于坤 王海清 隗超

一、研究背景

近年來，國(guó)家和各級(jí)部門高度重視預(yù)算執(zhí)行工作。2018年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于中央預(yù)算單位2018年預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問題》（財(cái)庫(kù)[2018]207號(hào)）、《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見>》（財(cái)庫(kù)[2018]167號(hào)）等通知，強(qiáng)調(diào)要對(duì)績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)行“雙監(jiān)控”，逐步建立重大政策、項(xiàng)目績(jī)效跟蹤機(jī)制、科學(xué)調(diào)度資金，切實(shí)提高執(zhí)行效率。

二、中央專項(xiàng)資金管理中存在的問題及成因分析

根據(jù)《教育部直屬高校預(yù)算執(zhí)行情況》通報(bào)來看，各高校預(yù)算執(zhí)行情況呈逐年提高和加快的趨勢(shì)，但依然存在年度間、項(xiàng)目間預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡的問題。

（一）預(yù)算單位執(zhí)行管理意識(shí)淡薄

部分職能部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行的認(rèn)識(shí)觀念轉(zhuǎn)變不到位，認(rèn)為經(jīng)費(fèi)一經(jīng)批復(fù)則歸為己有，可任其自由支配，“重申請(qǐng)，輕執(zhí)行”的問題依然存在;部分項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的預(yù)算執(zhí)行意識(shí)不強(qiáng)，在項(xiàng)目預(yù)算支出的落實(shí)和執(zhí)行上仍抱有前松后緊、前慢后快的傳統(tǒng)意識(shí)， “攢錢備用、突擊花錢”的現(xiàn)象仍未杜絕。

（二）項(xiàng)目責(zé)任體系和考核機(jī)制尚未健全

學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體制尚不完善，專項(xiàng)資金的自評(píng)與考核流于形式，未能建立起將預(yù)算執(zhí)行考核與部門、個(gè)人業(yè)績(jī)津貼掛鉤的獎(jiǎng)懲體系。特別是部分經(jīng)費(fèi)下?lián)苤炼?jí)學(xué)院后，存在項(xiàng)目推進(jìn)不力、執(zhí)行緩慢的問題。主要是職能部門與項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間職責(zé)劃分不清晰、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行要求不明確、項(xiàng)目考核機(jī)制不健全等原因，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行缺乏內(nèi)在推動(dòng)力、活力不足，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。

（三）預(yù)算編制精細(xì)化程度不高

現(xiàn)階段，高校項(xiàng)目申報(bào)的整體規(guī)劃和前瞻性不足，部分項(xiàng)目存在前期論證不充分、建設(shè)目標(biāo)不明確、測(cè)算依據(jù)不嚴(yán)密等問題，特別是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中的“不可預(yù)見”預(yù)計(jì)不足。例如，受2019年國(guó)際形勢(shì)影響，歐美國(guó)家簽證通過率大幅降低，導(dǎo)致部分國(guó)際化交流項(xiàng)目進(jìn)展困難，職能部門在編制預(yù)算時(shí)也未做相應(yīng)的應(yīng)急項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，影響了相關(guān)專項(xiàng)資金的執(zhí)行進(jìn)度。

（四）經(jīng)費(fèi)的二次分配工作較為滯后

我國(guó)人民代表大會(huì)通常于3月召開，專項(xiàng)資金的預(yù)算指標(biāo)在二季度后才能全部下達(dá)完畢，無(wú)形中減少了一個(gè)季度的有效預(yù)算執(zhí)行時(shí)間。其次，按照財(cái)政部要求高校一般在6月份開始編制下年度部門預(yù)算，各職能部門對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的“二次分配”工作通常要到第二季度才開始正式細(xì)化、撥付，導(dǎo)致預(yù)算年度的第一季度成為專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的“真空期”，影響了全年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

三、加快中央專項(xiàng)資金執(zhí)行進(jìn)度的思考

預(yù)算執(zhí)行是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度的反映，片面追求預(yù)算執(zhí)行率，會(huì)出現(xiàn)“湊票報(bào)銷、突擊花錢”的現(xiàn)象，造成資源的浪費(fèi)和資金使用效益低下。加快預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵在于項(xiàng)目實(shí)施的有力推進(jìn)。

（一）明確職責(zé)分工，夯實(shí)責(zé)任主體

各預(yù)算單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是項(xiàng)目的責(zé)任主體，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行負(fù)直接責(zé)任;各職能部門對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行負(fù)管理責(zé)任;學(xué)校應(yīng)按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，形成校級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，分管校長(zhǎng)、職能部門、經(jīng)費(fèi)使用單位逐級(jí)問責(zé)、層層落實(shí)、職責(zé)清晰的責(zé)任體系，并在年底將執(zhí)行責(zé)任落實(shí)情況納入學(xué)校中層領(lǐng)導(dǎo)干部考核范疇。

（二）落實(shí)執(zhí)行責(zé)任，健全監(jiān)管機(jī)制

年初，與相關(guān)職能部門簽訂《中央專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行責(zé)任書》，要求相關(guān)單位根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)制定項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，確立考核節(jié)點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)、明確年度執(zhí)行責(zé)任落實(shí);年中，建立預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)制度，將加快預(yù)算執(zhí)行作為一項(xiàng)全校性工作和財(cái)務(wù)重點(diǎn)工作;年末，按照“責(zé)任到人、任務(wù)到崗、措施到位、時(shí)間到天”的要求倒排四季度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度表，從項(xiàng)目驗(yàn)收、評(píng)獎(jiǎng)發(fā)放、報(bào)銷結(jié)算等環(huán)節(jié)壓縮執(zhí)行時(shí)間。

（三）預(yù)算端口前移，提高編制精準(zhǔn)化水平

預(yù)算編制要與項(xiàng)目執(zhí)行相結(jié)合，并提前做好項(xiàng)目謀劃、評(píng)審評(píng)估和可行性論證等前期準(zhǔn)備工作，跨年度項(xiàng)目要根據(jù)活動(dòng)進(jìn)度、資金需求分期安排預(yù)算，保證當(dāng)年資金額度的有效支出。同時(shí)，調(diào)整部分項(xiàng)目實(shí)施周期，例如教育教學(xué)改革、科研培育以及優(yōu)秀獎(jiǎng)勵(lì)等項(xiàng)目，通過項(xiàng)目提前征集、簡(jiǎn)化評(píng)獎(jiǎng)流程、獎(jiǎng)勵(lì)金錯(cuò)年發(fā)放的方式，加快預(yù)算支出執(zhí)行進(jìn)度。

（四）做好中長(zhǎng)期規(guī)劃，完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)

要求各職能部門需結(jié)合學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、科研和教學(xué)改革戰(zhàn)略目標(biāo)，提早謀劃，建立三年滾動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。 將所有通過可行性論證的項(xiàng)目，按照輕重緩急、產(chǎn)出效益以及影響范圍等因素進(jìn)行優(yōu)先級(jí)排序進(jìn)行項(xiàng)目庫(kù)管理，形成“項(xiàng)目等資金”的主動(dòng)局面，保證財(cái)政資金一經(jīng)下達(dá)盡快完成二次分配，提高項(xiàng)目的可執(zhí)行性。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況，每年滾動(dòng)調(diào)整一次，既著眼當(dāng)前，又放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，充分發(fā)揮項(xiàng)目規(guī)劃的引導(dǎo)作用。

（五）強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)，完善項(xiàng)目考核機(jī)制

根據(jù)中央《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》精神，積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。一是將預(yù)算執(zhí)行情況納入項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，并建立將考核結(jié)果與業(yè)績(jī)津貼掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制;二是對(duì)于預(yù)算執(zhí)行較好的項(xiàng)目在下年度中優(yōu)先安排預(yù)算，對(duì)于開展不力的項(xiàng)目要調(diào)劑使用。

（六）發(fā)揮管控合力，建立預(yù)算動(dòng)態(tài)調(diào)整長(zhǎng)效機(jī)制

創(chuàng)新管理模式和監(jiān)督手段，加強(qiáng)過程跟蹤和監(jiān)管力度。首先，財(cái)務(wù)部牽頭與職能部門、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人形成聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行管控合力;其次，通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況和專項(xiàng)資金使用進(jìn)度的定期核查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行存在困難的項(xiàng)目并協(xié)助用款單位進(jìn)行項(xiàng)目動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保預(yù)算的可執(zhí)行性。

高校中央財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)高校的發(fā)展和建設(shè)有著深遠(yuǎn)的意義，高校應(yīng)當(dāng)積極順應(yīng)財(cái)政改革發(fā)展的方向和需求，進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范專項(xiàng)資金的管理，切實(shí)提高財(cái)務(wù)管理能力，發(fā)揮財(cái)政資金使用效益。