周批改，劉海麗

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，中印社會治理比較研究中心，湖南 湘潭 411105）

中國和印度同為世界農(nóng)業(yè)大國，研究印度農(nóng)業(yè)支持政策對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展具有參照意義。然而，由于中印兩國學(xué)術(shù)交流不多，國內(nèi)尚無關(guān)于印度農(nóng)業(yè)政策的專著，一些研究散布在關(guān)于印度歷史地理和產(chǎn)業(yè)科技的研究之中。林承節(jié)[1]、任佳[2]、沈開艷[3]從歷史的視角，對兩次綠色革命時期印度農(nóng)業(yè)政策的背景、效果以及帶來的影響進(jìn)行了研究。陳橋驛[4]、畢亮亮[5]、李軍等[6]對印度農(nóng)業(yè)支持政策的內(nèi)容進(jìn)行比較分析，深化了國內(nèi)對印度農(nóng)業(yè)支持政策的研究。

關(guān)于印度農(nóng)業(yè)支持政策研究的論文，迄今也不多見。李西林[7]、楊少亮[8]、王玉玲[9]等對印度農(nóng)業(yè)支持政策演變過程以及產(chǎn)生的一些影響進(jìn)行了分析，總結(jié)了印度制定農(nóng)業(yè)支持政策的經(jīng)驗和教訓(xùn)，提出了對我國農(nóng)業(yè)政策的啟示。然而，這些文章引用的資料都比較陳舊，缺少對當(dāng)代印度農(nóng)業(yè)支持政策的系統(tǒng)梳理。本研究依據(jù)筆者在印度訪學(xué)期間積累的資料，從印度農(nóng)業(yè)政策的特點、成效及問題等方面，試圖對當(dāng)代印度農(nóng)業(yè)支持政策系統(tǒng)作一個宏觀的系統(tǒng)分析。

一、印度農(nóng)業(yè)支持政策的特點

印度是一個聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦政府和邦政府均享有各自單獨的立法權(quán)以及聯(lián)合立法權(quán)。印度聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)法律和政策主要是由印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)民福利部來制定和實施的。在印度農(nóng)業(yè)和農(nóng)民福利部的推動下，印度農(nóng)業(yè)支持政策涵蓋了土地、研究、財政、金融和貿(mào)易等多個方面，形成了一個比較完整的體系，也體現(xiàn)了自身的特點。

（一）印度農(nóng)業(yè)支持政策形成了比較完整的體系

20世紀(jì)60年代，印度政府為解決糧食問題，實施“綠色革命”，利用財政金融和組織資源大力支持農(nóng)業(yè)。2004年開始，印度進(jìn)行第二次“綠色革命”，農(nóng)業(yè)支持政策體系更趨完善。目前農(nóng)業(yè)支持政策主要包括：（1）是土地最高限額政策。限制最高土地持有，政府將多余土地分配給無地農(nóng)民及少地的農(nóng)民。（2）是農(nóng)業(yè)研究支持政策。印度政府成立了印度農(nóng)業(yè)研究理事會（Indian Council of Agricultural Research），對農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行基礎(chǔ)性、應(yīng)用性、適應(yīng)性、戰(zhàn)略性和前瞻性研究。（3）是財政支持政策。印度政府根據(jù)生活成本、生產(chǎn)成本確定主要農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價格及補貼價格。2013年1月1日印度政府啟動的直接利益轉(zhuǎn)移政策改革，利用現(xiàn)代信息和通信技術(shù)直接將資金發(fā)放受益人。（4）是金融支持政策。印度政府制定國家農(nóng)業(yè)保險計劃（National Agricultural Insurance Scheme），根據(jù)農(nóng)作物產(chǎn)量受損程度對農(nóng)戶提供金融支持。印度儲備銀行（Reserve Bank of India）成立了一個審查農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展機構(gòu)信貸安排委員會（Review Arrangements for Institutional Credit for Agricultural and Rural Development），研究和審查農(nóng)業(yè)信貸政策方面。（5）是貿(mào)易支持政策。印度政府在支持傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)和升級的基礎(chǔ)上，大量支持線上農(nóng)業(yè)市場建設(shè)，建立了全國農(nóng)業(yè)市場（Promotion of National Agriculture Market）電子貿(mào)易門戶網(wǎng)站。

（二）增加農(nóng)業(yè)收入成為印度農(nóng)業(yè)支持政策的中心目標(biāo)

印度政府審查了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)弱點，從過去以生產(chǎn)為中心的政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向以收入為中心，集中財力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)值提升和農(nóng)民收入增長。印度政府農(nóng)業(yè)政策重點支持的農(nóng)業(yè)增長來源包括：改善農(nóng)作物生產(chǎn)力、節(jié)約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、種植多樣化作物。堅持農(nóng)產(chǎn)品自給與農(nóng)業(yè)市場化相結(jié)合，通過支持有效的市場聯(lián)系，促進(jìn)小農(nóng)向市場化農(nóng)場發(fā)展；構(gòu)建以農(nóng)民為中心的國家農(nóng)業(yè)營銷系統(tǒng)，組成了零售農(nóng)業(yè)市場、初級農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、專業(yè)農(nóng)產(chǎn)品市場體系；重視線上農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售平臺建設(shè)，支持農(nóng)戶線上線下相結(jié)合銷售農(nóng)產(chǎn)品；開拓出口市場，建設(shè)國內(nèi)市場與出口市場相結(jié)合的農(nóng)產(chǎn)品供銷平臺。印度政府在個體農(nóng)戶和集群層面對農(nóng)業(yè)提供信貸支持，不斷改善和優(yōu)化投入機制和整體投入效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值提升。

（三）灌溉和水土保護(hù)是印度農(nóng)業(yè)支持政策的重點工程

維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力取決于土壤和水等自然資源的質(zhì)量和可用性。印度政府特別強調(diào)農(nóng)業(yè)用地的水土保持、用水效率、土壤健康管理，通過以農(nóng)業(yè)社區(qū)為基礎(chǔ)的方法，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。印度農(nóng)業(yè)支持經(jīng)費越來越多投向環(huán)保節(jié)能技術(shù)、保育自然資源、綜合耕作等可持續(xù)發(fā)展項目。通過土壤健康管理、提高用水效率、明智地使用化學(xué)品、作物多樣化、逐步采用牲畜耕作、農(nóng)林間作、養(yǎng)魚等綜合方法，促進(jìn)改良土地、解決農(nóng)業(yè)灌溉面積不足的問題。印度政府還加速實施聯(lián)邦財政支持的微灌計劃，提高雨養(yǎng)區(qū)保護(hù)性灌溉水源的用水效率。微型灌溉系統(tǒng)比傳統(tǒng)的洪水灌溉方法節(jié)省高達(dá)一半的水資源，顯著提高了農(nóng)業(yè)土地的灌溉面積，而且還能減少肥料的使用，節(jié)約了勞動力等投入成本。

（四）農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)是印度農(nóng)業(yè)支持政策的關(guān)鍵領(lǐng)域

印度自獨立以來，農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)一直是農(nóng)業(yè)政策的重中之重。印度政府成立印度農(nóng)業(yè)研究理事會（ICAR），專門指導(dǎo)、管理并協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)研究和教育發(fā)展。作為農(nóng)業(yè)研究教育的首要組織，它擁有超過97所ICAR研究所，53所農(nóng)業(yè)大學(xué)，18個國家研究中心，25個項目理事會和89個全印度協(xié)調(diào)研究項目遍布全國，是世界上最大的國家農(nóng)業(yè)研究系統(tǒng)之一[5]。印度農(nóng)業(yè)理事會用先進(jìn)的計算機和電子設(shè)備改進(jìn)原有技術(shù)，打開了新的農(nóng)業(yè)革命大門。廣泛開展“農(nóng)場測試”，確定具體土地可持續(xù)利用的技術(shù)。大力開展農(nóng)業(yè)推廣、教育及培訓(xùn)，按照“從實踐中教學(xué)”和“邊做邊學(xué)”的方法，為農(nóng)民和農(nóng)村組織提供使用技術(shù)的田間示范。對參與培訓(xùn)的農(nóng)民，尤其是青年農(nóng)民和婦女進(jìn)行獎勵。設(shè)立小型農(nóng)業(yè)組織（KVKs）及時向農(nóng)民展示最新的農(nóng)業(yè)技術(shù)，減少技術(shù)生成與采用之間的時間差。2015年建立印度全國農(nóng)業(yè)市場（NAM）農(nóng)產(chǎn)品電子貿(mào)易網(wǎng)站，提供與農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)的所有信息，信息平臺上還建立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量保證和質(zhì)量評估體系，推動農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。

二、印度農(nóng)業(yè)支持政策的成效

優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)，是印度獨立以后各屆政府一直堅持的戰(zhàn)略目標(biāo)。盡管印度農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨許多挑戰(zhàn)，但在歷屆政府的大力支持下，印度的農(nóng)業(yè)顯示了巨大的進(jìn)步。尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來，印度政府推動第二次綠色革命，斥巨資加大對農(nóng)業(yè)的補貼，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和科技推廣系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)逐步建立，農(nóng)民收入持續(xù)提升，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)程加速。

（一）農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加，農(nóng)民收入水平提升

近年來印度政府頒布鼓勵農(nóng)民種植的農(nóng)業(yè)信貸政策、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)科技政策、保護(hù)農(nóng)作物產(chǎn)量的農(nóng)業(yè)保險政策和農(nóng)產(chǎn)品最低價格政策等，直接促進(jìn)了印度農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和農(nóng)民收入不斷增加。如圖1所示，印度農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從2000年的1 684億美元增加到2016年的2 706億美元。盡管在一些年份有小幅度起伏，但從總體上看是持續(xù)遞增的走向。如圖2所示，印度農(nóng)民每日工資在七年內(nèi)連續(xù)明顯增長。2007—2008年男性農(nóng)民每日工資78盧比、女性農(nóng)民每日工資57.9盧比，到2013—2014年男性農(nóng)民工資達(dá)到232.2盧比、女性農(nóng)民每日達(dá)到182.5盧比。

（二）灌溉計劃卓有成效，種植面積穩(wěn)步擴(kuò)大

為了改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，印度政府加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉支持政策，大大增加了印度農(nóng)業(yè)土地灌溉面積。印度農(nóng)業(yè)總灌溉面積從20世紀(jì)80年代中期的5 453萬hm2，增加至2014年的9 577萬hm2，將近增加了1倍左右，見表1。

隨著農(nóng)業(yè)灌溉進(jìn)步，印度種植面積持續(xù)增加。1984年，印度總的種植面積僅有約17 633萬hm2，到2014年增加至20 090萬hm2，見表2。

（三）一般服務(wù)支持持續(xù)增加，農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力增強

2000—2016年，印度農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持連年穩(wěn)步遞增，2016年達(dá)到8 411億盧比（圖3）。一般服務(wù)支持大大改善了農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、種子肥料和生產(chǎn)工具的改進(jìn)，促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力大幅提升。2011年，印度水稻、小麥和土豆產(chǎn)量分別達(dá)到16 850萬t、9 851萬t和4 860萬t[10]，同時成為世界第二，排名僅次于中國。特別是鷹嘴豆，2017年印度的產(chǎn)量就達(dá)到了907萬t，遠(yuǎn)超其他國家成為世界第一。

表1 印度農(nóng)業(yè)總灌溉面積單位：萬hm2

表2 印度土地種植面積單位：萬hm2

三、印度農(nóng)業(yè)支持政策存在的問題

印度農(nóng)業(yè)支持政策取得的成效是明顯的，但存在的問題也不容忽視。政策是對利益的調(diào)整，必然產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)和社會的多重影響。印度農(nóng)業(yè)支持政策過分強調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，較少考慮對農(nóng)村社會的影響，由此在取得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯效果的同時，產(chǎn)生深層的社會問題，制約了農(nóng)業(yè)支持政策效益的發(fā)揮，某些政策在現(xiàn)實中甚至產(chǎn)生了相反的效果。

（一）農(nóng)民參與缺失，農(nóng)民權(quán)益得不到保障

在農(nóng)業(yè)支持政策中，印度政府起著主導(dǎo)的作用，不管是在制定中還是執(zhí)行中都是典型的“自上而下”的政策方式。印度農(nóng)民一直處于社會的底層，受教育水平低下，無法利用知識來表達(dá)和維護(hù)自身利益，特別是長期扎根于印度社會的種姓制度束縛了底層農(nóng)民。農(nóng)民在整個政策過程中的參與機制缺失，使政府制定的農(nóng)業(yè)支持政策不能滿足農(nóng)民的切身需要，在政策具體執(zhí)行的時候農(nóng)民不配合或者消極對待政策。而且，政策實施的效果也不能得到很好反饋，政府對政策的調(diào)整缺乏依據(jù)。從印度宣布獨立以來，政府就大刀闊斧地進(jìn)行土地改革和農(nóng)業(yè)補貼，然而取得的成效并不大，反而使社會種族矛盾等問題更加突出。近幾年一些印度農(nóng)民負(fù)債率居高不下，農(nóng)民自殺數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)民收入甚至無法滿足基本生計。可見缺乏農(nóng)民參與的支持政策，不但不能使政策的效應(yīng)得到應(yīng)有發(fā)揮，有時反而會損害農(nóng)民的切身利益，加大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

（二）政策支持集中在種植業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一

隨著印度人口的高速增長，印度對糧食的需求也不斷擴(kuò)大，對印度農(nóng)產(chǎn)品提出了更高的要求。在印度農(nóng)業(yè)支持政策中，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持一直集中在種植業(yè)。從表3可看出，印度種植業(yè)的增長率是畜牧業(yè)的兩倍多，是漁業(yè)的十倍左右。印度政府對種植業(yè)的補貼以及支持政策的傾斜，導(dǎo)致農(nóng)民對種植業(yè)尤其是主要農(nóng)作物的生產(chǎn)有著很高的種植熱情，對種植其他的農(nóng)作物或者向農(nóng)業(yè)其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移缺乏意愿。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單一、農(nóng)產(chǎn)品缺乏多元性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收入減少，減少農(nóng)業(yè)的就業(yè)機會，反過來進(jìn)一步強化印度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單一狀態(tài)。當(dāng)農(nóng)業(yè)市場受到外來因素影響大幅度波動時，單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)容易使農(nóng)業(yè)發(fā)展受到較大損害。

（三）政策調(diào)整和更改頻繁，政策效應(yīng)發(fā)揮不穩(wěn)定

政策實施的效果并不是立竿見影的，需要通過時間的檢驗。公共政策的調(diào)整和改變?nèi)菀桩a(chǎn)生負(fù)效應(yīng)，一般來說為了保證政府的權(quán)威性公共政策不會輕易進(jìn)行重大調(diào)整和改變。如果政策進(jìn)行重大調(diào)整或者變遷，必須對利益受損群體進(jìn)行彌補。從印度農(nóng)業(yè)支持政策的演進(jìn)過程中可以看出，每屆政府更迭都會對政策做出重大調(diào)整或者重新制定。由于印度的黨派眾多且競爭激烈，政府更迭頻繁，而新任的政府出于自身利益考慮大張旗鼓地改變或取消已有的農(nóng)業(yè)支持政策，一些合適的農(nóng)業(yè)支持政策還沒發(fā)揮出其效應(yīng)就改變了。頻繁的改變調(diào)整使得農(nóng)業(yè)支持政策效果滯后性和沖突性愈發(fā)明顯，政府的合法性以及權(quán)威性也受到危及。再加上印度復(fù)雜的歷史社會背景以及宗教信仰沖突等因素，使得每一項農(nóng)業(yè)支持政策都存在激烈的反對者，因而印度出臺的不少農(nóng)業(yè)政策在實際中并沒有貫徹落實。

表3 印度農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)按現(xiàn)時價格計算的總增值 單位：%

（四）土地所有權(quán)集中，少數(shù)農(nóng)場主攫取政策利益

印度的絕大多數(shù)土地是大農(nóng)場主擁有和經(jīng)營的。邊緣農(nóng)民①處在產(chǎn)業(yè)的邊緣、城鄉(xiāng)的邊緣、體制的邊緣的農(nóng)民、小佃農(nóng)對土地的控制非常低，并且擁有的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)差。印度政府出臺土地限額政策來限制土地集中在少數(shù)農(nóng)場主手中，這觸碰到了大農(nóng)場主的根本利益。農(nóng)場主利用各種手段規(guī)避土地的征收，如將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移到親戚名下、謊報真實土地持有量等，最終使得土地政策實施效果不佳。2017年，印度未通過《土地法》修改案造成印度農(nóng)民大規(guī)模反抗。據(jù)環(huán)球新聞網(wǎng)報道，2017年4月21日印度新德里，泰米爾納德邦農(nóng)民的訴求未獲政府回應(yīng)，抗議農(nóng)民表示，若繼續(xù)被忽視，將在首都游行示威。除了農(nóng)民抗議外，印度工人也加入了示威游行的隊伍。土地問題在印度的矛盾日益加劇，嚴(yán)重妨礙農(nóng)業(yè)支持政策的公平實施。譬如印度農(nóng)業(yè)貸款政策需要根據(jù)所擁有的土地來進(jìn)行抵押，無地農(nóng)民無土地抵押根本得不到這筆農(nóng)業(yè)貸款，真正受益的是那些土地面積大的農(nóng)場主。而得到了這些貸款的大農(nóng)場也沒有全都用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是另投資于其他收益高的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)信貸政策與最初愿景相背離。

（五）盲目學(xué)習(xí)西方農(nóng)業(yè)技術(shù)，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭到破壞

印度政府為了改變糧食短缺的狀況，制定政策大力鼓勵向西方學(xué)習(xí)先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)。美國向印度農(nóng)業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓不僅涉及生物化工產(chǎn)品的轉(zhuǎn)讓，還涉及與之相關(guān)的整個制度和價值體系的轉(zhuǎn)讓。隨著轉(zhuǎn)基因作物的發(fā)展，印度成為轉(zhuǎn)基因的試驗田。轉(zhuǎn)基因棉和轉(zhuǎn)基因茄子是印度試驗轉(zhuǎn)基因作物的最好例子。美國的私人公司與印度公司合作，控制著這些轉(zhuǎn)基因種子。農(nóng)民轉(zhuǎn)向種植政府推廣的轉(zhuǎn)基因作物，起初在產(chǎn)量上取得了巨大的成效。然而，后續(xù)投資的增加和產(chǎn)品價格的下降導(dǎo)致了不少小型農(nóng)民自殺事件。不受控制的轉(zhuǎn)基因種子、殺蟲劑和化肥需求量越來越大，造成了印度農(nóng)業(yè)技術(shù)傳播的混亂。大量使用化肥使土壤對化肥越來越依賴，一旦減少化肥產(chǎn)量就會明顯下降。過度使用農(nóng)藥不但使農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量得不到保障，還使殘留的農(nóng)藥通過土壤滲入到地下水資源，造成地下水資源的污染。與此同時，政府還不計后果地鼓勵農(nóng)民開墾土地，過度的土地開墾放牧嚴(yán)重破壞了農(nóng)業(yè)土地的生態(tài)平衡，使林地面積逐漸縮小，農(nóng)業(yè)生態(tài)遭到破壞。

總的來看，印度農(nóng)業(yè)支持政策逐步形成了比較完整的體系。在政策推動下，印度農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施獲得了很大發(fā)展，印度的糧食匱乏問題基本得到解決，農(nóng)產(chǎn)品的出口還成為印度出口的重要部分。然而，印度農(nóng)業(yè)支持政策存在的問題不少，一些政策在現(xiàn)實中產(chǎn)生了相反的效果。在當(dāng)今世界聯(lián)系緊密、經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，農(nóng)業(yè)要想提高競爭力就必須在提高農(nóng)民素質(zhì)、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)等方面下功夫，這些都依靠政府制定的科學(xué)有效的支持政策。中國與印度同為農(nóng)業(yè)大國，在耕地面積、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主體等基本條件方面均有相似之處，研究分析當(dāng)代印度農(nóng)業(yè)支持政策的成效及問題，可為我國在農(nóng)業(yè)政策制定方面提供經(jīng)驗與教訓(xùn)，促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)在中印比較交流中可持續(xù)發(fā)展。