湯姝嫻 上海交通大學醫(yī)學院附屬仁濟醫(yī)院南院

內(nèi)部控制是單位為實現(xiàn)單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息這是完整、有效防范務必和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果等控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。完善內(nèi)部控制建設為進一步提高我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風險防控機制建設起到了推動作用。在此過程中，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設還存在明顯的不足，但是內(nèi)控意識、人力資源等方面的約束，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設面臨了不少的困境。

一、內(nèi)部控制評價的范圍

財政部2017年1月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》要求各單位根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告編報工作，縱觀行政事業(yè)單位內(nèi)控控制報告的評價要素，對于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設要求主要在以下方面：

1.單位層面內(nèi)部控制建設，包括內(nèi)部控制機構組成情況，內(nèi)部控制機構的運行情況，表現(xiàn)在單位主要負責人和班子成員對于本單位內(nèi)部控制的重視程度，和單位層面運用對于單位風險的梳理，內(nèi)控評價，結果運用的執(zhí)行情況和執(zhí)行深度，及對于權力運行制衡機制的建立情況，包括對于分事行權、分崗設權、分級授權、專項審計和決策程序的設置到位。

2.業(yè)務層面內(nèi)部控制建設，從預算業(yè)務、收支業(yè)務、政府采購業(yè)務、國有資產(chǎn)業(yè)務、建設項目業(yè)務、合同業(yè)務六大業(yè)務管理出發(fā)，考察單位在六大方面的制度建立健全情況，業(yè)務流程圖是否清楚明晰，以及崗位輪崗制度的執(zhí)行是否完善。

3.內(nèi)部控制信息化的建設情況。從該評價要素可以看出，上級部門鼓勵行政事業(yè)單位積極運用信息化手段，通過擴大內(nèi)部控制信息化覆蓋情況，不斷提升內(nèi)部控制的有效性和效率性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的困境

（一）對于“內(nèi)部控制”的理解不夠深刻

1.單位主要負責人對于內(nèi)部控制缺乏認知，缺少重視。內(nèi)部控制應該是一項自上而下發(fā)起的單位管理行為，單位管理層面通過崗位分離、權利制約的方式，對單位的業(yè)務運行進行管理，以降低經(jīng)濟、業(yè)務運行的風險。但是部分單位主要負責人對此缺少認知，未能從降低風險的角度出發(fā)，僅僅將內(nèi)部控制建設理解為完成上級布置的任務完成，并以規(guī)避違規(guī)風險為主要建設目標進行內(nèi)部控制建設。其實，上級單位下發(fā)的制度和規(guī)定等都是針對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的業(yè)務行為風險制定的，而各單位在內(nèi)部運行時存在特殊、特定的風險，需要各單位針對該類風險制定有效的流程，并采取有效的措施，以降低和消除該類風險。

2.缺少具備內(nèi)部控制知識的專業(yè)人員。行政事業(yè)單位在機構改革的大背景下，沒有專門崗位用于設置內(nèi)部控制管理崗位，多數(shù)是由財務、行政人員兼任，以上人員并非內(nèi)部控制專業(yè)人員，因為擔任的部門工作比較單一，缺少內(nèi)部控制管理的全局觀念，對擔任識別內(nèi)控風險，排摸關鍵環(huán)節(jié)、關鍵崗位，提出應對措施等工作存在一定的困難，未能有效向單位管理層進行風險提醒，推動單位內(nèi)部控制建設。

（二）內(nèi)部控制的成本較高，降低了行政效率

1.內(nèi)部控制帶來較高的人力和物力成本。為了追求內(nèi)部控制的完善，各單位通過排摸關鍵環(huán)節(jié)，并針對關鍵環(huán)節(jié)設置相應的審批權限和執(zhí)行層級，在信息化水平的較低的環(huán)境下，行政事業(yè)單位就必須設置相應數(shù)量的人員崗位，以實現(xiàn)關鍵崗位的相互監(jiān)督和制約，為單位帶來了更高的人力成本。部分單位已經(jīng)開始通過信息化手段實現(xiàn)內(nèi)部控制的控制措施，包括通過線上審批，確保業(yè)務流程和授權審批環(huán)節(jié)是符合單位內(nèi)部控制規(guī)定，但是在信息化建設初期，同樣會帶來比較高昂的建設成本。

2.冗長的審批環(huán)節(jié)，帶來較高的時間成本。內(nèi)部控制中要求各單位通過強化內(nèi)部授權審批控制，明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。但是在實際操作中，授權審批環(huán)節(jié)尤其是根據(jù)金額重要性程度劃分的授權審批層級過多，會拉長一項業(yè)務的審批環(huán)節(jié)，在目前行政事業(yè)單位“放管服”要求的大背景，陷入了內(nèi)部控制和行政效率之間的矛盾。

（三）內(nèi)部控制評價標準單一，對評價結果缺少反饋

1.內(nèi)部控制評價標準單一，未能體現(xiàn)行業(yè)特征。目前的內(nèi)部控制評價標準主要脫胎于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的框架，而行政事業(yè)單位所在行業(yè)多種多樣，醫(yī)療衛(wèi)生類涉及收費、教育行業(yè)不同學段側重點不同，部分小口單位業(yè)務比較單一，不具備自行組建內(nèi)部控制框架的條件。內(nèi)部控制評價標準在大框架下，應該兼顧各個行業(yè)的背景特點，制定有針對性的標準，使得評價結果更加客觀的反應行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設情況。

2.根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》規(guī)定，財政部自2017年開始要求行政事業(yè)單位上報內(nèi)部控制報告。但是相關的內(nèi)部控制反饋較少，不利于行政事業(yè)單位評估自身的內(nèi)部控制建設程度，了解本單位內(nèi)部控制缺失情況。如財政部門能夠根據(jù)行業(yè)主管部門的總體內(nèi)部控制情況進行分類匯總，并予以一定程度的公開反饋，組織內(nèi)部控制優(yōu)秀案例學習分享，將有助于各部門參照了解自身內(nèi)部控制建設發(fā)展程度，了解自身內(nèi)部控制缺失情況，更加有的放矢的完善內(nèi)部控制建設，實現(xiàn)內(nèi)部控制目標。

三、應對與展望

（一）強調(diào)領導重視，將內(nèi)部控制納入工作范圍

通過內(nèi)部控制領導小組牽頭開展內(nèi)部控制工作，制定內(nèi)部控制建設計劃，領導小組定期聽取單位內(nèi)部控制風險、評估情況匯報，對風險應對、內(nèi)控缺陷的處置作出決策。進一步明確內(nèi)部控制工作小組的工作，將內(nèi)部控制工作納入職能部門工作范疇，強化部門間的有效聯(lián)動，對于內(nèi)部控制缺陷及時發(fā)現(xiàn)，及時應對。

（二）強化隊伍建設，體現(xiàn)內(nèi)控需求

內(nèi)部控制建設雖然可以借助外部專業(yè)機構進行，但是內(nèi)控建設是一項長期、滲透在單位內(nèi)部的事項，各單位應該培養(yǎng)一支具備職業(yè)勝任能力的內(nèi)部控制建設隊伍，設置相關的內(nèi)部控制崗位，通過多元化、多層次的培訓，結合理論與實踐，提高內(nèi)部控制人員的業(yè)務能力、職業(yè)道德，提升內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)。從單位內(nèi)部、日常業(yè)務出發(fā)，提前防范內(nèi)部控制風險，及時采取應對措施，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的內(nèi)部控制體系。

（三）強化結果運用，完善內(nèi)部控制考核

構建一套科學、可行且具有可操作性的內(nèi)部控制評價體系，根據(jù)內(nèi)部控制建設的不同階段進行修正，對內(nèi)部控制制度建立、執(zhí)行進行客觀、公正的綜合評價。形成執(zhí)行、評價、整改的閉環(huán)體系，通過激勵和懲罰措施，推進內(nèi)部控制建設。