徐景安 李娟娟

摘 要：深圳市踐行“站城一體化”發(fā)展理念，著力推進實現(xiàn)站城一體化重要方式地鐵連通通道的建設。文章結(jié)合地鐵連通通道的特性和深圳市的要求，闡述深圳地鐵連通通道規(guī)劃建設的管理體系、建設方案的審查程序、定制化的土地管理措施、規(guī)劃管理的分類和控制要點等關鍵事項，在總結(jié)成功經(jīng)驗的同時探討深圳實踐中規(guī)劃、土地、審批等管理方面存在的不足，相應提出通道規(guī)劃功能復合化、預留通道接口標準化、用地參照市政道路用地方式管理、合并審批環(huán)節(jié)等建議。

關鍵詞：地鐵車站;周邊物業(yè);規(guī)劃與管理;連通通道;站城一體化

中圖分類號：U231.+4

構(gòu)建地鐵車站與周邊物業(yè)連通通道能加強車站與周邊地塊無縫銜接，擴大軌道車站的輻射范圍;能有效減少城市交通中人與車的沖突，改善人的步行舒適度和過街安全性，構(gòu)筑以人為本、安全舒適的交通環(huán)境;能促進車站與周邊地區(qū)一體化開發(fā)，構(gòu)建高效、集約、立體化的城市空間。深圳市自地鐵建設伊始就學習香港“軌道+物業(yè)”的模式，注重做好地鐵車站與周邊物業(yè)的聯(lián)系。深圳地鐵前三期工程中地鐵連通通道的建設方便了市民乘坐，吸引了客流，也產(chǎn)生了良好的社會與經(jīng)濟效益。隨著“建軌道就是建城市” “站城一體化”理念的普及并深入人心，地鐵規(guī)劃設計者將更加注重地鐵車站與周邊城市、周邊物業(yè)緊密結(jié)合，進行一體化設計。隨著地鐵車站數(shù)量的增加、覆蓋范圍的擴大，與地鐵車站相鄰的物業(yè)越來越多，連通通道需求量必然會增加。本文通過分析地鐵連通通道的特性，總結(jié)深圳地鐵連通通道建設管理實踐經(jīng)驗，并提出優(yōu)化建議。

1 地鐵連通通道特性和深圳要求

1.1 地鐵連通通道特性

（1）跨用地紅線性。地鐵車站通常敷設在市政道路上，不與物業(yè)地塊在同一用地紅線范圍，地鐵連通通道須跨越物業(yè)用地紅線與地鐵車站相連接，如圖1所示。

（2）非獨立占地性。地鐵連通通道不管在地上、地下或地面，都或與市政道路共用土地，或與物業(yè)地塊共用土地，而未獨立占地。

（3）附屬性。地鐵連通通道作為地鐵車站出入口的延伸，從功能上可認為是地鐵的一個出入口，是地鐵車站的一個附屬設施。地鐵連通通道作為便民乘坐地鐵額外增設的物業(yè)出入口，其功能并不是物業(yè)必不可少的部分，而是物業(yè)附設的部分。不管是作為地鐵的組成部分還是物業(yè)的組成部分，地鐵連通通道都只是一個附屬設施，不是一個獨立設施。

（4）建設雙標準性。地鐵連通通道的建設標準與地鐵車站相接的一端要符合地鐵的標準，與物業(yè)相接的一端要符合物業(yè)的標準，而地鐵工程與其他建設工程的消防、結(jié)構(gòu)、機電設備等建設標準存在較大的差異，因此地鐵連通通道的建設標準具有雙標準性。

（5）兩端工程時序異步性。地鐵車站工程與周邊物業(yè)工程各自獨立，各有建設時序。通道的跨用地紅線性和非獨立占地性決定了通道規(guī)劃管控和土地管理的復雜性;附屬性和雙標準性要求地鐵建設和運營單位介入通道建設管理中;兩端工程時序異步性需要先建工程為后建工程前瞻性地預留通道接口，以及統(tǒng)籌先后工程和通道的整體報建謀劃。

1.2 地鐵連通通道深圳要求

為順利推進地鐵連通通道的建設，從解決實際問題出發(fā)，2017年深圳市以市政府紀要文件——《關于研究我市地鐵站點與周邊地塊連通通道建設問題的會議紀要》的形式對地鐵連通通道的一系列事項進行了規(guī)定。

1.2.1 性質(zhì)規(guī)定

深圳市將地鐵連通通道定性為市政公共設施，且禁止開發(fā)商鋪等商業(yè)經(jīng)營性行為。市政公共設施的性質(zhì)明確了地鐵連通通道的服務范圍為公眾。其不涉及經(jīng)營性行為的單純功能便于確定通道產(chǎn)權(quán)歸屬，便于按公共項目增補規(guī)劃、簡化行政審批程序，便于用地按市政公共設施可免除地價、土地使用權(quán)選取行政劃撥或協(xié)議出讓等簡便出讓方式。

1.2.2 關鍵事項要求

（1）產(chǎn)權(quán)。在市政公共設施性質(zhì)前提下，深圳市自然地將地鐵連通通道的產(chǎn)權(quán)規(guī)定歸政府所有，劃歸市交通運輸局并由其委托市地鐵集團有限公司（以下簡稱“市地鐵集團”）代持。

（2）報建。由市地鐵集團（產(chǎn)權(quán)代持人）負責報建。

（3）投資和建設。從實際情況出發(fā)，深圳市按照“誰使用誰投資建設”的原則，規(guī)定地鐵連通通道由周邊物業(yè)開發(fā)商無償全資建設。

（4）管理維護。地鐵連通通道的管理維護主體由市地鐵集團與周邊物業(yè)開發(fā)商協(xié)商劃定各自管理維護的范圍并簽訂協(xié)議。從目前已簽訂的協(xié)議情況來看，基本上按照“誰使用誰管理”的原則，將地鐵連通通道交由物業(yè)開發(fā)商來管理維護。

根據(jù)上述規(guī)定和要求，深圳市創(chuàng)建了地鐵連通通道的投資主體與產(chǎn)權(quán)主體相分離、建設主體與報建主體相分離、管理維護主體與產(chǎn)權(quán)主體相分離的三分離建設運作模式。

2 規(guī)劃建設的行政管理

2.1 行政管理體系

結(jié)合地鐵連通通道特性，落實深圳要求，深圳市為地鐵連通通道建設管理建立起一套行之有效的行政管理體系（圖2）：先由市軌道交通建設指揮部辦公室（以下簡稱“市軌道辦”）牽頭對建設方案進行審查，后續(xù)通過市發(fā)展和改革委員會、市規(guī)劃和自然資源局、市住房和建設局分別進行立項、報建和竣工后的驗收;市地鐵集團全程參與技術(shù)審核。

深圳地鐵連通通道建設前期比其他常規(guī)項目前期多出建設方案審查階段，并在建設工程規(guī)劃許可、驗收等多個環(huán)節(jié)增加市地鐵集團技術(shù)審核流程。

另外，規(guī)劃兩證一書（即建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證和城市規(guī)劃行政主管部門核準發(fā)放的建設項目選址意見書）和用地辦理流程雖與其他常規(guī)項目無不同，但地鐵連通通道規(guī)劃建設存在以下2個關鍵問題。

（1）地鐵連通通道規(guī)劃缺失。目前深圳市既有法定圖則、地鐵線路詳細規(guī)劃等規(guī)劃中都未考慮規(guī)劃地鐵連通通道，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中“先規(guī)劃后建設”的原則，必須補上規(guī)劃。

（2）通道用地與市政道路重疊問題。連通通道的中段部分常位于市政道路上方或下方，須做好與市政道路共用土地的管理。

2.2 建設方案管理

建設方案審查是地鐵連通通道規(guī)劃建設管理的首要環(huán)節(jié)，直接影響后續(xù)各個環(huán)節(jié)的管理工作。為有序開展建設方案審查工作，市軌道辦以《關于研究我市地鐵站點與周邊地塊連通通道建設問題的會議紀要》為綱領出臺了相關政策，就地鐵連通通道建設方案審查環(huán)節(jié)建立一套完整程序，對地鐵連通通道建設方案的申報條件、審查內(nèi)容、審查程序做出了以下具體規(guī)定。

（1）申報條件。周邊物業(yè)項目需取得用地審批文件和用地規(guī)劃許可文件。

（2）審查內(nèi)容。審查內(nèi)容主要包括連通通道與片區(qū)交通及地下空間規(guī)劃符合性、建設必要性、客流需求分析、設計方案、投資規(guī)模及劃分、建設方式與時序、對地鐵建設工期及后期運營的影響、產(chǎn)權(quán)歸屬和日常運營管理維護責任。

（3）審查程序。首先由區(qū)政府初審，各區(qū)政府對項目建設單位提出的連通通道與片區(qū)交通及地下空間規(guī)劃符合性、建設必要性、市政公共性質(zhì)、投資劃分等材料進行初審，并由其書面報市軌道辦;然后由市地鐵集團進行技術(shù)審核，市軌道辦受理區(qū)政府的申報，轉(zhuǎn)市地鐵集團針對通道客流需求分析、設計方案、投資規(guī)模及劃分、對地鐵建設及后期運營的影響、產(chǎn)權(quán)歸屬、日常管理維護分工等進行技術(shù)審查并提出意見;最后由市軌道辦審查，其將結(jié)合技術(shù)審查意見向各區(qū)政府提出最終的方案審查意見。

2.3 土地管理

深圳的土地管理政策為地鐵連通通道用地的重疊管理、土地使用權(quán)出讓、用地范圍調(diào)整等進行了配套支持。

（1）靈活處理地鐵連通通道用地與市政道路用地重疊的問題。依照深圳市2008年6月為實現(xiàn)地鐵1號線前海車輛段上蓋物業(yè)用地實施分層設權(quán)、分別出讓而制定的政策，將市政道路上方或下方的地鐵連通通道用地空間分離出來分層設權(quán)，單獨出讓。

（2）土地使用權(quán)出讓方式簡便化。按《深圳市人民政府關于完善國有土地供應管理的若干意見》（深府規(guī)[2018]11號）規(guī)定“連接兩宗地塊的地上、地下空間按公共通道可以協(xié)議方式出讓”，地鐵連通通道用地的土地使用權(quán)采取協(xié)議出讓，這種簡便的出讓方式可快速將通道用地定向給受讓方。

（3）用地范圍二次調(diào)整機制。在建設工程規(guī)劃許可階段，可根據(jù)規(guī)劃和相關標準、規(guī)范對地鐵連通通道水平投影范圍、面積和豎向標高進行適當調(diào)整，并簽訂土地使用權(quán)出讓合同補充協(xié)議，無須重新申請建設用地審批。這個用地獲批后適當調(diào)整而無須再審批的措施可為用地審批階段難以準確地劃定通道用地范圍提供處理機制。

2.4 規(guī)劃管理

2.4.1 連通情形

在深圳行政管理中，將地鐵車站分為未建成（含規(guī)劃和在建）和已建成2類。除此之外，由于深圳目前已進入存量開發(fā)時代，而存量開發(fā)另有一套完整的城市更新和土地整備政策，因此將周邊物業(yè)用地分為城市更新用地或留用地、其他用地2類。這樣地鐵車站與周邊物業(yè)的連通可組合成4種情形（圖3），這4種情形的地鐵連通通道有時對應不同的規(guī)劃處理形式。

2.4.2 規(guī)劃控制要點

總結(jié)深圳的規(guī)劃情況，得出其地鐵連通通道規(guī)劃控制要點包括功能、規(guī)模、用地范圍和接口預留幾個方面，具體如下。

（1）功能方面。基于市政公共設施定性、禁止開發(fā)商鋪等商業(yè)經(jīng)營性行為，目前規(guī)劃部門將地鐵連通通道功能按單一的人行通道進行管控。

（2）規(guī)模方面。結(jié)合GB 51298-2018《地鐵設計防火標準》、GB 50157-2013《地鐵設計規(guī)范》和2019年發(fā)布的《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》，地鐵連通通道規(guī)劃控制要求為：單個地鐵連通通道的長度不應小于10 m，寬度不應小于6 m且不應大于8 m，凈高不宜小于3 m。

（3）用地范圍方面。結(jié)合深圳土地管理政策，常見地鐵連通通道用地范圍規(guī)劃上的處理如圖4和表 1 所示，將地鐵連通通道用地范圍劃分成位于物業(yè)用地內(nèi)（A）和位于物業(yè)用地外（B）2部分。其中，A部分歸入物業(yè)用地，無須單獨標明用地范圍;B部分需按情形處理。

（4）接口預留方面。地鐵規(guī)劃設計建設時，統(tǒng)籌考慮車站周邊土地利用情況，前瞻性地預留連通通道接口。

3 建議

3.1 加強規(guī)劃設計管理

（1）重視地鐵連通通道規(guī)劃。探究目前深圳市既有法定圖則、地鐵線路詳細規(guī)劃等規(guī)劃中都未考慮地鐵連通通道的原因，是地鐵連通通道設施小且為非必要設施，容易被忽視。建議規(guī)劃主管部門將地鐵連通通道作為市政交通的常規(guī)事項，不管是按強制性內(nèi)容形式還是按建議性內(nèi)容形式落實在法定圖則中，同時為地鐵連通通道設置專門的規(guī)劃標準、圖示格式規(guī)范和范例。

（2）地鐵連通通道規(guī)劃功能復合化。深圳市已實施的絕大多數(shù)地鐵連通通道的規(guī)劃功能單一，僅為人行通道功能，使通道顯得非常單調(diào)、無生氣，特別是一些較長的通道。建議對于有條件的地鐵連通通道（重點是長大通道），規(guī)劃增加展覽、公共憩息等功能，有利于空間集約使用、激發(fā)空間活力，有機聯(lián)系站點與周邊形成互動。

（3）通道接口預留標準化。深圳地鐵前三期工程建設中存在著低估了周邊物業(yè)接入客流的情況，部分預留通道接口的寬度不夠，甚至是地鐵車站的出入口寬度不夠;目前，四期工程建設中不同線路規(guī)劃設計預留通道接口的標準仍不統(tǒng)一，缺少管理。對此提出以下2點建議：①在地鐵設計建設階段，應當充分估計地鐵車站周邊土地利用的未來形勢，確保建成的出入口寬度和預留通道接口寬度留有一定的彈性空間，以適應發(fā)展需要;②制定地鐵連通通道接口預留設計標準，提出寬度、高度等要求，明確圖紙標注要求（如必須標出接口底面標高、頂面標高、高度、兩端坐標、寬度等），使接口設計、圖紙表達標準化。

3.2 優(yōu)化土地管理

地鐵連通通道用地建議參照市政道路用地方式管理。地鐵連通通道與市政道路有著相同屬性——產(chǎn)權(quán)歸政府所有，屬于市政公共設施，并且通道非獨立占地，因此建議通道涉及第三方用地為市政道路用地時，參照市政道路的用地方式，僅需要辦理建設用地審批手續(xù)，而無須辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)。

3.3 簡化審批流程

現(xiàn)有的行政管理審批環(huán)節(jié)偏多、流程偏長。建議按政府職能和審查內(nèi)容將建設方案審查環(huán)節(jié)與修改規(guī)劃合并為一，或與方案設計審查環(huán)節(jié)合并為一，在規(guī)劃修改或方案設計審查時由市規(guī)劃與自然資源局同步轉(zhuǎn)市地鐵集團對技術(shù)審核事項提出意見，以便順利銜接后續(xù)的兩證一書和土地管理，避免部門之間不必要的協(xié)調(diào)工作。

4 結(jié)語

本文通過闡述地鐵連通通道的特性和深圳要求，分析總結(jié)了深圳地鐵連通通道規(guī)劃建設管理的經(jīng)驗、不足，并針對不足提出了相應的建議，期冀能為其他城市在地鐵連通通道規(guī)劃建設管理提供借鑒，從而確保順利開展地鐵連通通道建設，實現(xiàn)站城一體化集約發(fā)展。

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收稿日期 2019-12-05

責任編輯 黨選麗