張鶴年 陳亮 伍進進

摘 要：我國城市軌道交通工程發(fā)展較晚，質量安全風險管理較不完善。文章通過對城市軌道交通質量安全風險管理問題分析，從質量安全管理和風險安全管理兩者之間關系進行研究，建議在城市軌道交通工程項目建設的全生命周期中對工程項目進行質量安全風險一體化管理，并提出相應的質量安全風險管理措施。

關鍵詞：城市軌道交通;質量安全管理;風險安全管理;應對措施

中圖分類號：U231

城市軌道交通項目一般在城市地下施工，工程建設復雜，涉及專業(yè)方向多[1]。據統(tǒng)計，2002年—2016年我國城市軌道交通安全事故共計發(fā)生246起，其中，建造速度越快的年份事故發(fā)生頻率越高，施工工法不同，事故發(fā)生的頻率也不相同[2]。事故發(fā)生的直接原因在于建設過程中風險安全處理不當，沒有科學的風險應對措施;而根本原因在于我國城市軌道交通建設經驗不足，存在質量安全管理問題。因此，分析城市軌道交通質量安全風險管理問題，對快速發(fā)展的城市軌道交通工程項目具有重要意義[3]。

1 城市軌道交通質量安全管理問題

目前，我國城市軌道交通質量管理體系還不完善，在工程項目建設中，質量安全控制的各主體單位（業(yè)主、政府、參建單位等）存在一些管理漏洞，通過分析主要存在以下問題。

1.1 建設工程中“五方主體”的質量安全管理問題

（1）建設單位。由于建設項目規(guī)模大、風險高、審批復雜，部分建設單位在施工前沒有規(guī)劃許可證或施工許可證時，就允許施工單位進場布置，白圖施工[4]，導致工程質量管理難度加大，同時也帶來安全問題。

（2）勘察單位。由于地質條件復雜，勘察結果未能詳盡反映出實際情況，依據勘察結果進行的施工設計、采取的施工措施與實際地質情況不吻合，直接導致一些事故發(fā)生。

（3）設計單位。城市軌道交通設計院不多，面對井噴式的建設項目，設計單位存在粗放、滯后、隨意套用、缺乏因地制宜設計等問題，有些設計未按規(guī)定對重大風險工程專項設計組織專家論證，對可能存在的重大風險、隱患考慮不夠。

（4）監(jiān)理單位。監(jiān)理單位定位模糊，監(jiān)理制度與實際脫節(jié)，部分監(jiān)理單位監(jiān)管乏力，實際執(zhí)行過程中不到位，監(jiān)理人員的數量和素質難以滿足需求。

（5）施工單位。城市軌道交通建設規(guī)模的膨脹使得施工企業(yè)技術管理人員被稀釋，從而出現“以包代管”現象，部分施工單位人員的安全教育培訓、技術交底不到位、施工現場安全設施不完整等，導致部分施工單位主體責任無法落實。

1.2 質量安全監(jiān)督管理問題

（1）監(jiān)督機構模式混亂。通過對部分城市軌道交通監(jiān)督管理機構調查發(fā)現，在城市軌道交通質量的安全監(jiān)督管理中，有的由房屋建筑工程監(jiān)督站或者市政工程監(jiān)督站負責，而這些監(jiān)督機構的監(jiān)督標準與城市軌道交通監(jiān)督標準要求不相符，在施工工藝、安全風險、單位工程驗收等方面存在差別[5]。

（2）質量安全監(jiān)督分離。我國城市軌道交通工程設立了質量監(jiān)督站和安全監(jiān)督站，質量安全相互分離、互相獨立，沒有做到相互支撐，相輔相成[6-7]。

（3）監(jiān)督隊伍人員不足。城市軌道交通工程大規(guī)模、高速度的建設發(fā)展與監(jiān)督機構隊伍的發(fā)展速度不協(xié)調。同時，新技術、新工藝在城市軌道交通工程中的應用越來越多，與監(jiān)督人員的專業(yè)技術能力不相符[8-9]。

1.3 市場體制的超前和誠信機制的滯后問題

（1）低價中標。由于市場的激烈競爭，導致招投標時紛紛壓低價格，低價中標，為城市軌道交通的施工埋下重大隱患。

（2）材料劣。由于低價中標埋下的隱患，使得施工企業(yè)采購劣質材料進行施工，降低了工程建設質量，同時帶來安全問題。

（3）施工差。在城市軌道交通工程項目施工階段，部分分包單位為獲得更多經濟利益，把工程再分包，導致施工質量無法保障。

2 風險安全管理問題

城市軌道交通工程基本建設程序包括從規(guī)劃、選項、評估、決策、設計、施工到竣工驗收、投產使用的全過程[10]。城市軌道交通工程項目全生命周期包括決策階段、勘察階段、設計階段、招投標階段、施工階段和運營階段[11-12]，如表1所示，各階段工作任務不同，產生的質量安全風險問題也不同。

3 質量安全管理與風險安全管理之間的關系

城市軌道交通質量不僅是指工程產品質量、生產活動或過程的工作質量，還包括質量管理體系運行質量。工程質量管理體系是建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等單位各方面、各環(huán)節(jié)工作質量的綜合反映。

風險安全管理主要研究風險發(fā)生規(guī)律和風險控制技術，管理單位通過對風險的識別、分析、評估、響應和監(jiān)控，采取最小成本獲得最大安全保證的管理方案。風險安全管理與質量安全管理一樣，屬于企業(yè)管理的范疇，有單獨的建制，貫穿于工程的運作之中。

城市軌道交通工程質量安全與風險安全管理雖然有獨立的建制和管理模式，但兩者之間關系密切，如圖1所示。城市軌道交通工程項目質量控制按實施者不同，可分為3個質量控制主體，即業(yè)主質量控制、政府質量控制和各承建參與單位質量控制[13]。主要控制因素可歸結為4M1E，即人的因素、材料因素、機械設備因素、方法因素和環(huán)境因素[14]，而這些因素又是工程風險安全管理中潛在的風險源。因此，在工程實體實現的過程中，管理好風險安全問題，就是控制好質量影響因素。因此，質量安全管理是工程項目質量控制的重要方法，風險安全管理是工程項目質量控制的重要手段，同時也是質量安全管理的關鍵環(huán)節(jié)。

4 質量安全風險管理措施

4.1 質量安全管理措施

4.1.1 轉變思路，尊重規(guī)律

城市軌道交通建設應和城市發(fā)展水平相匹配，不能盲目追求速度而忽視客觀規(guī)律。首先應放慢建設速度，在綠色環(huán)保的基礎上合理進行規(guī)劃，其次，總包單位和各專業(yè)分工部門需制定合理的工期定額，通過工期定額，科學安排工期，對于未達到工期定額目標的工程，不得組織驗收和延長保修期。

4.1.2 建立“兩場”聯動監(jiān)管體系

城市軌道交通建設過程中，企業(yè)管理和項目管理經常存在脫節(jié)問題，這關系到主體責任是否落實到位。因此，應把市場管理和現場管理聯動起來，例如，通過構建信息化質量評價體系，指導招投標過程;通過市場化評價等級，擇優(yōu)選擇投標單位等。“兩場”聯動既能促進企業(yè)自身體系的完善和管理的規(guī)范，同時可以提高項目質量安全管理水平。

4.1.3 完善質量安全管理制度

城市軌道交通建設與傳統(tǒng)房屋建設和市政建設不同，不應套用房屋建設和市政建設監(jiān)督管理辦法。2010年，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的建質[2010]5 號《城市軌道交通工程安全質量管理暫行辦法》[15]為城市軌道交通質量安全管理提供了參考，但對于復雜龐大的城市軌道交通工程遠遠不夠，建議完善規(guī)章制度和質量安全管理辦法，為城市軌道交通質量安全把關。加強政府部門監(jiān)督力度和深度，切實落實質量安全生產責任制度，做到獎罰分明。

4.1.4 政府引進人才，提供技術支撐

政府應積極培養(yǎng)青年人才，讓高校、科研院所、第三方監(jiān)督檢測機構以及有經驗的專業(yè)人士參與到城市軌道交通的建設中，既可以解決遇到的技術難題，又可以通過有經驗的技術人員帶動新人學習，培養(yǎng)更多的專業(yè)技術人員，緩解人才匱乏、技術欠缺的現狀。

4.1.5 重視過程控制，強化監(jiān)督職能

城市軌道交通項目的施工具有很大隱蔽性，導致終檢局限性大，強調過程的控制可以更好地控制項目質量。具體做法如下：①加強施工單位內部管理工作，實行目標管理，責任到人;②強化安全監(jiān)理執(zhí)行力，樹立監(jiān)理威信;③加強建設單位監(jiān)管力度，經常組織開展質量安全檢查和隱患排查治理，采取定期巡檢和不定期檢查相結合的方式，針對重點標段、重點工序等設專人旁站監(jiān)視，及時解決現場問題。

4.2 全階段風險安全應對措施

4.2.1 決策階段

決策階段企業(yè)應根據工程的經濟效益和社會效益因素對工程造價進行預測分析，并編制項目建議書。同時，需要編制重要部位（線位、站點等）的可行性研究報告，并提出預防措施，以降低工程風險。在編制可行性研究報告時應充分考慮社會、經濟、環(huán)境與工程之間的聯系，合理選擇施工方案、技術、施工機械等，在技術經濟條件允許范圍內降低后續(xù)設計施工運營風險，并給出風險防范措施和建議。

4.2.2 勘察階段

勘察階段首先應嚴格做好調研工作和勘探準備工作，其次對特殊和復雜的地質情況，實施全方位管理，并制定專項勘探方案，最后進行風險分析研究，制定相關地質風險解決方案。勘察單位具體應通過勘察設備、勘察儀器對施工現場地質情況進行勘察，得出勘測數據，整理成勘察報告，提供給設計單位和施工單位，并附上相關風險處理意見。

4.2.3 設計階段

設計單位應依據工程地質環(huán)境、施工方法、車站形式等，設計出科學合理的施工圖紙和施工方案。首先應深入研究勘察報告，其次對施工過程中各種因素進行綜合考慮，依據設計規(guī)范制定出多個方案，最后選擇最佳方案進行設計，并附上設計施工過程中的風險解決處理意見。

4.2.4 招投標階段

施工階段前期為招投標階段，招投標階段的風險管理，主要是對招投標的流程進行科學管理，要求施工單位采取正當手段中標，業(yè)主單位與施工單位中標后所簽訂的合同需對風險條款有明確的說明，避免以后產生風險糾紛問題。

4.2.5 施工階段

施工階段風險管理是整個風險管理階段的重點環(huán)節(jié)。施工階段的風險復雜，種類多。施工單位應準確識別每個分部分項工程的風險，并對風險進行分析、評估，找出應對策略，規(guī)避轉移或者自留風險。對危大工程應制定專項施工方案，組織專家論證，對施工中的關鍵風險源（周圍建筑物垂直位移、地表沉降、樁頂沉降、樁水平位移、支撐軸力、立柱沉降、管線安全）進行監(jiān)測預警，制定應急預案，并做好可能出現的事故搶險措施。

4.2.6 運營階段

結合城市軌道交通運營中出現的事故類型、產生原因（主要包括人為原因和機械設備原因）及比例，對城市軌道交通運營體系進行分析。對可能出現的風險制定應急預案，并對應急預案程序進行訓練和演練，提高面對災情的應急能力，完善城市軌道交通運營風險監(jiān)控設施。同時更加嚴格地定期對工作人員進行培訓和考核，科學合理地制定規(guī)章管理制度，做好相應的安全防范工作，嚴格把控地鐵安監(jiān)系統(tǒng)，防止危險源和危險物進入地鐵區(qū)間，加強運營期管理。

5 結論

通過對現階段城市軌道交通質量安全管理問題研究，并對城市軌道交通工程全階段風險問題進行識別分析，從強化政府監(jiān)督、引進技術人才、規(guī)范制度體系、加強過程控制等方面給出合理化建議;提出了有效的質量安全風險管理措施，以期為城市軌道交通項目建設管理提供參考。

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收稿日期 2019-12-31

責任編輯 宗仁莉