陳遠(yuǎn)云 羅海波 吳琳娜 董大芳 郭鵬

摘? ? 要：為了推動(dòng)貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作有序、高效開(kāi)展，研究綜合采用實(shí)地調(diào)查法，問(wèn)卷調(diào)查法和統(tǒng)計(jì)分析法從流轉(zhuǎn)的主體、形式、規(guī)模、價(jià)格、收益分配以及農(nóng)戶意愿等方面分析貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并以此為基礎(chǔ)，提出了推進(jìn)貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作有效開(kāi)展的對(duì)策建議。現(xiàn)狀如下：（1）流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng);（2）流轉(zhuǎn)形式和主體豐富多元;（3）自發(fā)隱形流轉(zhuǎn)普遍，流轉(zhuǎn)無(wú)序化現(xiàn)象嚴(yán)重;（4）流轉(zhuǎn)規(guī)模不集中、規(guī)模小、區(qū)位差異明顯;（5）各地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配方式存在差異，缺乏流轉(zhuǎn)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中存在缺乏具體政策規(guī)范、欠缺符合地域特點(diǎn)的集體建設(shè)用地發(fā)展模式，流轉(zhuǎn)利益滋生違法用地現(xiàn)象，隱形流轉(zhuǎn)擾亂流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理等問(wèn)題。建議加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地增量，積極探索流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理機(jī)制，合理分配流轉(zhuǎn)收益，構(gòu)建集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)體系，因地制宜，探索符合貴州省的集體建設(shè)用地發(fā)展模式。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn);實(shí)地調(diào)研;問(wèn)題;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F321.1? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ?DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2020.04.006

Abstract：In order to promote the development of rural collective construction land transfer in Guizhou province orderly and efficiently， the research taking Guizhou province for example， analyzed current situation and current of the transfer of rural collective construction about subject， form， scale， price， income distribution and willingness of peasants with field investigation， questionnaire survey and statistical analysis method in Guizhou province， and use it as the base put forward countermeasure and suggestion for promoting the transfer of rural collective construction effectively in Guizhou province. Current situation show that： （1） farmers transfer willingness is strong; （2） the forms of transfer and the subjects of transfer is diversified; （3） recessive and unordered transfer is universal， and the disordering phenomenon is serious; （4） the transfer parcel is fragmentized， small-scale and regional differences; （5） the forms of transfer income distribution is differences and similarities， and there is short of pricing standard of transfer. In practice， there exist many problems， including that： lacking of specific policy norms and the rural collective construction land development mode accord with geographical features， breeding the phenomenon of illegal use of land for the transfer interest， the transfer market management is perturbed by the recessive and unordered transfer. Then， suggesting that： quicken up the rural collective construction land transfer institutional construction， the rural collective construction land growth will have to be strictly controlled， exploring the transfer market management mechanism actively， to fairly collocate the profit of transfer， building fiducial land price system of rural collective construction land， exploring the rural collective construction land development mode accord with Guizhou province.

Key words： rural collective construction land transfer; spot investigation; problems; countermeasure and suggestion

農(nóng)村集體建設(shè)用地總量巨大，作為建設(shè)用地中的重要組成部分，對(duì)緩解建設(shè)用地供需矛盾具有重要作用，但農(nóng)村集體建設(shè)用地資源大都利用粗放、布局散亂、土地閑置，造成大量建設(shè)用地資源浪費(fèi)[1]，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，建設(shè)用地的需求不斷增大，急需采取相關(guān)措施盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)便是盤活的有效手段之一?？傮w上看，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)確實(shí)給建設(shè)用地市場(chǎng)注入了新的活力，表明了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將是農(nóng)村土地使用中的必然趨勢(shì)[2]。各地對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了一系列有益的嘗試，取得了一定的成效，如貴州省湄潭縣的公開(kāi)拍賣和有償退出，江蘇宜興的年租制，湖北沙洋的招、拍、掛，四川郫縣的“一攬子”等建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索[3]。

然而，由于目前缺乏規(guī)范具體的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策和管理辦法，以及隱形市場(chǎng)的大量存在[4]，導(dǎo)致國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人的權(quán)益受到不同程度的損害，耕地保護(hù)和基本農(nóng)田建設(shè)也受到一定程度的影響。為了解決這一問(wèn)題，諸多學(xué)者對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)課題進(jìn)行大量研究，內(nèi)容涉及流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)力與影響因素分析[5]、流轉(zhuǎn)模式[6]、流轉(zhuǎn)收益分配[7]、流轉(zhuǎn)價(jià)格[8-9]、農(nóng)民權(quán)益[10]、流轉(zhuǎn)潛力估算與評(píng)價(jià)[11-12]、流轉(zhuǎn)資源配置[13]、隱性流轉(zhuǎn)[14-15]等方面。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的多角度研究，對(duì)完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策和管理辦法具有重要意義。但是，鮮有關(guān)于貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的相關(guān)研究。為了積極推動(dòng)貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作有序、高效開(kāi)展，筆者通過(guò)對(duì)貴州省9個(gè)市（州）、15個(gè)縣（區(qū)）、39個(gè)村（街道、社區(qū)）展開(kāi)實(shí)地調(diào)研，對(duì)貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題進(jìn)行探討，提出對(duì)策建議，以期能為貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作提供相關(guān)的決策參考。

1 研究區(qū)概況和數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

貴州省位于我國(guó)西南部云貴高原的東斜坡上，地貌以高原、山地居多，山地和丘陵占總面積的92.50%，巖溶地貌發(fā)育典型，喀斯特地貌面積達(dá)61.90%，貴州省可耕作的土地資源稀缺、土壤貧瘠、農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出低。根據(jù)貴州省2013年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，全省土地總面積1 760.99萬(wàn)hm2，農(nóng)用地1 479.36萬(wàn)hm2，占土地總面積的84.01%，建設(shè)用地62.56萬(wàn)hm2，占土地總面積的3.55%，未利用地219.07萬(wàn)hm2，占土地總面積的12.44%;土地利用率為87.56% 。2014年，全省城鎮(zhèn)人口占常住人口比重為47.52%，比2017年增加1.50%，城鎮(zhèn)化率不斷提高，農(nóng)村人口總體呈下降的趨勢(shì)。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

采取分層抽樣與隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方法，兼顧全面性與典型代表性，隨機(jī)選取貴陽(yáng)市花溪區(qū)和烏當(dāng)區(qū)、六盤水市盤縣、安順市關(guān)嶺布依族苗族自治縣、畢節(jié)市金沙縣、黔西南布依族苗族自治州興義市、黔東南苗族侗族自治州麻江縣、三穗縣，典型抽樣選取遵義市湄潭縣和桐梓縣、銅仁市德江縣、松桃縣、石阡縣和思南縣、黔南布依族苗族自治州甕安縣，共9個(gè)市（州）、15個(gè)縣（區(qū)）、39個(gè)村（街道、社區(qū)）（圖1），于2012年從農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策制定、政策實(shí)施和政策效果3個(gè)方面，采用訪談和問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式展開(kāi)實(shí)地調(diào)查，獲取流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)方式、不同利益主體對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)意愿、規(guī)模、收益分配、價(jià)格、締約等方面的數(shù)據(jù)和資料。

調(diào)研對(duì)象包括農(nóng)民、村集體、國(guó)土部門、政府部門和企業(yè)，調(diào)研方式采用入戶訪談和問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式，發(fā)放問(wèn)卷共400份，收回有效問(wèn)卷375份，有效回收率為93.75%（表1）;其中，農(nóng)民是問(wèn)卷調(diào)查的主體部分，受訪農(nóng)民的年齡集中在25～60歲，比例為90.56%（圖2），該年齡段的農(nóng)民在家庭中具有決策權(quán);68.65% 的受訪者為男性，男性作為農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力，所表達(dá)的意愿和意見(jiàn)具有較強(qiáng)的代表性。

2 貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1 流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)

根據(jù)調(diào)研，當(dāng)問(wèn)及是否有意愿進(jìn)行存量剩余農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí)，85.25%的農(nóng)戶表示愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)，表明農(nóng)民有較強(qiáng)的流轉(zhuǎn)意愿。愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)的主要原因是能獲得收益;不愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)的原因是流轉(zhuǎn)收益低、不便于管理、易發(fā)生矛盾糾紛以及對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策不了解、不敢嘗試等。

2.2 流轉(zhuǎn)主體多元，流轉(zhuǎn)形式豐富

貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)包括公開(kāi)流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶自發(fā)、私下隱性流轉(zhuǎn)，公開(kāi)流轉(zhuǎn)主體以村集體聯(lián)合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為主導(dǎo)，農(nóng)戶自發(fā)、私下隱性流轉(zhuǎn)主體以農(nóng)民個(gè)體為主。根據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系的不同，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可分為初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)[16]。貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地以再次流轉(zhuǎn)為主導(dǎo)，占78.43%（表2）。

由表2可知，貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式以出租為主。以桐梓縣九壩鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)在政府引導(dǎo)下，打造鄉(xiāng)村特色旅游，農(nóng)戶自建鄉(xiāng)村旅館，夏季短期出租床位獲取收益，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全鎮(zhèn)已登記鄉(xiāng)村旅館約350家，床位1 300多個(gè)，成為省內(nèi)以出租方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的代表。其次是作價(jià)入股聯(lián)營(yíng)，在旅游景點(diǎn)周邊等區(qū)位較好的地區(qū)，農(nóng)戶將一定年限的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與開(kāi)發(fā)商，由開(kāi)發(fā)商出資將農(nóng)民房屋改建或新建成鄉(xiāng)村旅館、景區(qū)酒店等進(jìn)行經(jīng)營(yíng)收益，年限期滿后集體建設(shè)用地使用權(quán)歸還農(nóng)戶。

2.3 自發(fā)隱性流轉(zhuǎn)普遍，流轉(zhuǎn)無(wú)序化現(xiàn)象嚴(yán)重

根據(jù)調(diào)研，貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)民自發(fā)形成的宅基地隱性流轉(zhuǎn)，87.43%的受訪者表示曾經(jīng)或正在流轉(zhuǎn)宅基地。流轉(zhuǎn)中“隱性”的判斷依據(jù)是：是否違反土地利用總體規(guī)劃，是否改變土地用途，是否流轉(zhuǎn)給法律規(guī)定之外的使用權(quán)利主體等，是否存在審批程序違法、流轉(zhuǎn)程序失范、利益分配不均等現(xiàn)象[14]。而貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)的歸因包括流轉(zhuǎn)程序失范、改變土地用途等，造成這一現(xiàn)象的原因包括2個(gè)方面：一是貴州省農(nóng)民宅基地權(quán)屬不明晰，農(nóng)戶對(duì)宅基地確權(quán)意識(shí)薄弱、重視度不高，修建住房比較隨意、缺乏相關(guān)合法手續(xù)。調(diào)研顯示，38.53% 的農(nóng)戶未辦理宅基地使用權(quán)證，少部分農(nóng)戶宅基地只擁有建設(shè)許可證;二是流轉(zhuǎn)締約方式以口頭締約為主，正規(guī)書(shū)面締約方式較少，部分農(nóng)戶即便有書(shū)面締約也并不規(guī)范。

2.4 流轉(zhuǎn)規(guī)模不集中、規(guī)模小、區(qū)位差異明顯

貴州省由政府、村集體引導(dǎo)進(jìn)行公開(kāi)流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，流轉(zhuǎn)規(guī)模相對(duì)較大，但開(kāi)展地區(qū)并不多。由農(nóng)戶自發(fā)、私下進(jìn)行的隱性流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)規(guī)模較為分散，單宗規(guī)模小、數(shù)量大，流轉(zhuǎn)方式包括以房帶宅基地買賣和以房帶宅基地出租。根據(jù)調(diào)研，總調(diào)研農(nóng)戶中有10.38% 的農(nóng)戶采用以房帶宅基地買賣流轉(zhuǎn)，總面積達(dá)6 720 m2;以房帶宅基地出租具體分為3種類型：第一類是鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)的短期出租;第二類是施工建設(shè)帶動(dòng)的長(zhǎng)、短期出租，指因城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)或項(xiàng)目施工，所帶來(lái)的外來(lái)務(wù)工人員租賃農(nóng)戶房屋的現(xiàn)象;第三類是外來(lái)經(jīng)商者租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶房屋，該類型在調(diào)研區(qū)中普遍存在，數(shù)量較多、面積較大。

根據(jù)調(diào)研，總體上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和區(qū)位條件較好的地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，反之，則較小。但是，在城鄉(xiāng)結(jié)合部和生態(tài)環(huán)境良好的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模也相對(duì)較大。

2.5 各地區(qū)流轉(zhuǎn)收益分配方式存在差異，缺乏流轉(zhuǎn)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配方式各地存在差異，收益分配標(biāo)準(zhǔn)差異大。初次流轉(zhuǎn)收益分配以農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)人為主，政府進(jìn)行一定的收益分享，縣級(jí)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)所占收益分配比例較高，如思南縣、德江縣、石阡縣的縣級(jí)收益分配高達(dá)60%以上，只有少部分地區(qū)村（組）收益分配比例高，如湄潭縣農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓收益高達(dá)90%歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有（表3）。

再次流轉(zhuǎn)收益分配主要針對(duì)增值收益分配，分配對(duì)象以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人為主。貴州省大多數(shù)地區(qū)未對(duì)再次流轉(zhuǎn)收益分配方式進(jìn)行規(guī)定和說(shuō)明，調(diào)研區(qū)中僅有湄潭縣做出相關(guān)規(guī)定，湄潭縣根據(jù)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)使用權(quán)人的不同進(jìn)行收益分配，屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織管理使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)土地收益金全部歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而屬于農(nóng)民、企業(yè)、單位管理使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)土地收益金的80%歸原使用者，20%歸村集體經(jīng)濟(jì)組織;湄潭縣針對(duì)劃撥方式的宅基地轉(zhuǎn)讓收益分配也有詳細(xì)的規(guī)定，農(nóng)民宅基地面積大于170 m2的，村集體參與收益分配（表4）。

調(diào)研區(qū)中大部分地區(qū)未對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行定價(jià)規(guī)定，僅有12.77%的地區(qū)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作了簡(jiǎn)單的規(guī)定，但各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一，差異巨大，如湄潭縣僅提出集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格不得低于該地塊的基準(zhǔn)地價(jià)或評(píng)估價(jià);德江縣和思南縣規(guī)定集體建設(shè)用地出讓收益按照統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的0.5～1.0倍計(jì)算。

3 貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題

3.1 制度建設(shè)滯后于實(shí)踐，缺乏具體政策和規(guī)范

相較于城鎮(zhèn)國(guó)有土地詳盡的管理制度和規(guī)范，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)是十分薄弱的。貴州省諸如湄潭縣、德江縣等地區(qū)在缺乏具體集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策和規(guī)范的背景下，先行開(kāi)展了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探索的實(shí)踐，由于缺乏合理的管理辦法和依據(jù)，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的混亂。流轉(zhuǎn)方式以出租為主，但是，依據(jù)法律規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地是不允許出租的，而相關(guān)法律對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益、程序等又無(wú)明確規(guī)定說(shuō)明，使得交易安全得不到保障。

3.2 流轉(zhuǎn)利益滋生違法用地現(xiàn)象，耕地保護(hù)受沖擊

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在違法用地現(xiàn)象，耕地保護(hù)受到威脅。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)存在一戶多宅、占地面積超標(biāo)等現(xiàn)象，尤其在房屋租賃市場(chǎng)較活躍的城鄉(xiāng)結(jié)合部，違法建房、超標(biāo)準(zhǔn)用地等行為較多，甚至有未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地用于非農(nóng)建設(shè)的情況;另外，部分村集體借土地整理折抵、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，盲目擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。主要是原因包括2個(gè)方面：一方面是貴州省農(nóng)村人均知識(shí)水平相對(duì)較低，農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)政策不夠理解，耕地保護(hù)意識(shí)淡薄;另一方面是貴州省屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，大部分農(nóng)民期望通過(guò)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)獲取收益。

3.3 隱形流轉(zhuǎn)擾亂流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，亟需建立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理機(jī)制

農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性流轉(zhuǎn)主要是農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)，存在大量農(nóng)戶宅基地確權(quán)、頒證手續(xù)不完善、流轉(zhuǎn)無(wú)序化、確權(quán)意識(shí)薄弱，農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)締約方式不規(guī)范等問(wèn)題[17]。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈與政府失靈同時(shí)存在，現(xiàn)行的土地市場(chǎng)制度無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前管理所需[18]，亟需進(jìn)行合理調(diào)控，建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理機(jī)制。

3.4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)地塊破碎，欠缺符合地域特點(diǎn)的用地發(fā)展模式

貴州省地貌以山地和丘陵為主，這一客觀原因直接導(dǎo)致了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地塊破碎分散，流轉(zhuǎn)規(guī)模小，區(qū)位差異大等特點(diǎn)，目前欠缺針對(duì)這一地域特點(diǎn)的集體建設(shè)用地發(fā)展模式，若為了短期經(jīng)濟(jì)利益而盲目、無(wú)序流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地，不但不能保障長(zhǎng)期效益的獲取，反而對(duì)農(nóng)村土地資源和自然環(huán)境保護(hù)造成威脅。

3.5 流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系有待規(guī)范，定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有待明確

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配環(huán)節(jié)存在問(wèn)題集中體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是已制定流轉(zhuǎn)收益分配相關(guān)規(guī)定的地區(qū)沒(méi)有明確說(shuō)明收益分配由誰(shuí)分配、二次流轉(zhuǎn)如何分配等問(wèn)題，針對(duì)稅收環(huán)節(jié)也無(wú)具體說(shuō)明;二是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配和基準(zhǔn)地價(jià)目前尚無(wú)具體標(biāo)準(zhǔn)，貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配方式和定價(jià)機(jī)制各地異同，部分地區(qū)甚至沒(méi)有相關(guān)規(guī)定;三是集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)薄弱、流轉(zhuǎn)過(guò)程不透明、公開(kāi)。從而導(dǎo)致不法分子通過(guò)暗箱操作，將部分集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益收歸囊中，使國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人的利益造成損害。

4 貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)策建議

貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)由于受到自然地貌形態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的雙重影響而形成特殊的性質(zhì)。從流轉(zhuǎn)意愿來(lái)看，農(nóng)民具有較強(qiáng)的流轉(zhuǎn)意愿。從流轉(zhuǎn)主體和流轉(zhuǎn)形式來(lái)看，流轉(zhuǎn)主體多元，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)體為主，流轉(zhuǎn)形式多樣，以出租和作價(jià)入股聯(lián)營(yíng)為主。農(nóng)村集體建設(shè)用地公開(kāi)流轉(zhuǎn)的地區(qū)并不多，還處于探索階段，而存在大量缺乏法律保障和規(guī)范的隱性流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)序化嚴(yán)重。從流轉(zhuǎn)規(guī)模來(lái)看，流轉(zhuǎn)規(guī)模小且分散，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和區(qū)位等條件的不同而存在差異。從流轉(zhuǎn)收益分配和價(jià)格來(lái)看，流轉(zhuǎn)收益分配方式各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏具體定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是順應(yīng)發(fā)展的必然選擇，為了實(shí)現(xiàn)貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)范化和有序化，提出以下對(duì)策建議。

4.1 加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，規(guī)范流轉(zhuǎn)管理

貴州位于我國(guó)西部地區(qū)，發(fā)展相對(duì)滯后，更加期待土地制度的改革。應(yīng)加快集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，以填補(bǔ)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在政策方面的空缺，解決現(xiàn)行政策對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的限制，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理。首先，政策制定具體以現(xiàn)行法律、法規(guī)為基礎(chǔ)，結(jié)合各地集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)踐反饋，劃分為3個(gè)層次5個(gè)級(jí)別，即國(guó)家層次進(jìn)行統(tǒng)籌指導(dǎo)，區(qū)域?qū)哟蔚氖。▍^(qū)）級(jí)因地制宜規(guī)劃安排，地方層次的縣（市）級(jí)結(jié)合實(shí)際具體執(zhí)行;其次，流轉(zhuǎn)要以充分尊重農(nóng)民、村集體、企業(yè)政府和部門的意愿和保障農(nóng)民權(quán)益為基礎(chǔ)，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn);最后，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中要充分發(fā)揮市場(chǎng)規(guī)律的作用，避免市場(chǎng)失靈和政府失靈而產(chǎn)生的流轉(zhuǎn)混亂和價(jià)格扭曲等系列問(wèn)題。

4.2 嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地增量，切實(shí)保護(hù)耕地

地方各級(jí)人民政府要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)行總量控制，嚴(yán)格落實(shí)土地用途管制制度。土地執(zhí)法監(jiān)察部門加強(qiáng)監(jiān)管力度，對(duì)違法用地現(xiàn)象及時(shí)查處并給予相應(yīng)處罰。此外，在開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作之前，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)知識(shí)的普及，提高耕地保護(hù)意識(shí)。

4.3 探索流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理機(jī)制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)

規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的前提是進(jìn)行明確集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)，應(yīng)加快推進(jìn)集體建設(shè)用地確權(quán)工作;其次是規(guī)范集體建設(shè)用地公開(kāi)流轉(zhuǎn)， 抑制隱形流轉(zhuǎn)，探索流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理機(jī)制：一是鼓勵(lì)以招、拍、掛等公開(kāi)、公正的方式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，并注重打造示范效應(yīng);二是利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代手段，建立公開(kāi)交易平臺(tái)和信息網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息透明化;三是由行政部門牽頭成立土地評(píng)估、土地融資等流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)搜集、統(tǒng)計(jì)、分析和預(yù)測(cè)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的供需狀況、市場(chǎng)價(jià)格等信息資料，利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行公布;四是成立流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范化、有序化、開(kāi)放化發(fā)展。

4.4 因地制宜，探索符合貴州省的集體建設(shè)用地發(fā)展模式

以土地利用總體規(guī)劃為前提，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展模式，編制相應(yīng)農(nóng)村集體建設(shè)用地利用規(guī)劃，細(xì)化集體建設(shè)用地用途。貴州省農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地塊破碎分散、流轉(zhuǎn)規(guī)模小及區(qū)位差異大等特點(diǎn)，要求貴州省不能為了經(jīng)濟(jì)利益而盲目、無(wú)序流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地，而是要以保護(hù)土地資源和農(nóng)村自然環(huán)境為前提，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)用途和合理規(guī)劃方案，因地制宜探索貴州省地塊破碎分散、規(guī)模小的集體建設(shè)用地發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

4.5 合理分配流轉(zhuǎn)收益，構(gòu)建集體土地基準(zhǔn)地價(jià)體系

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配堅(jiān)持公正與統(tǒng)籌兼顧的原則，維護(hù)國(guó)家、集體和農(nóng)民個(gè)人三者的利益。具體包括：一是流轉(zhuǎn)收益分配由地方層次的縣（市）級(jí)進(jìn)行指導(dǎo)分配;二是明確縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村（組）三級(jí)分配主體的分配上限，不宜過(guò)高;三是制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易過(guò)程中的納稅機(jī)制;四是制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生活保障方案;五是針對(duì)再次流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益應(yīng)按規(guī)定交納各項(xiàng)稅費(fèi)。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)地價(jià)體系可以參考城鎮(zhèn)國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià)和農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)，結(jié)合土地估價(jià)的原理與理論進(jìn)行構(gòu)建。

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