李云

摘 要：我國土地綜合整治經(jīng)過30多年的探索與實踐，其內(nèi)涵與外延隨著時代的變遷得到不斷豐富和發(fā)展。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)，我國土地開發(fā)過度、無序、零散問題日趨嚴(yán)重，鄉(xiāng)村耕地碎片化、建設(shè)用地利用低效化、生態(tài)用地退化以及空間布局無序化等多重問題并存，針對發(fā)展中出現(xiàn)的這些新問題，自然資源管理部門對土地綜合整治政策進(jìn)行了調(diào)整，逐步從注重耕地數(shù)量，向多要素綜合、多目標(biāo)統(tǒng)籌的綜合整治轉(zhuǎn)變，提出了提高耕地質(zhì)量、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、保護(hù)景觀生態(tài)與文化傳承等多目標(biāo)新要求。

關(guān)鍵詞：土地綜合整治;問題;對策

引言

按照《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》相關(guān)部署要求，各地積極開展土地綜合整治試點工作。在具體推進(jìn)過程中，一些問題亟需解決?；谛聲r代國土空間治理現(xiàn)代化的要求，全面理解土地綜合整治的趨勢和作用，探討新時代土地綜合整治規(guī)劃思路，對于構(gòu)建和完善系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)劃、運(yùn)行有效的現(xiàn)代空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

1.土地綜合整治項目中存在的主要問題

1.1對生態(tài)建設(shè)工作缺乏重視

對于各級地方政府有關(guān)部門來講，土地綜合整治項目的核心目標(biāo)是確定耕地的具體面積，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)的平衡目標(biāo)，對生態(tài)建設(shè)工作缺乏一定的重視，項目建設(shè)和周圍環(huán)境之間無法實現(xiàn)和諧發(fā)展。例如，在某農(nóng)村地區(qū)由于土地綜合整治項目內(nèi)容不夠完善，和周圍環(huán)境無法實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，影響各項資金的使用效果。另外，在項目落實期間，由于生物措施的運(yùn)用不合理，使得該項目的功能過于單一，土地治理效果較差，嚴(yán)重影響項目的后續(xù)運(yùn)行，使得項目的整體效益不斷下降。

1.2過于重視耕地質(zhì)量

結(jié)合土地綜合整治項目特點可以得知，補(bǔ)充耕地政策作為項目實施的核心，能夠進(jìn)一步提升項目實施效果。但是，在部分整治項目中，由于相關(guān)部門過于重視耕地的質(zhì)量，沒有全面考慮工程實用性，在部分地區(qū)私自設(shè)置水利設(shè)施，布設(shè)大面積的管道，增加項目的建設(shè)成本，影響項目的綜合效益。所以有關(guān)部門需要根據(jù)土地綜合整治項目的具體規(guī)模，在加強(qiáng)耕地質(zhì)量控制力度的同時，確保土地資源得到良好利用。

2.土地綜合整治項目優(yōu)化對策

2.1建立健全權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制和技術(shù)體系

土地綜合整治的核心任務(wù)之一是優(yōu)化國土空間布局，在廣東省農(nóng)村地區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀之下，開展土地綜合整治必然存在權(quán)屬調(diào)整的需要。權(quán)屬調(diào)整既是用益物權(quán)權(quán)利歸屬的變更，也是土地價值再分配的過程，權(quán)屬調(diào)整能否順利實施，直接關(guān)系到土地權(quán)利人參與土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯，亟需開展權(quán)屬調(diào)整但缺乏政策路徑的問題，建議：結(jié)合我國具體國情，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機(jī)制，允許在土地綜合整治范圍內(nèi)打破權(quán)屬邊界，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，既允許相同土地所有權(quán)之下不同土地使用權(quán)之間的權(quán)屬調(diào)整，也允許國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)、不同集體土地所有權(quán)之間的調(diào)整，同時建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記技術(shù)體系，在堅持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)權(quán)屬調(diào)整工作。

2.2構(gòu)建微觀鄉(xiāng)村集群綜合體，以生態(tài)優(yōu)先優(yōu)化復(fù)合空間

（1）落實上位規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃定位。土地整治規(guī)劃是上級規(guī)劃的落地和實施，根據(jù)全域自然空間的資源條件，合理細(xì)化上位規(guī)劃的“三區(qū)三線”，落實各項規(guī)劃管控指標(biāo)，深刻把握全域單個空間在上位規(guī)劃的總部署和主體定位，理解主體定位和發(fā)展方向。

（2）按照生態(tài)優(yōu)先原則，優(yōu)化空間格局。根據(jù)“雙評價”判定的“三生”空間和“三線”邊界，按照生態(tài)空間只增無減、農(nóng)業(yè)空間總量控制、鎮(zhèn)村空間節(jié)約集約的思路，優(yōu)化調(diào)整布局，確保生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的整體性、連續(xù)性和完整性，實現(xiàn)人與自然和諧共生。根據(jù)實際，國土空間可以劃分為林地、草地、河流、農(nóng)用地、工礦用地、鎮(zhèn)村建設(shè)用地、歷史文化保護(hù)點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地等，或按照主體功能分為生物多樣區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等。

（3）構(gòu)建微觀鄉(xiāng)村集群綜合體。在鄉(xiāng)村地區(qū)，每個自然空間雖然有主體功能定位，但是往往都是復(fù)合利用、綜合使用的。比如農(nóng)村居民點組團(tuán)，在其內(nèi)部往往也存在綠化生態(tài)和農(nóng)業(yè)種植等其他功能。這就必須以小系統(tǒng)、微生態(tài)方式，完成單個自然空間的復(fù)合用地規(guī)劃，系統(tǒng)構(gòu)建微觀鄉(xiāng)村集群綜合體。

2.3以人為本提升社會治理能力，保護(hù)特色景觀文化，助推鄉(xiāng)村社會重構(gòu)

土地綜合整治注重突出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的主體地位，鼓勵村民委員會或村民小組組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自主開展土地平整工程、小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和植樹造林等技術(shù)要求低的簡易工程，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民自治能力。整治后的農(nóng)田集中流轉(zhuǎn)給種糧大戶或者其他新型經(jīng)營主體從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的同時，以產(chǎn)業(yè)促就業(yè)，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。土地綜合整治強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村山水脈絡(luò)等獨(dú)特自然風(fēng)貌保護(hù)以及鄉(xiāng)村地域文化脈絡(luò)、鄉(xiāng)土記憶傳承，從農(nóng)耕文化和鄉(xiāng)村文明等渠道留住“鄉(xiāng)愁”，增強(qiáng)鄉(xiāng)村文化價值和人文情懷。此外，整治過程中充分挖掘自然景觀和傳統(tǒng)文化資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與特色文化保護(hù)、復(fù)興的良性互動，深刻改變鄉(xiāng)村地域生產(chǎn)、生活方式，為打造全域生態(tài)宜居與集約高效的鄉(xiāng)村發(fā)展新格局創(chuàng)造條件。

2.4構(gòu)建空間生態(tài)聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，剖析全域分區(qū)整治目標(biāo)

（1）打造全域生態(tài)安全格局。按照生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，從整體上為生態(tài)功能區(qū)域留足國土空間，將孤立的生態(tài)功能區(qū)塊有效地連接貫通，構(gòu)建全域生態(tài)屏障。首先，應(yīng)將生物多樣保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)等作為生態(tài)功能服務(wù)核心區(qū)域，形成生態(tài)面域。其次，利用河流、林帶等帶狀區(qū)域構(gòu)建生態(tài)走廊，形成生態(tài)線域。最后，在生態(tài)走廊利用濕地、綠地的建設(shè)等構(gòu)建生態(tài)節(jié)點，構(gòu)成“點-線-面”全域生態(tài)安全屏障。

（2）貫通分區(qū)聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)。主體利用功能分區(qū)之間要進(jìn)行物質(zhì)和能量交換，需要利用交通干線、基礎(chǔ)設(shè)施管道等線性的空間要素。線性要素的規(guī)劃布局，應(yīng)從空間節(jié)約和綠色高效等方面落實空間規(guī)劃和管制要求，服務(wù)于空間功能主體，避免重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)路徑最短、網(wǎng)絡(luò)最優(yōu)、綠色高效的格局。

（3）明確功能分區(qū)整治目標(biāo)。每個主體功能分區(qū)都有相應(yīng)的發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律，了解主體功能分區(qū)的發(fā)展過程，分析其自身特征和空間結(jié)構(gòu)，找到主體功能分區(qū)的限制性因素、短板、風(fēng)險，明確開發(fā)利用活動的類型、規(guī)模和強(qiáng)度，形成每個分區(qū)負(fù)面條件清單，為科學(xué)的空間生態(tài)修復(fù)和整治打下基礎(chǔ)，科學(xué)系統(tǒng)地提出最高目標(biāo)。

結(jié)語

綜上所述，通過對土地綜合整治項目實施效果的有效措施進(jìn)行分析，例如，做好生態(tài)建設(shè)工作、加強(qiáng)項目實施效果考核、提高項目的實用性等，確保土地綜合整治項目得到良好落實，減少土地資源損耗。

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（泗陽縣自然資源和規(guī)劃局，江蘇 宿遷 223700）