王鈺薇 中國(guó)機(jī)械工業(yè)集團(tuán)有限公司

為落實(shí)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任，有效防止國(guó)有資產(chǎn)流失，國(guó)資委印發(fā)了國(guó)資委令第37號(hào)《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委37號(hào)令），自2018年8月30日起施行。國(guó)資委要求中央企業(yè)貫徹實(shí)施37號(hào)令要求，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)保障，確定相應(yīng)的職能部門，組織開展違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作。大部分中央企業(yè)將違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究的職能劃歸到內(nèi)部審計(jì)部門。那么從內(nèi)部審計(jì)角度來說，內(nèi)部審計(jì)是否有權(quán)利開展違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究，開展責(zé)任追究是否滿足審計(jì)獨(dú)立性要求？

一、內(nèi)部審計(jì)責(zé)任追究的基本認(rèn)識(shí)

內(nèi)部審計(jì)責(zé)任追究在中華人民共和國(guó)審計(jì)署令第11號(hào)《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱審計(jì)署11號(hào)令）有明確規(guī)定，主要包括以下三個(gè)方面：

（一）被審計(jì)單位配合審計(jì)工作實(shí)施及落實(shí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改方面

根據(jù)審計(jì)署11號(hào)令第二十八條，可對(duì)被審計(jì)單位配合審計(jì)工作實(shí)施及落實(shí)審計(jì)整改不力情形進(jìn)行追責(zé)，一是被審計(jì)單位拒絕接受或不配合內(nèi)部審計(jì)工作，拒絕、拖延提供內(nèi)部審計(jì)所需資料或者提供的內(nèi)部審計(jì)資料不真實(shí)、不完整；二是被審計(jì)單位拒不糾正審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，或者整改不力、屢審屢犯；三是違反其他規(guī)定情況。若被審計(jì)單位存在上述情況之一，由被審計(jì)單位黨組織、董事會(huì)（或者主要負(fù)責(zé)人）責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究。

（二）內(nèi)部審計(jì)不恰當(dāng)履職及違反審計(jì)工作紀(jì)律方面

根據(jù)審計(jì)署11號(hào)令第二十九條，可對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或內(nèi)部審計(jì)人員不恰當(dāng)履職及違反審計(jì)工作紀(jì)律進(jìn)行追責(zé)：一是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或內(nèi)部審計(jì)人員未按有關(guān)規(guī)定實(shí)施審計(jì)，導(dǎo)致應(yīng)發(fā)現(xiàn)問題但未發(fā)現(xiàn)且造成嚴(yán)重后果；二是隱瞞審計(jì)查出的問題不予報(bào)告或者提供虛假審計(jì)報(bào)告；三是泄露國(guó)家秘密或商業(yè)秘密；四是利用職權(quán)謀取私利；五是違反其他規(guī)定。若內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或內(nèi)部審計(jì)人員存在上述情況之一，派出審計(jì)的單位可對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行處理；涉嫌犯罪的，可移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

（三）內(nèi)部審計(jì)人員維護(hù)自身權(quán)益方面

根據(jù)審計(jì)署11號(hào)令第三十條，內(nèi)部審計(jì)人員受到法律保護(hù)，若因履行職責(zé)受到打擊報(bào)復(fù)或陷害，單位有義務(wù)及時(shí)采取保護(hù)措施，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處理；若實(shí)施打擊報(bào)復(fù)人員涉嫌犯罪，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

問責(zé)系統(tǒng)是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行、企業(yè)健康發(fā)展的重要保障。作為問責(zé)系統(tǒng)的重要一環(huán)，內(nèi)部審計(jì)依法追責(zé)，提高了內(nèi)部審計(jì)的威懾力，解決被審計(jì)單位及被審計(jì)人不配合、阻礙、抵抗審計(jì)工作，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題“屢審屢犯”等整改不力情況發(fā)生；可規(guī)范審計(jì)人員遵循審計(jì)紀(jì)律要求、履職盡責(zé)，確保審計(jì)工作成效；可維護(hù)審計(jì)工作人員合法權(quán)益，解決審計(jì)人員客觀公正反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的后顧之憂。審計(jì)署11號(hào)令從上述三個(gè)方面規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)責(zé)任追究的范圍，對(duì)內(nèi)部審計(jì)責(zé)任追究進(jìn)行制度化、細(xì)化，使得內(nèi)部審計(jì)權(quán)責(zé)對(duì)等，確保內(nèi)部審計(jì)充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

二、國(guó)資委37號(hào)令責(zé)任追究職能劃分到內(nèi)部審計(jì)部門是否恰當(dāng)

審計(jì)署11號(hào)令明確規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)責(zé)任追究范圍，保證了內(nèi)部審計(jì)工作的權(quán)威性。然從內(nèi)部審計(jì)責(zé)任追究的方式來看，除內(nèi)部審計(jì)不恰當(dāng)履職及違反審計(jì)工作紀(jì)律可由審計(jì)機(jī)構(gòu)直接問責(zé)外，內(nèi)部審計(jì)責(zé)任追究仍是以協(xié)同追責(zé)為主，即提出審計(jì)建議，或移交相關(guān)單位、相關(guān)部門處理。那么中央企業(yè)審計(jì)部門是否適合作為國(guó)資委37號(hào)令的責(zé)任部門，作為責(zé)任追究的主體呢？

（一）審計(jì)署11號(hào)令賦予內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)權(quán)限

審計(jì)署11號(hào)令是審計(jì)法的延伸，是內(nèi)部審計(jì)的綱領(lǐng)性文件，為我國(guó)內(nèi)部審計(jì)工作的開展提供了有力的制度支撐。審計(jì)署11號(hào)令第三章第十三條明確規(guī)定了內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)和權(quán)限，涉及責(zé)任追究的包括：一是對(duì)正在進(jìn)行的嚴(yán)重違法違規(guī)、嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)行為及時(shí)向單位主要負(fù)責(zé)人報(bào)告，經(jīng)同意作出臨時(shí)制止決定；二是提出糾正、處理違法違規(guī)行為的意見和改進(jìn)管理、提高績(jī)效的建議；三是對(duì)違法違規(guī)和造成損失浪費(fèi)的被審計(jì)單位和人員，給予通報(bào)批評(píng)或者提出追究責(zé)任的建議。

由上述規(guī)定可見，審計(jì)署11號(hào)令賦予內(nèi)部審計(jì)的權(quán)限，更多地是對(duì)違法違規(guī)和造成損失浪費(fèi)的行為給予責(zé)任追究的建議，并非直接進(jìn)行責(zé)任追究的主體。

（二）國(guó)資委37號(hào)令的責(zé)任追究的內(nèi)容

國(guó)資委37號(hào)令對(duì)中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資涉及的以下方面進(jìn)行責(zé)任追究：集團(tuán)管控的5種情形，風(fēng)險(xiǎn)管控的6種情形，購(gòu)銷管理的8種情形，工程承包建設(shè)的8種情形，資金管理的7種情形，轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)、資產(chǎn)等方面的6種情形，固定資產(chǎn)投資的8種情形、投資并購(gòu)的10種情形、改組改制的7種情形、境外經(jīng)營(yíng)投資的7種情形以及其他責(zé)任追究情形等，共11個(gè)方面72種責(zé)任追究情形。這與審計(jì)署11號(hào)令規(guī)定的內(nèi)部審計(jì)追責(zé)內(nèi)容大不相同。審計(jì)署11號(hào)令責(zé)任追究的責(zé)任主體為被審計(jì)單位的，追責(zé)的內(nèi)容為內(nèi)部審計(jì)不恰當(dāng)履職及違反審計(jì)工作紀(jì)律，國(guó)資委37號(hào)令責(zé)任追究?jī)?nèi)容并不在審計(jì)署11號(hào)令確定的責(zé)任追究范圍之內(nèi)。

（三）內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性

企業(yè)要做好風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)在組織架構(gòu)上建立三道防線。第一道防線：一線所有業(yè)務(wù)部門及職能部門。一線部門是風(fēng)險(xiǎn)的直接接觸者，是實(shí)施業(yè)務(wù)控制流程的參與者，也是風(fēng)險(xiǎn)防范最重要的環(huán)節(jié)。第二道防線：企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門。風(fēng)險(xiǎn)管理部門不直接接觸業(yè)務(wù)，對(duì)第一道防線內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)查漏補(bǔ)缺，規(guī)范管理，以保障單位不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。第三道防線：內(nèi)部審計(jì)部門，負(fù)責(zé)對(duì)前兩道防線進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，披露風(fēng)險(xiǎn)，完善管理，是事后控制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

審計(jì)署11號(hào)令第五條規(guī)定內(nèi)部審計(jì)要保持獨(dú)立性，不得參與可能影響?yīng)毩?、客觀履職的工作。對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資進(jìn)行責(zé)任追究，實(shí)際是企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的方式之一，是經(jīng)營(yíng)管理的一部分，屬于前兩道防線的范疇。若將違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究職能放在內(nèi)部審計(jì)，勢(shì)必會(huì)影響內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性的發(fā)揮。

（四）中央企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理需要

國(guó)資委37號(hào)令對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資進(jìn)行責(zé)任追究必須要符合兩個(gè)要件，一是發(fā)生違規(guī)事實(shí)；二是造成損失。在實(shí)際操作中，若要對(duì)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資進(jìn)行追責(zé)，首先要確定違規(guī)事實(shí)，其次認(rèn)定資產(chǎn)損失。因37號(hào)令確定的違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究涵蓋企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的方方面面。而作為投資、資產(chǎn)管理、資金管理、營(yíng)銷管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、工程承包管理等責(zé)任主體部門，對(duì)各自職責(zé)范圍內(nèi)的工作具有決策及管理權(quán)限，相應(yīng)的，具有追責(zé)問責(zé)的權(quán)利。作為監(jiān)督部門，內(nèi)部審計(jì)不直接參與企業(yè)任何經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，即使對(duì)違規(guī)事實(shí)及資產(chǎn)損失進(jìn)行鑒定和認(rèn)定，依據(jù)的也是被審計(jì)內(nèi)容相適應(yīng)的法規(guī)制度，因而并不適合作為責(zé)任追責(zé)的主體。由各責(zé)任主體部門負(fù)責(zé)所屬職責(zé)的責(zé)任追究工作，一是可以避免“重審批輕管理”的情況；二是在確定違規(guī)事實(shí)及認(rèn)定損失金額時(shí)，可以加強(qiáng)工作研究，改進(jìn)工作方法，提高責(zé)任心、責(zé)任感；三是責(zé)任追究是管理工作的延伸，形成整個(gè)管理的閉環(huán)，有利于從根本上加強(qiáng)各責(zé)任主體部門的工作自律和促進(jìn)工作水平的提高。

三、對(duì)中央企業(yè)組織實(shí)施國(guó)資委37號(hào)令的建議

為確保國(guó)資委37號(hào)令得到更好地貫徹執(zhí)行，建議中央企業(yè)可通過以下兩種方式組織開展違規(guī)投資責(zé)任追究工作。

（一）各責(zé)任主體部門為相應(yīng)職責(zé)的責(zé)任追究主體

根據(jù)國(guó)資委37號(hào)令涉及違規(guī)投資追責(zé)的內(nèi)容，由單位相關(guān)責(zé)任主體部門作為責(zé)任追究部門，如違規(guī)投資由投資管理部門作為責(zé)任追究部門。對(duì)于違規(guī)責(zé)任的認(rèn)定，可自行或委托內(nèi)部審計(jì)部門予以查證核實(shí)；在確定損失金額上，可委托具有相應(yīng)資質(zhì)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)出具的專項(xiàng)審計(jì)、評(píng)估或鑒證報(bào)告，確定損失金額。責(zé)任追究部門根據(jù)已查證核實(shí)的違規(guī)事實(shí)及損失金額，按照國(guó)資委37號(hào)令第三十一條規(guī)定，對(duì)相關(guān)責(zé)任人提出追責(zé)方案，經(jīng)公司決策機(jī)構(gòu)決策后，予以實(shí)施責(zé)任追究。

（二）設(shè)立專門責(zé)任追究機(jī)構(gòu)

中央企業(yè)可效仿國(guó)資委，設(shè)立專門責(zé)任追究機(jī)構(gòu)，受理國(guó)資委要求落實(shí)核查的，單位各責(zé)任主體部門在日常工作中發(fā)現(xiàn)的，單位紀(jì)檢、巡視、審計(jì)等有關(guān)部門移交的，下屬單位報(bào)告的以及其他途徑獲取的有關(guān)違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資的問題和線索。專門責(zé)任追究機(jī)構(gòu)對(duì)問題和線索進(jìn)行查證核實(shí)后，提出追責(zé)方案，經(jīng)決策機(jī)構(gòu)決策后開展責(zé)任追究。