江陰市自然資源和規(guī)劃局 江蘇 無錫 214400

依據(jù)江陰市2017年末土地利用變更數(shù)據(jù),江陰市建設(shè)用地總規(guī)模60.91萬畝,土地開發(fā)強(qiáng)度高達(dá)41.21%,遠(yuǎn)超國際上25%的標(biāo)準(zhǔn)。而依據(jù)最新三調(diào)成果來看,建設(shè)用地總規(guī)模超標(biāo)已成定局,這也意味著一旦三調(diào)成果啟用,新增建設(shè)用地指標(biāo)會成負(fù)數(shù),大概率需要用掛鉤建新指標(biāo)進(jìn)行填補(bǔ)。而江陰市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目年均新增建設(shè)用地也超過2000畝,城市土地要素保障工作面臨了最嚴(yán)峻的形勢。城市經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,要從根本上擺脫過分消耗土地資源的發(fā)展模式,必須要走深挖內(nèi)潛,走節(jié)約集約科學(xué)發(fā)展的道路,因此城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的重要性必然與日俱增。然而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作還存在各種問題,建新指標(biāo)的使用效率還亟需改善和提高。為此參考蘇州“三優(yōu)三?！钡鹊湫桶咐?以江陰市多年掛鉤建新申報(bào)審批數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),結(jié)合實(shí)際情況,有針對性的就建新指標(biāo)使用現(xiàn)狀、存在問題、問題原因、相關(guān)建議進(jìn)行探討。

一、掛鉤建新指標(biāo)使用現(xiàn)狀

2006年至2019年,我市通過實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和萬頃良田工程共完成285個(gè)項(xiàng)目的復(fù)墾工作,產(chǎn)生建新指標(biāo)9325畝。其中已報(bào)建新區(qū)方案6801畝,占比72.93%;未申報(bào)建新區(qū)方案2524畝,占比27.07%。未申報(bào)指標(biāo)中已有意向項(xiàng)目申報(bào)的計(jì)1698畝,剩余指標(biāo)826畝。已申報(bào)的建新區(qū)方案,2013年后還有37個(gè)地塊491畝沒有使用。

二、增減掛鉤建新工作目前存在的問題和形成問題的原因

從目前的情況來看,掛鉤建新指標(biāo)的使用在建新方案申報(bào)(落實(shí)項(xiàng)目階段)和建新區(qū)報(bào)批(落實(shí)項(xiàng)目報(bào)批)兩個(gè)環(huán)節(jié)都存在效率不高的問題,而這樣問題的存在既是一些現(xiàn)實(shí)問題造成的,也會帶來一些更深層次的問題。

(一)指標(biāo)惜用現(xiàn)象普遍存在。掛鉤建新指標(biāo)自身存在兩個(gè)特點(diǎn),一是掛鉤指標(biāo)產(chǎn)生成本巨大,但使用成本低廉;二是江陰市一直以來堅(jiān)持“誰復(fù)墾、誰受益”原則,掛鉤指標(biāo)的使用權(quán)由鎮(zhèn)、街、園區(qū)政府主導(dǎo),自主性比較大。由此鄉(xiāng)一級地方政府往往習(xí)慣于爭取使用計(jì)劃指標(biāo)用于新增項(xiàng)目,而不是選擇掛鉤建新指標(biāo)。掛鉤建新指標(biāo)甚至往往會被地方政府用來解決一些特殊問題,比如違法用地。

(二)指標(biāo)浪費(fèi)現(xiàn)象客觀存在。建新方案審批后,往往后續(xù)項(xiàng)目報(bào)批跟不上,不能及時(shí)將建新指標(biāo)轉(zhuǎn)化為新增項(xiàng)目,更嚴(yán)重的就是指標(biāo)的浪費(fèi)。上述數(shù)據(jù)顯示,我市13年后指標(biāo)尚有491畝還沒有完成項(xiàng)目報(bào)批,而對這些項(xiàng)目進(jìn)行分析,我們發(fā)現(xiàn)這些項(xiàng)目不能順利報(bào)批的原因除了確實(shí)不可抗因素導(dǎo)致項(xiàng)目取消外,更多是當(dāng)初項(xiàng)目選擇上出了問題。一是某些項(xiàng)目立項(xiàng)初就是本著解決違法用地問題目的去的,由此獲得了規(guī)劃空間,甚至由此爭取解決報(bào)批、供地難的問題,降低了違法用地的違法性質(zhì),但也容易造成指標(biāo)閑置的現(xiàn)象;二是部分項(xiàng)目存在規(guī)劃選址難、環(huán)評通過難、資金不足等問題,導(dǎo)致項(xiàng)目取消;三是地方政府領(lǐng)導(dǎo)更迭,造成規(guī)劃方向變化,項(xiàng)目落地難。

(三)建新方案調(diào)整難。因各種因素而無法報(bào)批使用的建新區(qū),地方政府希望通過調(diào)整建新方案來實(shí)現(xiàn)盤活指標(biāo)的目的。但建新方案調(diào)整難度很大,江蘇省自然資源廳原則上不同意對建新方案進(jìn)行調(diào)整。10年以來,省廳正式批準(zhǔn)的建新方案調(diào)整,全省不到10家,江陰正式通過的僅有五個(gè)批次。經(jīng)與錫山、宜興等局交流,都有不同程度的建新區(qū)因無法調(diào)整方案而導(dǎo)致指標(biāo)浪費(fèi)。

三、關(guān)于優(yōu)化增減掛鉤工作的相關(guān)建議

(一)突出資源市場化配置。針對地方指標(biāo)惜用現(xiàn)象,結(jié)合江蘇省自然資源廳掛鉤建新指標(biāo)流轉(zhuǎn)和周邊城市做法,突出資源市場化配置來解決,加快指標(biāo)使用速度。把指標(biāo)從“誰復(fù)墾、誰使用”原則轉(zhuǎn)向“誰盤活、誰受益”原則,掛鉤拆舊實(shí)施主體享有掛鉤建新指標(biāo)的優(yōu)先使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和受益權(quán)。政府搭建指標(biāo)交易平臺助推掛鉤建新指標(biāo)的流轉(zhuǎn),并制定相關(guān)管理細(xì)則和指導(dǎo)價(jià)格,指標(biāo)交易可實(shí)行定向交易和掛牌競價(jià)交易兩種模式,對于超過一定時(shí)間沒有使用的建新指標(biāo),政府可強(qiáng)制安排統(tǒng)一入市競買。除此之外,也可采用市政府全面統(tǒng)籌,回購所有建新指標(biāo),然后通過平臺競買流轉(zhuǎn)使用的方法。突出市場配置作用,不僅能加快指標(biāo)的使用效率,更有益于提升掛鉤建新指標(biāo)的市場價(jià)值,反向助推掛鉤拆舊工作。目前,江陰市已出臺《江陰市土地綜合整治建新指標(biāo)統(tǒng)籌及有償使用交易實(shí)施細(xì)則(試行)》等一系列文件,但由于資金問題、歷史問題和觀念陳舊等各種原因還未有建新指標(biāo)交易成功。

(二)報(bào)批審查要求前置。經(jīng)調(diào)研,不少建新區(qū)閑置,原因在于不具備報(bào)批條件,比如是違法用地、不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、不符合生態(tài)紅線規(guī)劃等等。還有些技術(shù)上的原因,比如權(quán)屬地類上的前后差異導(dǎo)致的指標(biāo)數(shù)據(jù)與報(bào)批數(shù)據(jù)不符等。為此,在本年度的建新區(qū)申報(bào)工作中提出了審查前置的要求,對是否違法用地、權(quán)屬地類、規(guī)劃選址、生態(tài)紅線都進(jìn)行了審查,并將發(fā)現(xiàn)問題向相關(guān)部門征求可行性意見,各鎮(zhèn)、街、園區(qū)政府也作了相關(guān)承諾。堅(jiān)持剔除不符合要求的項(xiàng)目,確保建新區(qū)審查通過后新增項(xiàng)目的順利報(bào)批使用。

(三)完善建新區(qū)四全審查機(jī)制。目前,建新區(qū)申報(bào)工作沒有納入局四全系統(tǒng),不僅大大提高了工作人員的審查難度,也在客觀上給不符合要求項(xiàng)目通過審查提供了便利,給建新區(qū)閑置造成了部分影響。同時(shí)建新區(qū)申報(bào)工作前面承接掛鉤拆舊工作,后面聯(lián)接項(xiàng)目使用建新區(qū)報(bào)批工作,中間環(huán)節(jié)的缺失也不利于數(shù)據(jù)庫的完善和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)檢查工作。根據(jù)建新區(qū)申報(bào)工作的相關(guān)流程和材料要求,擬在下一步提請?jiān)谒娜到y(tǒng)內(nèi)增加相關(guān)流程,通過完善的制度、流程和材料要求實(shí)現(xiàn)規(guī)范操作,通過各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任到人,減少不必要的消耗,提高建新指標(biāo)使用效率。

四、結(jié)語

堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向原則下,通過對增減掛鉤建新工作的調(diào)研,結(jié)合本年度的建新區(qū)申報(bào)工作、建新方案調(diào)整工作和建新項(xiàng)目報(bào)批工作,發(fā)現(xiàn)了建新指標(biāo)使用低效的問題,希望通過本次學(xué)習(xí)討論和調(diào)查研究對優(yōu)化增減掛鉤建新區(qū)工作效率的提高和土地節(jié)約集約利用起到實(shí)際的作用。