文/滕志遠(yuǎn)

近年來，我國(guó)電力工業(yè)快速發(fā)展，電源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，火電、水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等將繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)。同時(shí)，由于發(fā)電行業(yè)特點(diǎn)，自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、信息網(wǎng)絡(luò)安全事件時(shí)刻都會(huì)給人員、設(shè)備、電網(wǎng)帶來威脅。

隨著電力體制改革繼續(xù)深化，火電行業(yè)受制于燃煤成本、電量的影響，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，安全投入不足，深度調(diào)峰、低負(fù)荷運(yùn)行成為新常態(tài)；新能源企業(yè)大多地處偏僻地區(qū)，點(diǎn)多面廣，項(xiàng)目分散、人員配置少，安全管理的難度大；國(guó)內(nèi)水電項(xiàng)目資源日漸稀缺，開發(fā)難度加大；各大發(fā)電集團(tuán)已開始向海外開拓市場(chǎng)，不可控的風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)增加。另外，承包商承擔(dān)設(shè)備運(yùn)維任務(wù)已經(jīng)成為普遍的運(yùn)營(yíng)模式，承包商人員由于流動(dòng)性大，人員素質(zhì)參差不齊，一直都是安全管理的老大難問題。發(fā)電企業(yè)的各類安全風(fēng)險(xiǎn)和隱患交織疊加，安全管理的跨度、幅度和難度不斷增加，安全生產(chǎn)面臨更大挑戰(zhàn)。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，發(fā)電企業(yè)除了加強(qiáng)安全管理，不斷追求本質(zhì)安全之外，要樹立應(yīng)急管理理念、規(guī)范應(yīng)急管理，不斷夯實(shí)應(yīng)急管理基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。

發(fā)電企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理現(xiàn)狀

國(guó)家能源局2019 年6 月公布了近5 年來電力行業(yè)發(fā)生的較大及以上電力人身傷亡事故。數(shù)據(jù)顯示，2014—2018 年，全國(guó)電力行業(yè)累計(jì)發(fā)生人身傷亡事故238 起，其中較大及以上事故16 起。從數(shù)據(jù)中可以看出，違規(guī)違章操作和其他因素是引發(fā)電力事故的最主要原因（如下圖所示）。

按照《電力安全事故應(yīng)急處置和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院599 號(hào)令）、《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（應(yīng)急管理部令第2 號(hào)）、《電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國(guó)能安全〔2014〕508 號(hào)）、《電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》等文件要求，發(fā)電企業(yè)不斷完善應(yīng)急預(yù)案體系，目前，應(yīng)急預(yù)案體系基本形成，應(yīng)急預(yù)案規(guī)范工作和應(yīng)急預(yù)案演練不斷深入。但是，還存在以下問題：

一是應(yīng)急預(yù)案編制的規(guī)范性不強(qiáng)。應(yīng)急預(yù)案編制未嚴(yán)格按照應(yīng)急預(yù)案編制程序進(jìn)行，尤其是一些小型企業(yè)，在人員少、安全管理力量薄弱的情況下，照搬照抄其他單位的應(yīng)急預(yù)案或委托中介機(jī)構(gòu)編制，未成立應(yīng)急預(yù)案編制工作組，企業(yè)負(fù)責(zé)人未按照《安全生產(chǎn)法》組織制定本單位應(yīng)急預(yù)案，本單位人員參與度低，沒有深入開展應(yīng)急預(yù)案編制知識(shí)培訓(xùn)。

二是應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性不強(qiáng)、可操作性不高。企業(yè)往往在未開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急能力評(píng)估的前提下開始編制應(yīng)急預(yù)案，對(duì)自身的危險(xiǎn)源分析不到位，不掌握自身的應(yīng)急資源和應(yīng)急能力。未能將雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)成果運(yùn)用到應(yīng)急預(yù)案中，防范措施和處置程序方面等缺乏針對(duì)性的內(nèi)容和措施。編制的應(yīng)急預(yù)案龐大復(fù)雜、不能起到應(yīng)急情況下的指導(dǎo)作用。

近5年電力行業(yè)較大及以上傷亡事故統(tǒng)計(jì)表

三是應(yīng)急預(yù)案的分類分級(jí)不夠準(zhǔn)確。企業(yè)上下級(jí)應(yīng)急預(yù)案體系不夠銜接，上下級(jí)應(yīng)急預(yù)案突發(fā)事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不一致，上下應(yīng)急響應(yīng)程序不一致，各級(jí)單位應(yīng)急處置的定位不準(zhǔn)確。

四是應(yīng)急培訓(xùn)、演練的針對(duì)性不足。應(yīng)急培訓(xùn)計(jì)劃和演練計(jì)劃未根據(jù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，制定的計(jì)劃不切合企業(yè)實(shí)際，未對(duì)應(yīng)急培訓(xùn)和演練的效果進(jìn)行評(píng)估，存在走形式、走過場(chǎng)的現(xiàn)象，人員的應(yīng)急能力和應(yīng)急意識(shí)沒有得到真正提高，未起到鍛煉能力和檢驗(yàn)預(yù)案的作用。

五是應(yīng)急預(yù)案修訂不及時(shí)。企業(yè)組織結(jié)構(gòu)、人員已經(jīng)發(fā)生調(diào)整，未修訂應(yīng)急預(yù)案；企業(yè)在應(yīng)急演練、突發(fā)事件處置過程中發(fā)現(xiàn)的問題未及時(shí)整理并對(duì)預(yù)案進(jìn)行修訂。

發(fā)電企業(yè)應(yīng)急預(yù)案管理的有關(guān)要求

其一，應(yīng)急管理工作應(yīng)嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)家和行業(yè)有關(guān)要求。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第四條要求：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作，建立、健全生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作責(zé)任制，其主要負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急工作全面負(fù)責(zé)。

《中央企業(yè)應(yīng)急管理暫行辦法》規(guī)定：中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行應(yīng)急管理主體責(zé)任，貫徹落實(shí)國(guó)家應(yīng)急管理方針政策及有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)定，建立和完善應(yīng)急管理責(zé)任制，應(yīng)急管理責(zé)任制應(yīng)覆蓋本企業(yè)全體職工和崗位、全部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理過程。

《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》第七條明確：應(yīng)急預(yù)案的編制應(yīng)當(dāng)遵循以人為本、依法依規(guī)、符合實(shí)際、注重實(shí)效的原則，以應(yīng)急處置為核心，明確應(yīng)急職責(zé)、規(guī)范應(yīng)急程序、細(xì)化保障措施。

發(fā)電企業(yè)應(yīng)根據(jù)上述要求，制定本單位應(yīng)急管理工作辦法，突出應(yīng)急管理“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、企地銜接”的要求。成立應(yīng)急管理委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)突發(fā)事件的綜合預(yù)防和應(yīng)急處置工作；成立應(yīng)急管理辦公室，具體負(fù)責(zé)應(yīng)急管理日常工作，形成主要領(lǐng)導(dǎo)全面負(fù)責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、相關(guān)人員全部參與的應(yīng)急管理組織體系。

其二，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)按照國(guó)家和行業(yè)有關(guān)要求規(guī)范管理。發(fā)電企業(yè)應(yīng)由應(yīng)急管理辦公室牽頭，按照《電力企業(yè)綜合、專項(xiàng)、現(xiàn)場(chǎng)處置方案編制導(dǎo)則》及GBT 29639-2013《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》有關(guān)要求進(jìn)行預(yù)案編制。一般遵循成立應(yīng)急預(yù)案編制工作組、資料收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急能力評(píng)估、編制應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急預(yù)案評(píng)審、應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒敢约芭嘤?xùn)和演練等8 個(gè)步驟。

1.成立工作組。成立以單位主要負(fù)責(zé)人（或分管負(fù)責(zé)人）為組長(zhǎng)，單位相關(guān)部門人員參加的應(yīng)急預(yù)案編制工作組，明確工作職責(zé)和任務(wù)分工，制定工作計(jì)劃，組織開展應(yīng)急預(yù)案編制工作。編制小組人員以文件形式下發(fā)，召開專門會(huì)議或在安委會(huì)上強(qiáng)調(diào)部署，動(dòng)員全員參與。

2.成立工作組后要召開小組會(huì)議，制訂工作計(jì)劃，提出工作要求，收集預(yù)案編制所需的有關(guān)資料，開展應(yīng)急資源調(diào)查。對(duì)工作組人員進(jìn)行培訓(xùn)，學(xué)習(xí)應(yīng)急預(yù)案有關(guān)法律法規(guī)，熟悉有關(guān)編制程序。在應(yīng)急預(yù)案編制過程中，按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)定期召開小組會(huì)議，檢查工作進(jìn)度，解決編制過程中的有關(guān)問題。

3.開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作需要按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序進(jìn)行，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，需要熟悉設(shè)備工藝流程和操作的技術(shù)人員參與。主要包括以下內(nèi)容：分析生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在的危險(xiǎn)因素，確定事故危險(xiǎn)源；分析可能發(fā)生的事故類型及后果，并指出可能產(chǎn)生的次生、衍生事故；評(píng)估事故的危害程度和影響范圍，提出風(fēng)險(xiǎn)防控措施。

自2016 年國(guó)務(wù)院安委辦《關(guān)于印發(fā)標(biāo)本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》以來，各單位大力開展雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)，做實(shí)做細(xì)重大安全風(fēng)險(xiǎn)的排查和分級(jí)分類的管控工作，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果可以作為應(yīng)急預(yù)案編制的依據(jù)。

4.開展應(yīng)急能力評(píng)估。在全面調(diào)查和客觀分析生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急隊(duì)伍、裝備、物資等應(yīng)急資源狀況基礎(chǔ)上，開展應(yīng)急能力評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估結(jié)果，完善應(yīng)急保障措施。2016 年，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于深入開展電力企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估工作的通知》，對(duì)電力企業(yè)應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估提出明確的目標(biāo)，力爭(zhēng)2018 年底前完成全部電網(wǎng)企業(yè)、發(fā)電企業(yè)和電力建設(shè)企業(yè)的應(yīng)急能力建設(shè)評(píng)估，為形成統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理、反映靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力，能夠高效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的電力應(yīng)急體系奠定基礎(chǔ)。

5.應(yīng)急預(yù)案編制。依據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及應(yīng)急能力評(píng)估結(jié)果，組織編制應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)注重系統(tǒng)性和可操作性，確保同一應(yīng)急體系的各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案同一銜接性，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)與企業(yè)實(shí)際相符，有指導(dǎo)意義。GBT 29639-2013《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》對(duì)應(yīng)急預(yù)案的要素、格式作了明確的要求，發(fā)電企業(yè)還要結(jié)合《電力企業(yè)應(yīng)急預(yù)案評(píng)審與備案細(xì)則》形式評(píng)審和要素評(píng)審的要求規(guī)范應(yīng)急預(yù)案的編制。

6.應(yīng)急預(yù)案評(píng)審。按照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定，除了礦山等危險(xiǎn)行業(yè)，中型規(guī)模以上的其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位編制的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評(píng)審，并形成書面評(píng)審紀(jì)要，而電力企業(yè)基本都屬于中型規(guī)模以上的其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，因此需要組織評(píng)審。應(yīng)急預(yù)案評(píng)審前要組織有關(guān)人員進(jìn)行桌面演練檢驗(yàn)預(yù)案的可操作性，參加應(yīng)急預(yù)案評(píng)審的人員應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)安全生產(chǎn)及應(yīng)急管理方面的專家。

7.應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒浮?yīng)急預(yù)案經(jīng)評(píng)審后，由本單位主要負(fù)責(zé)人簽署，在正式簽署印發(fā)后20 個(gè)工作日內(nèi)向行業(yè)主管部門、上級(jí)單位備案。

8.應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練?！渡a(chǎn)安全事故應(yīng)急演練指南》對(duì)應(yīng)急演練準(zhǔn)備、應(yīng)急演練實(shí)施、應(yīng)急演練評(píng)估與總結(jié)等環(huán)節(jié)的要求有詳細(xì)的規(guī)定，為發(fā)電企業(yè)應(yīng)急演練提供了依據(jù)。

發(fā)電企業(yè)要將應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)納入安全生產(chǎn)培訓(xùn)工作計(jì)劃，定期開展本單位的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急知識(shí)、自救互救和避險(xiǎn)逃生技能的培訓(xùn)活動(dòng)，使有關(guān)人員了解應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容，熟悉應(yīng)急職責(zé)、應(yīng)急處置程序和措施。

發(fā)電企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定本單位的應(yīng)急預(yù)案演練計(jì)劃，根據(jù)本單位的事故風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，每年至少組織一次綜合應(yīng)急預(yù)案演練或者專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案演練，每半年至少組織一次現(xiàn)場(chǎng)處置方案演練，各專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案輪換演練，一般在3 年內(nèi)全部演練一遍。

演練可以采取多種形式，講求實(shí)效。總部層面可組織大型綜合演練，通過總部和企業(yè)之間上下聯(lián)動(dòng)的綜合演練，檢驗(yàn)上下的溝通協(xié)調(diào)能力，同時(shí)也是向觀摩人員展示應(yīng)急能力或提供示范教學(xué)。不打招呼、無腳本的盲演方式在檢驗(yàn)人員的應(yīng)急處置能力方面有不錯(cuò)的效果。

發(fā)電企業(yè)應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)當(dāng)按照《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定進(jìn)行評(píng)估并及時(shí)修訂。

應(yīng)急處置能力提升工作建議

隨著應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革和體制創(chuàng)新的不斷深入，加強(qiáng)應(yīng)急管理體制建設(shè)就是全面做好防災(zāi)減災(zāi)和安全管理工作，最大限度地維護(hù)公共安全，確保人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。發(fā)電企業(yè)要不斷完善預(yù)案體系，提升企業(yè)整體及個(gè)人應(yīng)急處置能力，提出以下建議：

一是要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》和新修訂的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，進(jìn)一步完善應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急處置手冊(cè)、應(yīng)急處置措施、崗位應(yīng)急處置卡。突出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查，提高應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、科學(xué)性和可操作性。企業(yè)要針對(duì)工作場(chǎng)所、崗位的特點(diǎn)，編制簡(jiǎn)明、實(shí)用、有效的應(yīng)急處置卡，確保做到重要崗位一崗一卡，作為崗位培訓(xùn)、演練、考試的重要內(nèi)容。

二是強(qiáng)化應(yīng)急宣教培訓(xùn)。組織開展應(yīng)急管理人員培訓(xùn)，開展應(yīng)急管理情景構(gòu)建的理論學(xué)習(xí)和研究，學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷探索，持續(xù)改進(jìn)。開展多層次、多形式應(yīng)急演練活動(dòng)，企業(yè)總部層面可組織應(yīng)急預(yù)案桌面演練，提高本部人員應(yīng)急管理意識(shí)，熟悉突發(fā)事件處置流程和職責(zé)，強(qiáng)化部門、人員之間的協(xié)調(diào)與配合，選擇時(shí)機(jī)，開展應(yīng)急演練觀摩教學(xué)活動(dòng)。

三是企業(yè)要認(rèn)真編制實(shí)施年度應(yīng)急演練計(jì)劃，常態(tài)化開展自救器盲戴、空氣呼吸器佩戴、緊急避險(xiǎn)、創(chuàng)傷急救等應(yīng)急練習(xí)培訓(xùn)，針對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、事故事件情況，開展消防、危險(xiǎn)化學(xué)品、自然災(zāi)害等方面的應(yīng)急演練，演練要突出效果，真正起到檢驗(yàn)預(yù)案、磨合機(jī)制、普及應(yīng)急管理知識(shí)和技能、完善應(yīng)急預(yù)案的作用。此外，企業(yè)要做好國(guó)家重要活動(dòng)的電力和網(wǎng)絡(luò)安全保衛(wèi)工作，還要確保防臺(tái)防汛、迎峰度夏、冬季供熱等階段的電力可靠供應(yīng)，要及時(shí)修編應(yīng)急預(yù)案并定期開展演練，提升電力系統(tǒng)防災(zāi)減災(zāi)和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力。

四是需要將風(fēng)險(xiǎn)管理作為應(yīng)急管理的核心內(nèi)容之一，納入應(yīng)急管理范疇。在開展好雙重預(yù)防機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)上，將設(shè)備異動(dòng)和人員環(huán)境變化的風(fēng)險(xiǎn)作為關(guān)注點(diǎn)。通過建立突發(fā)事件情景構(gòu)建，更好地認(rèn)識(shí)重特大災(zāi)害事故的演變規(guī)律，更好地指導(dǎo)應(yīng)急準(zhǔn)備規(guī)劃、應(yīng)急預(yù)案管理和應(yīng)急培訓(xùn)演練等應(yīng)急管理工作，從而有針對(duì)性地采取預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備措施。