摘要：新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是經(jīng)過(guò)四十多年的改革開(kāi)放，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷探索、總結(jié)治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國(guó)情創(chuàng)造性地解決了一些事關(guān)重大的問(wèn)題，包括如何堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、如何理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系、如何發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”，以及如何將法治與德治緊密結(jié)合等等。這些探索極大豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的內(nèi)涵，也為發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化貢獻(xiàn)了獨(dú)特的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理;現(xiàn)代化;改革

一、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)

1989 年，世界銀行（WB）在題為“撒哈拉以南非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)——長(zhǎng)期遠(yuǎn)景研究”（Sub-Saharan Africa： from Crisis to Sustainable Growth. A long-term perspective study）的長(zhǎng)篇報(bào)告中，第一次以“治理危機(jī)”（crisis of governance）的概念來(lái)描述公共部門(mén)軟弱的情形。有鑒于這種危機(jī)，“治理”便隨之成為政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等一眾學(xué)科研究的“熱詞”。此時(shí)在西方，正值力主國(guó)家干預(yù)的“凱恩斯主義”（Keynesianism）讓位于反對(duì)國(guó)家干預(yù)的“新自由主義”（New liberalism）的年代，于是歐美學(xué)者即普遍地將治理解讀為從根本上有別于傳統(tǒng)的統(tǒng)治方式，反復(fù)論述的總是政府要向社會(huì)放權(quán)，企業(yè)、社區(qū)、非政府組織和公民個(gè)人都應(yīng)該更多地參與公共事務(wù)等。這種治理理論隨著大量外國(guó)文獻(xiàn)的翻譯逐漸影響到中國(guó)的知識(shí)分子，也使一部分人產(chǎn)生了談?wù)摗爸卫怼本捅厝灰v多主體、多中心，甚至可能削弱黨和政府主導(dǎo)的刻板印象。

但事實(shí)上，無(wú)論中外，治理本來(lái)的含義無(wú)非是國(guó)家和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)“有人管事”、需要“運(yùn)行良好”。中國(guó)早在兩千多年前的先秦時(shí)期，《荀子》中即有“材技官能，莫不治理”的話，其中的“治理”指的是得到管制。而在西方，“governance”一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意同樣是控制、引導(dǎo)和操縱。“在社會(huì)政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為”。不管何種體制、誰(shuí)人上臺(tái)，“都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持……歸根到底，治理是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)政治目標(biāo)的手段”[1]。自近代以來(lái)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化是中國(guó)人民夢(mèng)寐以求的夙愿，為了更有效地服務(wù)于現(xiàn)代化發(fā)展的總目標(biāo)，為了同工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科技等領(lǐng)域追求現(xiàn)代化的努力齊頭并進(jìn)，國(guó)家治理本身也必須進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的改革。正因?yàn)槿绱?，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]。

那么，在一個(gè)實(shí)行社會(huì)主義制度的大國(guó)，如何能夠首先將國(guó)家治理好，并且推動(dòng)國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化？這在整個(gè)世界歷史上都還沒(méi)有現(xiàn)成的答案。問(wèn)題之所以復(fù)雜，是因?yàn)橹卫肀旧砑热Q于國(guó)家的根本制度，又集中體現(xiàn)了制度的執(zhí)行能力，需要使之更好地轉(zhuǎn)化為國(guó)家的治理效能。新中國(guó)成立以來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民不斷探索、總結(jié)治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)，尤其是經(jīng)過(guò)四十多年的改革開(kāi)放，我們對(duì)于其中很多重要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)深刻得多、豐富得多了。我們可以理直氣壯地加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，游刃有余地協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)的關(guān)系，積極穩(wěn)妥地構(gòu)建從中央到地方的工作體系，堅(jiān)持不懈地推動(dòng)法治和德治相互促進(jìn)。可以看到，由中國(guó)話語(yǔ)表述的國(guó)家治理理念正在實(shí)踐中形成。

二、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家治理的關(guān)鍵和根本

現(xiàn)代國(guó)家治理都是由政黨來(lái)主導(dǎo)的，各國(guó)政黨執(zhí)掌政權(quán)和影響政治的方式卻不盡相同。在西方傳統(tǒng)觀念當(dāng)中，“政黨”（party）一詞原本即有“劃分”的含義，對(duì)應(yīng)的是社會(huì)的某一部分，由此衍生的關(guān)于政黨的理論也就必然會(huì)高度強(qiáng)調(diào)“分割”和“對(duì)立”的一面，必然要在形式上推崇“競(jìng)爭(zhēng)性的多黨制”，把它當(dāng)作不容置疑的“普世價(jià)值”。于是乎，政黨為了生存只能變身為選舉機(jī)器，贏得更多的選票以獲得執(zhí)政的合法性（或者僅僅是迎合部分群體而獲得議會(huì)中的幾個(gè)席位）成為其不懈的追求，出于競(jìng)選策略的考慮，甚至經(jīng)常要在階層、族群或宗教信仰等社會(huì)斷裂帶上煽動(dòng)民意、擴(kuò)大分歧。如果說(shuō)在西方國(guó)家，磨合了幾百年的“原生”的多黨制尚且能夠在一定程度上代表不同利益集團(tuán)之間的分化與組合，尚且能夠比較經(jīng)常性地達(dá)成妥協(xié)，那些受到西方影響而迅速“催生”的多黨制則更容易陷入治理困境。特別是在近幾十年間，西方世界憑借在意識(shí)形態(tài)宣傳領(lǐng)域中的所謂強(qiáng)勢(shì)地位，很多發(fā)展中國(guó)家，也包括蘇聯(lián)和東歐的原社會(huì)主義國(guó)家紛紛落入了多黨制的話語(yǔ)陷阱而喪失了政治上的穩(wěn)定性，各種缺乏堅(jiān)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)的黨派一哄而起，互相攻訐，輪番上陣……西方的一眾觀察家盡可以輕飄飄地贊美這種“政黨輪替”，但對(duì)于國(guó)家的現(xiàn)代化發(fā)展來(lái)說(shuō)，如此結(jié)果無(wú)疑將是一場(chǎng)災(zāi)難，因?yàn)楝F(xiàn)代化的進(jìn)程往往充滿了激烈的矛盾沖突和利益斗爭(zhēng)，亟須有穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)核心來(lái)凝聚共同的社會(huì)理想，尤其作為后發(fā)國(guó)家，更不能將過(guò)多的時(shí)間、過(guò)度的社會(huì)動(dòng)員投入到“為反對(duì)而反對(duì)”的內(nèi)耗當(dāng)中。“亂烘烘你方唱罷我登場(chǎng)”的多黨競(jìng)爭(zhēng)看似“民主”，實(shí)質(zhì)上卻和有效的國(guó)家治理背道而馳，本身就是一種自欺欺人的“病態(tài)”，其癥狀輕則朝野對(duì)立，政變頻仍，朝令夕改;重則共識(shí)破裂，國(guó)家解體，民不聊生。

與此形成鮮明對(duì)比的是中國(guó)的選擇。在中國(guó)，歷史和人民選擇了中國(guó)共產(chǎn)黨，這個(gè)政黨代表著最廣大的無(wú)產(chǎn)階級(jí)和人民群眾的利益，始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨;這個(gè)政黨經(jīng)歷了長(zhǎng)期革命和建設(shè)過(guò)程中的各種驚心動(dòng)魄的考驗(yàn)，證明了自身的組織性和紀(jì)律性都是任何其他政治團(tuán)體無(wú)可比擬的——這就是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的歷史合法性與現(xiàn)實(shí)合理性，使得中國(guó)共產(chǎn)黨可以理直氣壯地成為國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。早在改革開(kāi)放之初，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)即被確立為一項(xiàng)必須堅(jiān)持的基本原則，并在后來(lái)陸續(xù)寫(xiě)入黨章和憲法，這就從制度上保證了黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位，保證了黨的重大戰(zhàn)略決策能夠著眼全局，不為各種局部的、暫時(shí)的利益所左右，能夠在現(xiàn)代化的進(jìn)程中抓住主要矛盾，集中精力搞建設(shè)、一心一意謀發(fā)展，排除各種不必要的干擾，從而令一切西方政黨相形見(jiàn)絀。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)要求黨必須善于領(lǐng)導(dǎo)。新中國(guó)建成初期，我國(guó)的黨和政府很大程度上是重疊在一起的，“大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處”[3]，黨往往處于行政工作的第一線，往往無(wú)暇顧及自身的建設(shè)，這實(shí)際上削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。這種局面在改革開(kāi)放后發(fā)生了顯著的改變，黨逐漸認(rèn)識(shí)到，領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵要比直接的事務(wù)管理更為豐富，不僅要有政治領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)當(dāng)有思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，需要黨通過(guò)“提出和運(yùn)用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領(lǐng)導(dǎo)制定和實(shí)施憲法和法律，采取科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)制度和領(lǐng)導(dǎo)方式，動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，有效治黨治國(guó)治軍，建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”，需要“以建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍為關(guān)鍵，以改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制為重點(diǎn)，以加強(qiáng)黨的基層組織和黨員隊(duì)伍建設(shè)為基礎(chǔ)”[4]，不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)于如何從制度上加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)、把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)有了更為清晰的表述：一是要建立不忘初心、牢記使命的制度，牢記為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，確保黨始終走在時(shí)代前列、得到人民衷心擁護(hù)。二是要完善堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，形成黨的中央組織、地方組織、基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)密體系，實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋。三是要健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，確保黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局各方面，貫徹到黨和國(guó)家所有機(jī)構(gòu)履行職責(zé)全過(guò)程，推動(dòng)各方面協(xié)調(diào)行動(dòng)、增強(qiáng)合力。四是要健全執(zhí)政為了人民、執(zhí)政依靠人民的各項(xiàng)制度，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，保證人民在國(guó)家治理中的主體地位，著力防范脫離群眾的危險(xiǎn)。五是要健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，堅(jiān)持民主集中制，健全決策機(jī)制，增強(qiáng)各級(jí)黨組織政治功能和組織力，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)學(xué)習(xí)本領(lǐng)、政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、改革創(chuàng)新本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作本領(lǐng)、狠抓落實(shí)本領(lǐng)、駕馭風(fēng)險(xiǎn)本領(lǐng)，發(fā)揚(yáng)斗爭(zhēng)精神，增強(qiáng)斗爭(zhēng)本領(lǐng)。六是要完善全面從嚴(yán)治黨制度，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，增強(qiáng)憂患意識(shí)，不斷推進(jìn)黨的自我革命，永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，不斷增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心[5]。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出：“在國(guó)家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車(chē)馬炮各展其長(zhǎng)，一盤(pán)棋大局分明。如果中國(guó)出現(xiàn)了各自為政、一盤(pán)散沙的局面，不僅我們確定的目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)，而且必定會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性后果”[6]。

歷史已經(jīng)充分證明，辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，也是改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的根本保證。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨順應(yīng)時(shí)代潮流，持續(xù)推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各族人民在現(xiàn)代化的道路上昂揚(yáng)奮進(jìn)、砥礪前行，解決了許多長(zhǎng)期想解決而沒(méi)有解決的難題，辦成了許多過(guò)去想辦而沒(méi)有辦成的大事。中國(guó)前所未有地靠近世界舞臺(tái)中心，前所未有地受到世人矚目。2017年黨的十九大期間，曾因提出“軟實(shí)力”的概念而享譽(yù)世界的美國(guó)著名學(xué)者約瑟夫·奈（Joseph Nye）在接受采訪時(shí)一語(yǔ)道破：“這些巨大成就正是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才取得的”[7]。

三、理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系是國(guó)家治理的關(guān)鍵

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，是改革開(kāi)放以來(lái)黨的基本路線的基石?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵在于如何更好地配置資源，而資源配置的基本手段無(wú)外乎兩種：或者依靠政府“看得見(jiàn)的手”，或者依靠市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”，二者在不同的環(huán)境下各有所長(zhǎng)，理應(yīng)相互結(jié)合、相互補(bǔ)充?？墒蔷C觀近百年來(lái)的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，我們卻遺憾地發(fā)現(xiàn)，政府和市場(chǎng)在很多時(shí)候都被人們看作了非此即彼、兩不相容的關(guān)系。譬如對(duì)社會(huì)主義國(guó)家影響深遠(yuǎn)的“蘇聯(lián)模式”即特別強(qiáng)調(diào)政府的作用，而將市場(chǎng)等同于必須消滅的資本主義。在這樣的思想指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)質(zhì)上就是通過(guò)指令性的中央計(jì)劃把整個(gè)社會(huì)組成單一的大工廠。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、且有較大的粗放發(fā)展余地的情況下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)往往能夠保持較高的增長(zhǎng)勢(shì)頭，但隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，它在反映需求變化以及對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行有效激勵(lì)等方面所暴露的缺陷也會(huì)越來(lái)越明顯，20世紀(jì)80年代蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)最終走向停滯就是前車(chē)之鑒。也恰恰是在這個(gè)時(shí)候，西方國(guó)家和世界銀行等機(jī)構(gòu)開(kāi)始大力鼓吹以新自由主義學(xué)說(shuō)為理論依據(jù)的“華盛頓共識(shí)”，其觀點(diǎn)的要害在于抬高市場(chǎng)作用、貶低政府角色，把私有化和自由化當(dāng)作經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的靈丹妙藥。很多面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國(guó)家都信奉了這套說(shuō)辭，紛紛將費(fèi)盡心力建成的國(guó)有企業(yè)棄若敝履，對(duì)內(nèi)放棄政府的宏觀干預(yù)、坐視收入分配日漸懸殊，對(duì)外則放任跨國(guó)公司的資本野蠻擴(kuò)張，認(rèn)為將本國(guó)經(jīng)濟(jì)綁在西方的列車(chē)上便能一勞永逸……然而事實(shí)卻一再證明市場(chǎng)絕非萬(wàn)能，新自由主義不僅在發(fā)展中國(guó)家導(dǎo)致了拉美“失去的十年”、導(dǎo)致了東歐“史上最嚴(yán)重的衰退”和東南亞的“金融地震”，其始作俑者的西方也在2008年的“華爾街海嘯”中受到了沉重的打擊，由此而引發(fā)的社會(huì)裂痕至今難以平復(fù)。

中國(guó)是少數(shù)幾個(gè)在現(xiàn)代化的征程中沒(méi)有誤入歧途的后發(fā)國(guó)家。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是從突破傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛開(kāi)始的，但與那種激進(jìn)的市場(chǎng)化改革不同，我們選擇了一條更加穩(wěn)健的道路，即一方面是從農(nóng)村到城市，逐漸形成一個(gè)通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行供需調(diào)節(jié)的增量部分;另一方面也沒(méi)有輕易放棄政府管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職能，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化加以適時(shí)調(diào)整。20世紀(jì)80年代先是在公有制基礎(chǔ)上搞“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，“對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要產(chǎn)品中需要由國(guó)家調(diào)撥分配的部分，對(duì)關(guān)系全局的重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)行指令性計(jì)劃;對(duì)其他大量產(chǎn)品和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，根據(jù)不同情況，分別實(shí)行指導(dǎo)性計(jì)劃或完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)”[8]。到了90年代，則隨著市場(chǎng)調(diào)節(jié)部分的壯大正式確立了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的方向，要求“市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”，政府作用則更多地體現(xiàn)在“以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控”[9]。持續(xù)的改革使市場(chǎng)的活力一步步得到釋放，政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力與經(jīng)驗(yàn)也在同步增長(zhǎng)，中國(guó)由此成為世界上最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)大國(guó)，先后經(jīng)歷了加入世界貿(mào)易組織（WTO）和1997年、2008年的兩次金融危機(jī)的考驗(yàn)，進(jìn)而在21世紀(jì)的最初十年成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體、世界第一大工業(yè)國(guó)和全球貨物貿(mào)易第一大國(guó)。

黨的十八大以來(lái)，在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、貿(mào)易保護(hù)主義橫行的不利條件下，中國(guó)更加純熟地運(yùn)用政府和市場(chǎng)兩種手段，成功抵御了經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了持續(xù)的“量穩(wěn)質(zhì)升”。與此同時(shí)，我們也注重對(duì)已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)，特別是如何處置政府和市場(chǎng)的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的理論總結(jié)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出，“堅(jiān)持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”[2]，這標(biāo)志著黨對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識(shí)的又一次突破：從“基礎(chǔ)性作用”到“決定性作用”，有利于從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，解放和發(fā)展生產(chǎn)力;“更好發(fā)揮政府作用”則體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，有助于克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在的盲目性、自發(fā)性和滯后性的弊端，以及容易產(chǎn)生貧富分化等問(wèn)題。2019年黨的十九屆四中全會(huì)更進(jìn)一步明確了政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職責(zé)，包括“營(yíng)造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開(kāi)公平公正參與競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的市場(chǎng)環(huán)境”，“健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付等為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系”，以及“加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”“完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制”“建設(shè)更高水平開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制”等等，“把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的顯著優(yōu)勢(shì)”[5]。政府已不僅僅是裁判員和服務(wù)員，而同樣是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要組織者、推動(dòng)者和參與者[10]。有效市場(chǎng)和有為政府缺一不可，作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)思想的重要論斷，不但會(huì)指導(dǎo)我國(guó)建立更加完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并且也為世界上廣大的發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化指明了出路。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系？如何恰當(dāng)?shù)貏澐终c市場(chǎng)的功能邊界？我們既無(wú)法從馬克思主義經(jīng)典著作中找到現(xiàn)成的答案，更不能迷信諸如“大市場(chǎng)、小政府”之類(lèi)的自由主義教條，而只能在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的過(guò)程中進(jìn)行探索。幾十年來(lái)，正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)使我們認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，“健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題”[11]，但在把政府不該管的事交給市場(chǎng)的同時(shí)，政府也要“健全宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平正義和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)共同富?！盵12]，也就是該管的事一定要管好。習(xí)近平總書(shū)記指出，“在市場(chǎng)作用和政府作用的問(wèn)題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，‘看不見(jiàn)的手和‘看得見(jiàn)的手都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局”[11] 。這就是基于中國(guó)自身實(shí)踐得出的科學(xué)結(jié)論。

四、發(fā)揮中央和地方“兩個(gè)積極性”是國(guó)家治理的基礎(chǔ)

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政問(wèn)題的妥善解決離不開(kāi)中央和地方政府的共同努力，這就必然涉及國(guó)家治理當(dāng)中縱向的政治分權(quán)。從世界范圍來(lái)看，中央和地方的關(guān)系如何建構(gòu)都是根源于各國(guó)的歷史與傳統(tǒng)，而不是先有什么“主權(quán)分享”的理念再去設(shè)計(jì)、踐行。像一些歐洲國(guó)家以及它們的前殖民地，原本就是由多個(gè)較小的政治實(shí)體自下而上地結(jié)合而成——或者是基于自治城市間的聯(lián)盟，或者是國(guó)家創(chuàng)建過(guò)程中的政治妥協(xié)，或者只是為了平衡不同民族的矛盾而勢(shì)所難免——組成國(guó)家的各個(gè)地方至少在法理上可以先于中央而存在，因此國(guó)家的治理體系即天然地具有“聯(lián)邦主義”的傾向，地方政府必定享有較大的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍。中國(guó)的歷史則與之截然相反，中國(guó)自兩千多年前的秦漢時(shí)期開(kāi)始，便早已形成了一個(gè)幅員遼闊、“聚合了最大人口規(guī)模的廣土巨族之成長(zhǎng)”的“具有大洲規(guī)模的大一統(tǒng)國(guó)家”[13]。正所謂“事在四方，要在中央”（《韓非子·揚(yáng)權(quán)》），地方政府的全部權(quán)力均來(lái)自中央授權(quán)，中央先于地方的原則顯然更加符合財(cái)政汲取和國(guó)家治理的需要，這就是我們的治理傳統(tǒng)。在中國(guó)的近現(xiàn)代史上，仿效歐美、實(shí)行聯(lián)邦制的動(dòng)議曾經(jīng)幾度“甚囂塵上”，卻終究還是“水土不服”，反倒屢屢在實(shí)踐中成為地方割據(jù)和軍閥征戰(zhàn)的所利用。

新中國(guó)的成立改變了近百年來(lái)政權(quán)軟弱渙散的局面，通過(guò)“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政，也就是地方財(cái)政收入上繳中央、財(cái)政支出由中央核定指標(biāo)，我國(guó)最初形成了高度集權(quán)的現(xiàn)代央地體系。這一治理體系在調(diào)動(dòng)資源供給方面顯現(xiàn)出非凡的能力，對(duì)于集中力量開(kāi)展社會(huì)主義建設(shè)發(fā)揮了積極的作用，但也使中央面臨日益沉重的財(cái)政管理的壓力。于是從20世紀(jì)50年代起，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就在思考如何調(diào)整中央和地方的計(jì)劃管理權(quán)限，在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，讓地方辦更多的事情。此后雖然經(jīng)歷了一些政策和執(zhí)行上的反復(fù)，總體上仍可以看作是對(duì)那種“管得過(guò)多，統(tǒng)得過(guò)死”的局面進(jìn)行持續(xù)的調(diào)整。一直到改革開(kāi)放之初，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸轉(zhuǎn)型，地方的權(quán)力從1980年開(kāi)始延伸到稅收領(lǐng)域。一攬子關(guān)于“分灶吃飯”“財(cái)政包干”的新政策都是將更多的財(cái)權(quán)下放給省一級(jí)政府，各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性因而得以有效地調(diào)動(dòng)，可是由于中央在全國(guó)財(cái)政收支中所占的比重不斷下降，自上而下實(shí)行宏觀調(diào)控、均衡地區(qū)發(fā)展的能力又不免受到削弱，乃至出現(xiàn)了地方之間“各顧各，相互打架，相互拆臺(tái)”[14]的現(xiàn)象。直到1994年實(shí)行“分稅制”改革，“將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅;將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅;將適合地方征管的稅種劃為地方稅”[15]，方才標(biāo)志著我國(guó)探索出一條在中央與地方之間實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”的道路。

分稅制是一次十分成功的制度創(chuàng)新，通過(guò)建立中央稅收和地方稅收并行的體系，中央和地方的財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)了“雙增長(zhǎng)”，中央的宏觀調(diào)控能力顯著提高，中央財(cái)政對(duì)地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。實(shí)證研究亦表明，這一治理方式“更有利于逐步縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和社會(huì)發(fā)展差距”[16]。不過(guò)在近些年，分稅制在執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)了一些新的情況，其中值得注意的一點(diǎn)是中央財(cái)政所提供的全國(guó)性公共產(chǎn)品的支出大部分轉(zhuǎn)移到了地方，這也就意味著很多該由中央來(lái)管的事情都委托給了地方去做，因而不得不增加很多轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。如何改變這種局面呢？黨的十八大以來(lái)對(duì)于央地關(guān)系的一項(xiàng)重大調(diào)整就是在稅收體系之外，突出了與之相匹配的事權(quán)體系，進(jìn)一步明確了中央與地方的職責(zé)分工：將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)，由中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任[17]。習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)該項(xiàng)改革所做的說(shuō)明中指出，進(jìn)行如此的劃分，就是要“形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”[2]。黨的十九屆四中全會(huì)更明確地將“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制”作為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)具體任務(wù)，提出了“適當(dāng)加強(qiáng)中央在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面事權(quán)，減少并規(guī)范中央和地方共同事權(quán)”，“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開(kāi)展工作”等一系列的要求，最終目的則是要通過(guò)“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，形成穩(wěn)定的各級(jí)政府事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)力相適應(yīng)的制度。構(gòu)建從中央到地方權(quán)責(zé)清晰、運(yùn)行順暢、充滿活力的工作體系”[5]。

事實(shí)上，早在新中國(guó)成立初期，毛澤東同志就在《論十大關(guān)系》中提出了發(fā)揮“中央和地方兩個(gè)積極性”的命題，然而解題的過(guò)程并非一帆風(fēng)順。片面地強(qiáng)調(diào)分權(quán)往往“一放就亂”，反之則容易“一收就死”，這也是幾乎所有稍具規(guī)模的國(guó)家都曾經(jīng)歷過(guò)的困擾。中國(guó)在改革中逐漸認(rèn)識(shí)到，良好的國(guó)家治理應(yīng)當(dāng)是在順應(yīng)歷史形成的央地關(guān)系基本模式的基礎(chǔ)上，努力做到既能保證中央政令統(tǒng)一，便于集中力量辦大事，又能實(shí)現(xiàn)因地制宜、各展所長(zhǎng)。為此就必須在合理劃分中央和地方收入的基礎(chǔ)上，依據(jù)公共事項(xiàng)的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對(duì)稱(chēng)性等因素，明確中央和地方的支出責(zé)任——必須將財(cái)權(quán)與事權(quán)通盤(pán)考慮，明白了這一點(diǎn)，也就找到了解題的鑰匙。

五、法治與德治相結(jié)合是國(guó)家治理的保障

維護(hù)社會(huì)秩序是國(guó)家治理的重要一環(huán)，它為國(guó)家的和諧穩(wěn)定發(fā)展提供基本的保障。人類(lèi)社會(huì)自從產(chǎn)生國(guó)家以后，普遍是依靠道德規(guī)范和法律規(guī)范來(lái)對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行有效的約束，其中道德重在通過(guò)人們的內(nèi)心信念以及習(xí)俗和輿論進(jìn)行規(guī)訓(xùn)，法律則是以國(guó)家的強(qiáng)制力為后盾，借重懲罰和威懾形成穩(wěn)定的行為預(yù)期。在中國(guó)古代，自先秦時(shí)期即發(fā)展出了豐厚的以德治國(guó)的思想，其中“關(guān)于仁者愛(ài)人、以德立人的思想，關(guān)于以誠(chéng)待人、講信修睦的思想，關(guān)于清廉從政、勤勉奉公的思想，關(guān)于儉約自守、力戒奢華的思想”[17]等等，今天仍可以為國(guó)家治理提供有益的啟示。而在具體的實(shí)踐當(dāng)中，傳統(tǒng)的儒家提出了“德主刑輔”（或“德本刑用”）的政策主張，即在推崇道德教化作用的同時(shí)，也沒(méi)有排除法律制裁的抑惡功能[18]。雖說(shuō)法律相對(duì)而言總是第二位的，但畢竟也在以“德治”為主的國(guó)家治理中占有一席之地，所謂“明德慎罰，國(guó)家既治四海平”（《荀子·成相》）。不過(guò)從總體上看，“德治”為主乃是同當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和生活條件相聯(lián)系的，到了近代遭遇“三千年未有變局”之際，“德治”便因?yàn)椴荒苓m應(yīng)環(huán)境變化而受到了顛覆性的沖擊，國(guó)家變得“禮崩樂(lè)壞”、一盤(pán)散沙。直到中國(guó)共產(chǎn)黨登上政治舞臺(tái)，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范、發(fā)揮廣大黨員先鋒模范帶頭作用感召世人，方才得以動(dòng)員群眾重新建立起整個(gè)社會(huì)的基層組織和道德規(guī)范，翻開(kāi)了歷史嶄新的一頁(yè)。

新中國(guó)成立初期，國(guó)家一方面注重對(duì)人民進(jìn)行持續(xù)的社會(huì)主義道德教育，另一方面也“積極運(yùn)用新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，抓緊建設(shè)社會(huì)主義法治，初步奠定了社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)”[19]。此時(shí)中國(guó)的法治現(xiàn)代化進(jìn)程有一個(gè)明顯特點(diǎn)，就是法律發(fā)展與群眾運(yùn)動(dòng)彼此交織在一起，這種做法在一段時(shí)期之內(nèi)有其必要性，然而，在黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行大規(guī)模社會(huì)主義建設(shè)的新的歷史條件下，依靠群眾運(yùn)動(dòng)來(lái)推進(jìn)社會(huì)治理的方式已經(jīng)明顯地不合時(shí)宜[20]。有鑒于此，改革開(kāi)放后的“撥亂反正”起初即著眼于轉(zhuǎn)變?nèi)罕娺^(guò)度參與政治運(yùn)動(dòng)的狀況，依靠法律來(lái)保障和發(fā)揚(yáng)人民民主。現(xiàn)行的1982年憲法、刑法、民法通則和其他一系列關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的法律法規(guī)在短期內(nèi)相繼出臺(tái)，從根本上改變了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域無(wú)法可依的局面。在國(guó)家的法律體系以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)和法律服務(wù)機(jī)構(gòu)日益健全的基礎(chǔ)上，“依法治國(guó)”也于1999年被寫(xiě)入憲法，作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。截至2011年，我國(guó)已制定了230多件法律、690多件行政法規(guī)和8600多件地方性法規(guī)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。

隨著法律在國(guó)家治理中權(quán)威地位的確立，“以德治國(guó)”的思想也在黨內(nèi)逐漸醞釀成熟。社會(huì)主義的以德治國(guó)是新型的“德治”，它既植根于中華民族幾千年的優(yōu)良道德傳統(tǒng)，更是黨的思想政治工作和精神文明建設(shè)傳統(tǒng)的繼承和發(fā)揚(yáng)。以德治國(guó)與依法治國(guó)絕非對(duì)立關(guān)系，正如江澤民同志曾經(jīng)指出的那樣，“德治以其說(shuō)服力和勸導(dǎo)力提高社會(huì)成員的思想認(rèn)識(shí)和道德覺(jué)悟，而法治又以其權(quán)威性和強(qiáng)制手段規(guī)范社會(huì)成員的行為”[21]，二者互相補(bǔ)充。我們既要強(qiáng)化道德對(duì)法治的支撐作用，又要把道德要求貫徹到法治建設(shè)中，這才是以德治國(guó)的真諦。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，從2001年發(fā)布《公民道德建設(shè)實(shí)施綱要》，到2006年提出以“八榮八恥”為主要內(nèi)容的社會(huì)主義榮辱觀，再到2012年概括出反映現(xiàn)階段全國(guó)人民最大公約數(shù)的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，以德治國(guó)的內(nèi)容日漸清晰，實(shí)踐探索也不斷取得新的進(jìn)展。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)制定了全面依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總體布局，遵循著“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的16字方針，“法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，司法體制不斷完善，全社會(huì)法治觀念明顯增強(qiáng)”[22]。與此同時(shí)，黨和政府又在全社會(huì)大力弘揚(yáng)中華傳統(tǒng)美德，培育社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德，在樹(shù)立法治思維的基礎(chǔ)上發(fā)揮德治作用，引領(lǐng)和規(guī)范社會(huì)生活。2018年以后，“倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀”寫(xiě)進(jìn)了憲法，黨的十九屆四中全會(huì)又要求“完善弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的法律政策體系，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀要求融入法治建設(shè)和社會(huì)治理，體現(xiàn)到國(guó)民教育、精神文明創(chuàng)建、文化產(chǎn)品創(chuàng)作生產(chǎn)全過(guò)程”[5]，這些都標(biāo)志著德與法實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的融合。法律的規(guī)范作用和道德的教化作用從此既能相輔相成，如同車(chē)之兩輪、鳥(niǎo)之兩翼，亦能在治理的實(shí)踐中相互促進(jìn)，做到法安天下、德潤(rùn)人心。

概言之，法治是治國(guó)理政的基本方式，德治是治國(guó)理政的重要方式?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行”（《孟子·離婁》），法治和德治須臾不可分離，法律的規(guī)范作用與道德的教化作用亦絲毫不可偏廢。單說(shuō)前者，容易陷入僵化的“法條主義”的誤區(qū);單說(shuō)后者，又有回到傳統(tǒng)社會(huì)老路的危險(xiǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出：中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的一個(gè)鮮明特點(diǎn)，“就是堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)法治和德治兩手抓、兩手都要硬。這既是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是對(duì)治國(guó)理政規(guī)律的深刻把握”[23]。

結(jié)? ?語(yǔ)

“時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源”。站在國(guó)家治理的角度，改革的目的就是要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，持續(xù)優(yōu)化國(guó)家制度和制度的執(zhí)行能力，不斷改革的過(guò)程即是追求治理現(xiàn)代化的過(guò)程。中國(guó)的改革沒(méi)有全盤(pán)照搬照抄他國(guó)的既有模式，而是根據(jù)自身國(guó)情創(chuàng)造性地解決了一些事關(guān)重大的問(wèn)題。這些問(wèn)題的解決有效破除了諸如“多黨制”“華盛頓共識(shí)”“聯(lián)邦主義”和“法律（程序）萬(wàn)能”等一個(gè)個(gè)源自西方的迷信，極大豐富了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的內(nèi)涵，不僅為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供了有力保證，更“拓展了發(fā)展中國(guó)家走向現(xiàn)代化的途徑，給世界上那些既希望加快發(fā)展又希望保持自身獨(dú)立性的國(guó)家和民族提供了全新選擇，為解決人類(lèi)問(wèn)題貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案”[24]。

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