陸楚瑜　古一辰　董雯茜

摘 要：進入20世紀后半葉，由于客觀環(huán)境的大幅度變化，公共事業(yè)的干預(yù)模式與客觀環(huán)境的不適應(yīng)日益突出，西方各國政府紛紛陷入了管理危機。在這樣的條件下，公共事業(yè)管理的改革開始了，新公共管理由此誕生，帶給西方國家重大進步的同時又產(chǎn)生了不可忽視的隱患。因此，在我國的公共管理改革中，需要在國情的基礎(chǔ)上對西方的新公共管理“取其精華，棄其糟粨”，合理借鑒，讓我國的公共管理能夠與時俱進。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)管理 新公共管理 中國 改革

中圖分類號：F279.27 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）02（b）--02

當今，國際環(huán)境正處于快速變遷與高度競爭中，世界各國都傾向于以公共管理改革的方式來提高自我的競爭力。自20世紀70年代起，英美等西方資本主義國家先后都經(jīng)歷了由“傳統(tǒng)公共管理”向“新公共管理”的轉(zhuǎn)換。然而，創(chuàng)新的公共管理方式并沒有真正實現(xiàn)其預(yù)期的效率提高和成本節(jié)省，甚至在實踐和理論上面臨著認同危機。由此可見，在公共管理改革的推進中，新公共管理理論只能作為借鑒，還必須以中國的實際情況作為指導(dǎo)。為此，必須對新公共管理理論進行更深入地理解與認識。

1 西方公共事業(yè)管理改革及新公共管理的誕生

歷史發(fā)展顯示，從近代到當代，從古典自由市場經(jīng)濟到現(xiàn)代市場經(jīng)濟，對包括公共事業(yè)管理在內(nèi)的整個公共事務(wù)管理，經(jīng)歷了保護模式到干預(yù)模式，再到市場模式的歷史演變。在西方自由經(jīng)濟時期，各主要市場經(jīng)濟國家普遍崇尚亞當·斯密的“管得最少，政府最好”的主張，政府實行自由放任政策，亦即保護模式，基本上不對國民經(jīng)濟和社會生活進行干預(yù)。到了20世紀30年代，第一次世界經(jīng)濟危機產(chǎn)生，以放任和自由為基本特征的傳統(tǒng)政府管理方式已難以解決嚴重的經(jīng)濟危機和相應(yīng)的社會危機。因而，以羅斯福為首的新政派認為必須通過政府這只“看得見的手”來實現(xiàn)經(jīng)濟運行中的“移動均衡”，干預(yù)模式就此形成，并于60年代前后達到高峰。到了20世紀80年代，在社會變遷和經(jīng)濟全球化的壓力下，西方國家的政府紛紛陷入了管理危機、財政危機和信任危機之中。傳統(tǒng)的“公共行政”的理論與實踐在這種情況下顯得危機四伏，所以需要新的理論與實踐讓西方國家各政府從危機中擺脫。

新公共管理主張由市場和社會組織來承擔公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，而政府則通過制定各種政策，實行監(jiān)督與審查等方式來保障其運行。在新公共管理理論的指導(dǎo)下，西方國家在公共事業(yè)管理改革的實踐中廣泛引進企業(yè)管理方法，在公共部門中引入市場機制，用市場的力量來改造政府。企業(yè)管理中的“項目預(yù)算”“業(yè)績評估”“戰(zhàn)略管理”“顧客至上”等基本概念和做法，大量出現(xiàn)在新公共管理的理論與實踐中。從20世紀80年代至今，中國等一大批發(fā)展中國家引入了新公共管理理念，在不同程度上增強了其政府的運作能力。

2 新公共管理的得與失

新公共管理理論是在傳統(tǒng)公共行政理論上的顛覆，然而它同時也造成了一些社會問題。用企業(yè)精神改造政府是新公共管理的基本理念，雖然通過競爭提高了效率，但是只講效率最大化而不顧公平，產(chǎn)生了經(jīng)濟效益失衡、利益最大化失衡而導(dǎo)致經(jīng)濟危機、金融難以控制等問題。同時，新公共管理理論使政府從發(fā)號布令的指揮者轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楸镜姆?wù)者，這種身份的轉(zhuǎn)換不利于政府有效地開展公共服務(wù)。由此可見，新公共管理理論還存在一定的弊端，對新公共管理的實踐，應(yīng)當采取“取其精華，去其糟粕”的態(tài)度。

在這樣的條件下，中國對西方新公共管理理論的應(yīng)用，就必須要從適應(yīng)時代要求和切合中國現(xiàn)實這兩個點出發(fā)。當前，我國市場經(jīng)濟想要進一步發(fā)展和完善，就要進一步發(fā)揮市場的積極作用。值得注意的是，在強調(diào)市場作用的同時，也要防止市場侵入社會其他方面?！耙S持社會穩(wěn)定，不僅要有基于競爭機制的‘市場領(lǐng)域，基于合作機制的‘非市場領(lǐng)域也不可或缺”?！罢驗槿绱?，中國的公共事業(yè)管理改革需要同時完成兩個層面的任務(wù)：一方面要加強對政府的整合，注重多主體共同參與公共管理，公平與效率相統(tǒng)一;另一方面要積極提升政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等各種能力，從而讓其能夠適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟，并用服務(wù)與管理相結(jié)合的方式，提高政府管理的績效。

3 立足于中國國情的借鑒

3.1 引入競爭機制，公共服務(wù)市場化

在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭性機制能打破政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，實現(xiàn)公共服務(wù)的“顧客導(dǎo)向”;服務(wù)的提供者也會不斷提高效率和質(zhì)量，以滿足顧客的需要。我國政府應(yīng)當借鑒西方國家的做法，在宏觀上加強對公共服務(wù)的管制，同時也在一定范圍內(nèi)允許私營部門進入公共服務(wù)領(lǐng)域。在經(jīng)濟全球化的趨勢下，經(jīng)濟資源自下而上的在世界范圍內(nèi)優(yōu)化組合，使得不同國家都能找到自身的比較優(yōu)勢。因此，這里的私營部門不僅有國內(nèi)私營部門，也有國外私營部門。而政府要做的就是把自己的部分決策權(quán)根據(jù)市場規(guī)則和全球化原則轉(zhuǎn)移到新的市場競爭機制手中，由企業(yè)推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，為公共管理注入新的動力。

改革開放以來，我國政府機構(gòu)改革過程中實際上體現(xiàn)了把競爭機制引入政府服務(wù)中的這種思路，比如實行分稅制，發(fā)展非公有制企業(yè)，公務(wù)員競爭上崗等，但是與國外在公共管理上所采用的競爭機制相比還有很大的差距和改革的空間。在我國，雖然人民是國家的主人，但在現(xiàn)實生活中，人民群眾面對高價低效、質(zhì)量差的公共服務(wù)卻無能為力，“只此一家、別無分店”的公共產(chǎn)品壟斷經(jīng)營格局是極其重要的一個原因。因而，在引入競爭機制過程中，應(yīng)注意兩個方面：其一，政府應(yīng)首選實力強、技術(shù)高、運營成本低、管理經(jīng)驗豐富的企業(yè)來實施改革;其二，政府應(yīng)通過制定技術(shù)標準和價格調(diào)控的手段，降低產(chǎn)品成本、提高服務(wù)質(zhì)量。此外，政府在吸引非公有企業(yè)進入公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供過程中，還應(yīng)充分考慮和確保弱勢群體的利益。

3.2 開放服務(wù)領(lǐng)域，管理主體多元化

從西方20世紀70、80年代以來的公共管理改革來看，改革的成功經(jīng)驗都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體理念。正如蓋伊·彼得斯在其著作《政府未來的治理模式》中所論述的那樣“官僚體制在某些功能上仍然有其存在的必要，但人民自己可以在整個體制上發(fā)揮更重要的作用”。長期以來，我國“政府中心”的理念嚴重抑制了社會主體的積極性和創(chuàng)造性，制約和監(jiān)督的落實一直不到位。在社會公共事務(wù)日益復(fù)雜多變的中國，完全由政府來承擔是不現(xiàn)實的也是不可能的，而在市場經(jīng)濟中，非政府組織擁有更強的資源配置作用，能有效的降低成本，節(jié)約資源。因此，必須擴大管理主體的范圍，將政府所控制的一部分職能交給市場。

首先，政府應(yīng)該拋棄“政府中心”的理念，將權(quán)力交由多元的管理主體互相牽制，逐步實現(xiàn)“民主行政”。其次，應(yīng)當加大培育非政府組織的工作力度。特別是改革開放以來，我國的非政府組織發(fā)展取得了長足的進步，但是與國外非政府組織相比，無論在規(guī)模、形式、管理方式還是在其所發(fā)揮的作用方面都有著非常大的差距。這就需要政府對非政府組織的發(fā)展加以支持、鼓勵和引導(dǎo)，為非政府組織的活動提供更為廣闊的空間。當然，在實行管理主體多元化，將更多的管理任務(wù)從公共部門轉(zhuǎn)移出去的同時，政府機構(gòu)必須擔負起更為艱巨的監(jiān)督職責，加強公共產(chǎn)品和服務(wù)市場化過程中的規(guī)范性和規(guī)則性建設(shè)。最后，由于管理主體更加多元化，政府的組織體系構(gòu)建和運營機制需要進行一定的轉(zhuǎn)變。新公共管理注重的是經(jīng)濟質(zhì)量，所以政府不能全面控制公共管理，而應(yīng)以自己為主導(dǎo)與非政府組織共同管理，構(gòu)建適當?shù)慕M織構(gòu)架，明確各自的權(quán)利與義務(wù)，共同促進經(jīng)濟發(fā)展，應(yīng)對經(jīng)濟全球化給公共管理帶來的挑戰(zhàn)。在此過程中，政府與非政府組織互相學習，互相制約，互相監(jiān)督，為良好的市場經(jīng)濟環(huán)境創(chuàng)造條件。

3.3 提高管理水平，績效評估多維化

政府績效評估是改善政府部門與公眾的關(guān)系，提高公眾對政府信任度的一項重要措施。西方各國在公共事業(yè)管理改革過程中大力引入私營企業(yè)的管理理念，實施績效管理。在對政府公共管理的活動評估中，更加關(guān)注目標和產(chǎn)出，體現(xiàn)了評估標準多維化的趨勢，例如美國政府責任委員會架構(gòu)的評估模式包括投入、能量產(chǎn)出、結(jié)果、效率和成本效益以及生產(chǎn)力等六個維度。

長期以來，我國在對政府績效進行評估的過程中存在著評估指標體系權(quán)重設(shè)置不合理的問題，只要GDP總量、財政收入、稅收等能夠按要求保持一定的增長，一切就萬事大吉，至于人民的實際收入、就業(yè)和失業(yè)比例、社會保障建設(shè)和完善程度等，就甚少得到應(yīng)有的重視。另外，我國政府績效評估主體單一化明顯，多以官方評估為主，缺乏社會公眾對政府的評估。同時，政府績效評估過程也缺乏媒體、公眾及法定監(jiān)督機構(gòu)的有效監(jiān)督。評估機制的缺陷使得國家難以有效的預(yù)測市場供求，供求關(guān)系不匹配，服務(wù)成本高、效率低，政府的宏觀調(diào)控作用失靈。

為了改變這種現(xiàn)狀，一方面，評估標準要多維化。必須拋棄以往“唯GDP至上”模式，建立一套符合中國國情的，科學的績效評估體系，重點考察文化、衛(wèi)生、社會保障制度等方面，同時還要落實可持續(xù)發(fā)展，把人與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展列入對政府管理工作的考察范圍。另一方面，評估主體要多維化，既要評估政府機關(guān)，也要評估服務(wù)對象如群眾參與度、滿意度等。值得注意的是，應(yīng)當建立專門的非政府績效評估機構(gòu)并配備專業(yè)的評估人員?？梢晕欢ū壤恼怼＜覍W者、普通公民等各界人士參加，以求最廣泛地代表廣大公眾的意見。

4 結(jié)語

新公共管理模式作為當前西方國家公共管理改革的發(fā)展趨勢，是與西方國家的國情相適應(yīng)的，但很顯然，西方的公共管理理論和改革經(jīng)驗并無辦法完全解決我國公共管理現(xiàn)存的問題。對于我國的公共管理體制改革來說，應(yīng)該有借鑒地加以吸收并注意結(jié)合本國的國情。我國目前的市場經(jīng)濟發(fā)育還不成熟，法制還不完善，所以，我們對待新公共管理思想的正確態(tài)度應(yīng)當是取其精華，棄其糟粕，充分發(fā)揮其適合我國國情方面的作用，為成就一個辦事高效、行為規(guī)范的政府而奮斗。

參考文獻

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