馬玉祥

黨的十九屆四中全會(huì)提出加快提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化號(hào)召，作為流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)如何創(chuàng)新管理服務(wù)方式，更好地促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，成為各級(jí)人社部門(mén)及其人事檔案管理機(jī)構(gòu)面臨的新課題。

1 新形勢(shì)下對(duì)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)賦予的新意義

黨的十九大提出，加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，促進(jìn)人力資源合理流動(dòng)，為民營(yíng)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的人才服務(wù)支撐，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。而率先實(shí)施流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)創(chuàng)新，就是人社部門(mén)落實(shí)中央決策的具體實(shí)踐。

1.1 是“黨管人才”原則在民營(yíng)企業(yè)領(lǐng)域的具體實(shí)踐

黨的十九大指出，“堅(jiān)持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國(guó)”。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受基層黨建發(fā)展緩慢、世俗偏見(jiàn)等影響，加上多數(shù)民營(yíng)企業(yè)規(guī)模小、成長(zhǎng)周期短、管理不規(guī)范等因素，黨對(duì)民營(yíng)企業(yè)人才工作的組織領(lǐng)導(dǎo)一度相對(duì)滯后，甚至因姓“私”而無(wú)法切入。實(shí)踐證明，檔案管理是實(shí)現(xiàn)對(duì)人才管理的最好抓手。加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)，也成為黨組織對(duì)民營(yíng)企業(yè)人才管理服務(wù)的最有力的抓手，是“黨管人才”工作在民營(yíng)企業(yè)領(lǐng)域加強(qiáng)基層黨建和實(shí)現(xiàn)人才工作宏觀管理的最佳切入點(diǎn)。

1.2 是助力民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的具體措施

民營(yíng)企業(yè)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，在服務(wù)民生、吸納就業(yè)方面發(fā)揮了主渠道作用和不可替代作用，服務(wù)民營(yíng)企業(yè)就是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。但民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)，更離不開(kāi)人才的支撐。由于人事檔案“是社會(huì)信用體系的重要組成部分，是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國(guó)家所有”（引《干部人事檔案條例》第三條），決定了民營(yíng)企業(yè)自身不能直接管理自己?jiǎn)T工檔案，使一部分人才因擔(dān)心人事檔案無(wú)處落地而不愿到民營(yíng)企業(yè)工作，即使到了民營(yíng)企業(yè)也心存不安。這種狀況既對(duì)民營(yíng)企業(yè)人才隊(duì)伍造成不穩(wěn)定因素，也為民營(yíng)企業(yè)吸納人才增加了難度。人社部門(mén)通過(guò)建立完善流動(dòng)人員人事檔案委托管理服務(wù)，可以解決民營(yíng)企業(yè)沒(méi)有檔案管理權(quán)限的短板，解決了民營(yíng)企業(yè)人才隊(duì)伍的后顧之憂，更有利于民營(yíng)企業(yè)吸納人才和實(shí)現(xiàn)人才隊(duì)伍的穩(wěn)定。

1.3 是暢通人才社會(huì)性流動(dòng)、“促就業(yè)”的重要保障

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求形式多樣化、人們物質(zhì)精神追求的個(gè)性化和互聯(lián)網(wǎng)生活的普及化，工作室、工坊室、彈性工作、小時(shí)工等各種新生就業(yè)形態(tài)逐步呈現(xiàn)，傳統(tǒng)的單位就業(yè)形式不再是人們唯一工作形式。通過(guò)加強(qiáng)以人事檔案管理服務(wù)為抓手，廣泛拓展人事代理、專(zhuān)業(yè)技能評(píng)價(jià)、政治審查等服務(wù)項(xiàng)目，解決了這些人員在人事管理方面的后顧之憂，可以極大地促進(jìn)各類(lèi)人才按照市場(chǎng)需求和社會(huì)需要而合理、自由流動(dòng)，讓自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、靈活就業(yè)、彈性就業(yè)成為可能，讓各類(lèi)人才向民營(yíng)企業(yè)流動(dòng)成為可能，是體現(xiàn)政府治理能力和治理精細(xì)化水平的重要標(biāo)志。

2 當(dāng)前流動(dòng)人員人事檔案管理存在的弊端與短板

我國(guó)流動(dòng)人員人事檔案管理工作始于上世紀(jì)90年初，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展完善，形成了目前的組織部門(mén)監(jiān)督、人社部門(mén)主管、檔案管理機(jī)構(gòu)承辦的管理格局，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展提供了不可或缺的人才支撐服務(wù)。但在實(shí)踐發(fā)展中也存在一些問(wèn)題和不足。

2.1 國(guó)家層面至今沒(méi)有出臺(tái)新時(shí)代背景下的管理辦法

目前，流動(dòng)人才人事檔案管理政策仍然執(zhí)行的是中組部、原人事部1996年12月印發(fā)的《關(guān)于流動(dòng)人才人事檔案管理暫行規(guī)定》和中組部、人社部等五部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)的通知》（人社部發(fā)[2014]90號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)90號(hào)文件）。這些部頒規(guī)章或規(guī)范性文件，隨著習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義理論的逐步深入和“放、管、服”改革的逐步推開(kāi)，有些政策和規(guī)定已經(jīng)明顯不能適應(yīng)“人力資源是戰(zhàn)略資源”的發(fā)展需求，給各類(lèi)人才向民營(yíng)企業(yè)或非公組織合理流動(dòng)帶來(lái)一定的制約因素。2018年10月，《干部人事檔案工作條例》第四十三條明確授權(quán)：流動(dòng)人才人事檔案管理工作由相關(guān)主管部門(mén)根據(jù)本條例精神另行規(guī)定，而國(guó)家相關(guān)部門(mén)至今沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)管理辦法，全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)制尚未形成， “各自為政”的管理局面造成的信息孤島和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一，對(duì)跨區(qū)域人員流動(dòng)造成一定的制約因素。

2.2 依法管檔的政治意識(shí)不強(qiáng)

《干部人事檔案工作條例》規(guī)定，干部人事檔案是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國(guó)家所有，是一項(xiàng)十分嚴(yán)肅的政治工作。在具體實(shí)踐中，卻存在“流動(dòng)人員人事檔案管理是單純的公共服務(wù)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為只要開(kāi)展或者提供這項(xiàng)服務(wù)就可以了，缺乏依法歸檔的組織意識(shí)和政治站位。一是管理機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、“多龍治水”，按流動(dòng)人員身份類(lèi)別分別由不同機(jī)構(gòu)管理，或者服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，或者服務(wù)項(xiàng)目不統(tǒng)一。二是人員編制配備嚴(yán)重不足?！陡刹咳耸聶n案工作條例》明確規(guī)定，“每管理1000卷配備1名專(zhuān)職人員”，很多地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行，有的區(qū)（市）級(jí)管理機(jī)構(gòu)甚至沒(méi)有1名正式編制人員擔(dān)任專(zhuān)職檔案管理人員。三是業(yè)務(wù)用房不規(guī)范。檔案管理所必須的辦公用房、閱檔用房、整理用房和庫(kù)房必須不能做到單獨(dú)設(shè)立，有的甚至在庫(kù)房設(shè)立閱檔和辦公區(qū)域，“三房一庫(kù)”標(biāo)準(zhǔn)基本不能實(shí)現(xiàn)。

2.3 依法用檔的政治意識(shí)和服務(wù)意識(shí)缺失

90號(hào)文件規(guī)定，檔案管理機(jī)構(gòu)僅“為符合相關(guān)規(guī)定的單位提供檔案查（借）閱服務(wù)”。實(shí)際工作中，有的部門(mén)（單位）在辦理審核或?qū)徟马?xiàng)時(shí)，無(wú)視流動(dòng)人員人事檔案管理的政策性規(guī)定，仍然習(xí)慣性按傳統(tǒng)的國(guó)有單位管理習(xí)慣，要求流動(dòng)人員必須提供個(gè)人的人事檔案或檔案材料復(fù)印件，而不是自行主動(dòng)到檔案管理機(jī)構(gòu)依法查閱，給檔案管理機(jī)構(gòu)帶來(lái)了巨大的服務(wù)壓力、工作成本和信訪隱患。

2.4 依法轉(zhuǎn)檔的觀念缺失

90號(hào)文件規(guī)定，“縣級(jí)以上（含縣級(jí)）公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)人力資源社會(huì)保障部門(mén)授權(quán)的單位管理，其他單位未經(jīng)授權(quán)不得管理流動(dòng)人才人事檔案”，“轉(zhuǎn)遞檔案時(shí)應(yīng)嚴(yán)密包封并填寫(xiě)檔案轉(zhuǎn)遞通知單，通過(guò)機(jī)要交通或派專(zhuān)人送取，嚴(yán)禁個(gè)人自帶檔案轉(zhuǎn)遞”。由于依法轉(zhuǎn)遞檔的意識(shí)缺失，有些企業(yè)在辦理解除勞動(dòng)合同關(guān)系時(shí)直接把檔案交給個(gè)人攜帶，也有些高校也存在直接把檔案交給畢業(yè)生自行攜帶的現(xiàn)象，導(dǎo)致大量檔案流失到個(gè)人和民營(yíng)企業(yè)，也出現(xiàn)了很多“丟檔”、“死檔”現(xiàn)象，給檔案管理機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人才檔案源頭管理增加難度。

2.5 對(duì)檔案權(quán)屬問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清

《干部人事檔案工作條例》第三條規(guī)定，干部人事檔案是社會(huì)信用體系的重要組成部分，是黨的重要執(zhí)政資源，屬于黨和國(guó)家所有。但在具體的實(shí)踐中，很多民營(yíng)企業(yè)和部分流動(dòng)人員思想意識(shí)上總認(rèn)為檔案是自己的，自己應(yīng)該想怎么看就怎么看、想怎么用就怎么用，甚至有的直接要求從檔案管理機(jī)構(gòu)取走、自己保管的無(wú)理要求，給檔案管理工作產(chǎn)生了帶來(lái)了很多工作糾紛和信訪事務(wù)。

3 對(duì)建立和完善符合民營(yíng)企業(yè)和流動(dòng)人員需求特點(diǎn)的流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)制的建議

近年來(lái)，全國(guó)各地在流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)方面進(jìn)行了各種探索和創(chuàng)新，取得了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。比如，山東省棗莊市在這方面開(kāi)展了很多的實(shí)踐創(chuàng)新和有益探索，也取得了一定成效。棗莊市是山東省所轄市之一，位于山東省最南部，人口420萬(wàn)，轄五區(qū)一市和一個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，管理流動(dòng)人員人事檔案23萬(wàn)卷。2019年5月，在機(jī)構(gòu)編制資源十分緊張的情況下，該市人社局通過(guò)優(yōu)化組合機(jī)構(gòu)編制資源，組建了全省唯一一個(gè)公益一類(lèi)正科級(jí)規(guī)格的棗莊市人力資源社會(huì)保障檔案管理中心，專(zhuān)職從事流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作。

專(zhuān)業(yè)管理機(jī)構(gòu)成立一年來(lái)，即刻顯現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)性的管理魅力和創(chuàng)新活力。一是專(zhuān)職隊(duì)伍建設(shè)明顯提升。全市共配備專(zhuān)兼職各類(lèi)人員40多人，其中正式編制26人、公益性崗位或其他身份人員20多人，開(kāi)展了檔案接收和轉(zhuǎn)出、查閱、依據(jù)檔案記載出具證明等6大類(lèi)22項(xiàng)服務(wù)，年服務(wù)達(dá)10萬(wàn)人次。二是檔案管理信息化建設(shè)迅速啟動(dòng)。全市各級(jí)檔案管理服務(wù)機(jī)構(gòu)依托“山東省公共就業(yè)和人才服務(wù)系統(tǒng)--人才服務(wù)NEW”，迅速啟動(dòng)了信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了管理和服務(wù)信息化，實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)經(jīng)辦平臺(tái)和網(wǎng)上辦事平臺(tái) 的“雙統(tǒng)一、雙貫通”， “一次辦好”、“一窗受理”、“一網(wǎng)通辦”、“一鏈辦理”、“零跑腿”工作要求得到落地實(shí)施。三是規(guī)范化建設(shè)走在地方前列。根據(jù)工作實(shí)際，制訂出臺(tái)了《棗莊市流動(dòng)人員人事檔案管理暫行辦法》，對(duì)全市流動(dòng)人員人事檔案的接收、管理、服務(wù)、利用和信息化建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范，成為全國(guó)為數(shù)不多的出臺(tái)流動(dòng)人員人事檔案管理地方規(guī)范的市之一。四是自主開(kāi)發(fā)了人事檔案影像掃描系統(tǒng)， 實(shí)現(xiàn)了檔案影像化管理手段。

現(xiàn)結(jié)合棗莊市的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)建立完善符合民營(yíng)企業(yè)特點(diǎn)需求的流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)模式，提出如下建議：

3.1 提升流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)在人才工作戰(zhàn)略中的格局

目前，全國(guó)流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)多數(shù)作為公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，在公共就業(yè)和人才服務(wù)工作體系中所占分量較低，在“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略大格局中缺少直接的戰(zhàn)略定位和工作地位，這于全國(guó)近1億人的流動(dòng)人員管理服務(wù)的需求和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展對(duì)人才需求發(fā)展極為不匹配。建議國(guó)家層面將流動(dòng)人員人事檔案公共管理服務(wù)內(nèi)容納入人才工作整體規(guī)劃，納入地方黨委政府人才工作成員單位，才能適應(yīng)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略需求。

3.2 建立專(zhuān)業(yè)的流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)機(jī)構(gòu)

相比公共就業(yè)和人才服務(wù)工作，流動(dòng)人員人事檔案管理有獨(dú)立的管理政策和極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，讓“專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，才能促進(jìn)工作的良性發(fā)展。象棗莊市這樣，通過(guò)整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源，建立專(zhuān)業(yè)、專(zhuān)門(mén)、專(zhuān)職的流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)，既保證了這項(xiàng)服務(wù)工作的公益性，也實(shí)現(xiàn)了“集中統(tǒng)一、歸口管理”，更實(shí)現(xiàn)了提供服務(wù)成果的專(zhuān)業(yè)化水平。

3.3 探索完善“一庫(kù)兩臺(tái)”工作機(jī)制

服務(wù)是檔案管理機(jī)構(gòu)存在的全部?jī)r(jià)值。建議國(guó)家層面充分依托信息化技術(shù)手段，建立和完善區(qū)域性檔案基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，建立和完善檔案管理機(jī)構(gòu)全國(guó)、全省或全市統(tǒng)一的業(yè)務(wù)經(jīng)辦平臺(tái)和網(wǎng)上業(yè)務(wù)平臺(tái)功能，逐步實(shí)現(xiàn)全縣（區(qū)、市）、全市、全省或全國(guó)涉檔服務(wù)的服務(wù)項(xiàng)目、事項(xiàng)名稱(chēng)、工作標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)流程、時(shí)限要求、辦事渠道、資料提供、審批流程等“四級(jí)八同”，才能為民營(yíng)企業(yè)人才招聘和人力資源的合理流動(dòng)提供更優(yōu)質(zhì)的檔案查詢(xún)、借閱等利用服務(wù)。

3.4 逐步探索和推行市級(jí)“中心智慧大庫(kù)房”運(yùn)行模式

在信息化技術(shù)十分完善的時(shí)代背景下，國(guó)家層面應(yīng)改變現(xiàn)在的一縣（區(qū)、市）一庫(kù)房的傳統(tǒng)存管模式，鼓勵(lì)各地以省轄市為單位建立“中心大智慧庫(kù)房”，縣（區(qū)、市）作為市級(jí)庫(kù)房的業(yè)務(wù)窗口機(jī)構(gòu)，形成以市級(jí)庫(kù)房為主陣地、輻射縣（區(qū)、市）的運(yùn)行模式，不僅可以實(shí)現(xiàn)庫(kù)房空間資源、設(shè)備資源和專(zhuān)業(yè)人才集約使用，也可以減少檔案在不同管理機(jī)構(gòu)之間的轉(zhuǎn)遞和損毀。以山東省為例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東全省現(xiàn)有流動(dòng)人員人事檔案700多萬(wàn)卷，其中棗莊市23萬(wàn)卷。如果以省為單位建立中心大庫(kù)房，雖然有利于檔案管理的大數(shù)據(jù)和集約化，但畢竟存在省級(jí)地域面積過(guò)大、縣與省城距離遠(yuǎn)，數(shù)量大而庫(kù)房場(chǎng)地不易選址等問(wèn)題。如以市為單位建立中心大庫(kù)房，不僅能很好地規(guī)避以上矛盾，還可以通過(guò)信息化、影像化、自動(dòng)化手段和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，實(shí)時(shí)庫(kù)房管理智能自動(dòng)化，讓市級(jí)中心大庫(kù)房運(yùn)行模式成為可能，為進(jìn)一步提升流動(dòng)人員人事檔案管理能力的現(xiàn)代化和管理水平的便捷化。