；有20個(gè)旗縣嘎查村平均資產(chǎn)總額超過1000萬元，占19%；有4個(gè)旗縣嘎查村平均資產(chǎn)總額超過1億元，占3.8%，分別是呼和浩特市回民區(qū)31875.04萬元、新城區(qū)22309.9萬元和包頭市的稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)14478.7萬元、昆都侖區(qū)12867.6萬元，詳見表3。

3 集體資產(chǎn)管理中存在的問題與難點(diǎn)

面對(duì)上述規(guī)模總量龐大的集體資產(chǎn)，如何管好用好，提高管理水平，如何提高他們的使用效率，做到資金合理使用，資產(chǎn)保值增值，資源合理開發(fā)利用。這是我們面臨的主要問題。目前，自治區(qū)集體資產(chǎn)管理中存在的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

3.1 資產(chǎn)管理體制不健全

一是集體資產(chǎn)管理主體缺位。人民公社解體后，作為集體資產(chǎn)管理的組織載體原生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)隨之消失，新體制下的集體經(jīng)濟(jì)組織一直沒有建立起來，集體資產(chǎn)的管理權(quán)一直由嘎查村民委員會(huì)代為行使，管理與責(zé)任主體法律地位不明確。二是集體資產(chǎn)管理制度不健全。清產(chǎn)核資中發(fā)現(xiàn)，各級(jí)部門缺乏針對(duì)集體資金、資產(chǎn)及資源管理的各項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)。自治區(qū)2000年修訂的 《內(nèi)蒙古自治區(qū)嘎查村財(cái)務(wù)管理?xiàng)l例》已經(jīng)廢止，2015年自治區(qū)政府印發(fā)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織資金資產(chǎn)資源管理制度（試行）》也即將廢止，面臨缺少統(tǒng)一的農(nóng)村牧區(qū)集體資產(chǎn)管理的制度標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于嘎查村級(jí)組織而言，相當(dāng)一部分嘎查村級(jí)組織沒有建立資產(chǎn)的登記、保管、使用和處置制度，資產(chǎn)資源的臺(tái)賬制度與約束財(cái)務(wù)活動(dòng)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度也不健全，導(dǎo)致賬目體系不完備，會(huì)計(jì)制度執(zhí)行不到位，票據(jù)管理不規(guī)范，收支審批流程不嚴(yán)格。三是集體資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)制乏力。財(cái)務(wù)公開民主理財(cái)機(jī)制形同虛設(shè)，審計(jì)監(jiān)督缺乏執(zhí)行依據(jù)，監(jiān)管執(zhí)行力不足，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不了解自身擁有的權(quán)利與義務(wù)，無法對(duì)嘎查村集體資產(chǎn)實(shí)行民主監(jiān)管。因此，一些法律意識(shí)淡薄的村干部，通過挪用、無償占有、低價(jià)轉(zhuǎn)讓，甚至通過變賣集體資產(chǎn)的方式為個(gè)人謀取私利，導(dǎo)致村集體資產(chǎn)大量流失。

3.2 資產(chǎn)權(quán)屬界定困難

產(chǎn)權(quán)權(quán)屬界定缺乏政策性約定，產(chǎn)權(quán)界定組織不明確，界定依據(jù)權(quán)威性不足。清產(chǎn)核資中發(fā)現(xiàn)，尚有政府部門撥款形成的資產(chǎn) （包括十個(gè)全覆蓋形成資產(chǎn)）難以界定產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，有的屬于工程未完，無法認(rèn)定；有的完工后，有權(quán)屬爭(zhēng)議不辦理產(chǎn)權(quán)移交手續(xù)，如政府與村集體共同投資建設(shè)的道路、農(nóng)田水利，教育部門投資建設(shè)的文化設(shè)施等，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也難以界定。

3.3 資產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍不穩(wěn)定

一是缺乏懂政策、善管理的資產(chǎn)監(jiān)管隊(duì)伍。目前，相當(dāng)一部分蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機(jī)構(gòu)不健全，缺乏專業(yè)人員，對(duì)于集體資產(chǎn)的管理缺乏科學(xué)化、規(guī)范化和專業(yè)化的管理。二是基層財(cái)務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)偏低。很多村里的報(bào)賬員、村監(jiān)督委員會(huì)成員和蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委托人員未接受過系統(tǒng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

4 對(duì)策與建議

4.1 提升相關(guān)人員集體資產(chǎn)管理的思想認(rèn)識(shí)

一是各級(jí)政府要明確農(nóng)村牧區(qū)集體資產(chǎn)管理的主管部門，杜絕多頭管理，成立具有權(quán)威性的獨(dú)立的組織機(jī)構(gòu)，明確其法律地位與法人資格，并配備足夠的工作經(jīng)費(fèi)。二是提高嘎查村干部對(duì)集體資產(chǎn)管理的思想認(rèn)識(shí)，讓他們充分認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、管理機(jī)制和分配機(jī)制，提高集體資產(chǎn)管理效率對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。三是理順農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與嘎查村民委員會(huì)之間的關(guān)系，明確其對(duì)集體資產(chǎn)行使管理職能的作用，保障其代表成員對(duì)集體資產(chǎn)行使所有權(quán)、收益權(quán)與處置權(quán)[1]。

4.2 加快推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革

集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化集體資產(chǎn)管理體制，創(chuàng)新集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)方式，提高嘎查村內(nèi)部治理能力，構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的一項(xiàng)重大改革，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐。一是全面開展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。摸清集體資產(chǎn)存量與結(jié)構(gòu)，明晰各類資產(chǎn)權(quán)屬，防止集體資產(chǎn)流失。同時(shí)，管好用好各類經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，使其保值增值，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。二是全面界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。解決成員界限不清晰、構(gòu)成不清晰、權(quán)益實(shí)現(xiàn)形式不清晰的問題。三是推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革。將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到成員，創(chuàng)新農(nóng)村集體股權(quán)管理方式，完善資產(chǎn)股份占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)，保障集體成員權(quán)益；建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，加快其法律和地方性法規(guī)的立法工作，明確其法律地位和市場(chǎng)主體地位，發(fā)揮其管理集體資產(chǎn)的主體和功能作用，規(guī)范其登記備案制度、成員登記管理制度、股權(quán)管理制度等一系列制度體系建設(shè)[2]。

4.3 創(chuàng)新完善集體資產(chǎn)管理體制

一是強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算制度建設(shè)。在嚴(yán)格執(zhí)行《會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》的基礎(chǔ)上，建議加快國(guó)家層面《村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)制度》《村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度》的修改完善工作，盡快形成統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算行為制度標(biāo)準(zhǔn)，通過憑證賬簿的統(tǒng)一性，財(cái)務(wù)流程的嚴(yán)謹(jǐn)性，賬目使用的正確性，規(guī)范集體產(chǎn)權(quán)制度改革后新組建起來的集體經(jīng)濟(jì)組織的會(huì)計(jì)核算行為，全面反映集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社區(qū)管理的財(cái)務(wù)收支、結(jié)算、分配等會(huì)計(jì)事項(xiàng)，加強(qiáng)和規(guī)范嘎查村財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化建設(shè)。二是規(guī)范會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)制。會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)制是嘎查村級(jí)財(cái)務(wù)管理在會(huì)計(jì)管理體制上的一種嘗試創(chuàng)新，要尊重農(nóng)牧民意愿和民主權(quán)利，堅(jiān)持集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)不變。要完善委托代理程序，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程，健全代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)制度管理、規(guī)范資金運(yùn)行、整頓資金賬戶、統(tǒng)一票據(jù)監(jiān)管、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督、實(shí)行責(zé)任追究，提升會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)。三是完善集體資產(chǎn)管理的制度建設(shè)[3]。本著“管用、實(shí)用、可操作”的原則，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，完善資金、資產(chǎn)、資源的各項(xiàng)制度建設(shè)，尤其是完善資產(chǎn)的登記、保管、使用和處置制度，資產(chǎn)資源臺(tái)賬管理等制度建設(shè)。盡快出臺(tái)有關(guān)嘎查村集體資產(chǎn)和財(cái)務(wù)管理的地方性法規(guī)，做到有法可依，有規(guī)可循，做到用制度管權(quán)、管人、管事。四是健全民主監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。重點(diǎn)是“強(qiáng)化四個(gè)監(jiān)督”，第一是強(qiáng)化民主監(jiān)督。就是做到農(nóng)村牧區(qū)集體“三資”運(yùn)營(yíng)情況和各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支，重大事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)公開，接受全體嘎查村民監(jiān)督。第二是強(qiáng)化審核監(jiān)督。就是做到農(nóng)村牧區(qū)集體財(cái)務(wù)收支預(yù)決算方案和重大“三資”管理使用事項(xiàng)，在履行民主決策程序前，須事先報(bào)旗縣、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門審核。第三是強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督。就是做到各級(jí)農(nóng)牧業(yè)部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村牧區(qū)集體“三資”事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督。按規(guī)定開展輪審，審計(jì)結(jié)果及時(shí)向群眾公開。第四是強(qiáng)化部門監(jiān)督。就是做到各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、農(nóng)牧業(yè)等部門按照職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村牧區(qū)集體“三資”管理使用情況的檢查，及時(shí)查處和糾正各類違紀(jì)違規(guī)行為。

4.4 強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理組織體系建設(shè)

一是加強(qiáng)基層經(jīng)管隊(duì)伍建設(shè)。集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理是基層經(jīng)管部門的重要職能，要確保蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)有專門的集體資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或有專職工作人員，有經(jīng)費(fèi)保障。要建立一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的、適應(yīng)農(nóng)村牧區(qū)集體資產(chǎn)管理的專業(yè)化隊(duì)伍，提高集體資產(chǎn)的管理水平。二是重視加強(qiáng)基層資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。建立完善的基層財(cái)會(huì)人員定期培訓(xùn)和繼續(xù)教育機(jī)制，使基層管理人員深刻理解和全面領(lǐng)會(huì)會(huì)計(jì)制度以及國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的精神實(shí)質(zhì)，熟練掌握會(huì)計(jì)核算基本技能，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家會(huì)計(jì)制度和各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度，不斷提高自身業(yè)務(wù)水平，使集體資產(chǎn)管理工作盡快走上制度化、規(guī)范化及信息化的正確管理軌道。