關雪麒

（湖北大學政法與公共管理學院，湖北武漢430062）

作為收入和資源再分配與財政支出的重要表現形式，最低生活保障制度一直是所有追求社會福利性和保障性的國家的核心政策之一。對于生活在整體經濟發(fā)展水平較低且發(fā)展程度不均區(qū)域的農民群體來說，社會低保具備減輕低收入農民家庭生活壓力、改善農民生活水平、調節(jié)農村收入差距等突出效用，因此其發(fā)放是否到位直接關系到農民群體的切身利益，也代表了政府制度執(zhí)行的實際程度和質量。但由于農村貧困對象識別分類機制，非動態(tài)的農村貧困人口管理和非公正透明的低保對象確定程序等多種因素，導致了我國農村社會最低生活保障制度的深層價值沒有得到充分體現。本文將聚焦農村最低生活保障制度的首個環(huán)節(jié)，即農村貧困人口的識別，通過分析阻礙其科學有序進行的原因，探索規(guī)范農村低保對象動態(tài)識別機制的措施。

一、我國農村最低生活保障制度的起源與發(fā)展

我國是一個農業(yè)大國，根據第六次全國人口普查數據，農村居民為6.74億人，占全國總人口的50.32%，這表明廣泛的農村地域和大量的農村人口是我們國家重要的組成部分。保證農村的長久穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展與構建和諧小康社會，實現人民共同富裕的目標有著密不可分的聯系。而農村貧困作為阻礙我國生產經濟和社會發(fā)展的一個長期性問題，一直都受到社會各界以及國家的重點關注。因此，為了穩(wěn)定社會形勢，防止社會矛盾激化，消滅絕對貧困，促進農民的生產積極性和勞動熱情，保障和維護農民的基本利益，使農民們過上安定無憂的生活，建立健全有效的農村最低生活保障制度是我國長期以來堅持不懈的目標。

1994年，第十次全國民政工作會議明確了“在農村地區(qū)初步建立與其經濟發(fā)展水平相適應的多個層次、標準有別的社會低保制度”的目標后，依據會議精神，各個地區(qū)在做好農村五保供養(yǎng)工作的基礎上，應更加積極地深入探索針對農村地區(qū)特殊困難群眾的長期有效的幫扶救助機制。在1996年年初召開的各省民政廳局長會議上，第一次明確提出改革面前的農村社會救助機制，并著手開始探索和研究我國農村低保制度。從1996年到1997年，全國多個省區(qū)政府出臺有關文件，文件中詳細規(guī)定了農村低保資金的主要來源，以推動農村低保政策的有效進行。到2001年，全國的農村低保已推行到全國2037個市縣。隨著農業(yè)稅費改革展開后，農村低保資金的籌措渠道銳減，資金嚴重短缺，因此，2003年4月份，國家民政部為了緩解陷入僵化的局面，鼓勵經濟相對發(fā)達的地區(qū)繼續(xù)深入探究如何更加有效地建立和實施農村低保制度。2005年12月，中共中央、國務院在下發(fā)的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發(fā)[2006]1號）文件中明確提出，要進一步推動農村五保供養(yǎng)、特困戶生活救濟、災民補助等社會救助體系的完善，并且仍然鼓勵經濟較發(fā)達地區(qū)深入推進農村低保制度的實行。到2006年年底，全國已有25個省份完成了農村低保制度的部署。在2006年10月召開的第十六屆六中全會上，首次明確提出了要在全國范圍內“逐步建立農村最低生活保障制度”的普遍性要求。而在接下來的2007年和2008年兩年間，全國各省各地區(qū)積極響應中央的號召，以國務院發(fā)布的一系列文件作為政策實施依據，因地制宜，切實開展了各農村的低保運行工作，這也標志著我國農村低保事業(yè)的試點已經完成，進入到了全面推廣階段。

二、我國農村低保對象認定機制執(zhí)行的現狀與問題

（一）非健全的農村貧困對象識別分類機制

貧困人口的識別分類是農村最低保障制度規(guī)范實施的重要一環(huán)，缺乏對貧困人口的準確分類識別將使得對低保對象的動態(tài)管理難以推進。目前我國農村低保戶的識別，通常由地方政府依據當地的經濟發(fā)展水平與農村居民消費水平，確定一個農村居民基本生活所需的臨界值，即最低生活保障水平線，小于等于該臨界值的居民有權申請得到國家和政府提供的現金或者實物幫助[1]。我國現行的農村貧困人口識別程序是根據中央政府的指示精神，決定采取“報、查、分、評、審”五個步驟來確認扶貧開發(fā)對象，以期達到提高瞄準扶貧對象的精度，使扶貧對象和低保對象在類別上更趨于“同質化”，更好地實現有限扶貧資源合理利用的目的。如下圖如所示：

圖1 農村低保執(zhí)行環(huán)節(jié)

當前，我國扶貧制度和農村最低生活保障在各自瞄準對象的范圍上存在一定的重疊，即部分本屬于低保對象的無勞動能力者同時又滯留在扶貧開發(fā)對象的范圍內，這樣導致低保戶既領用了保障資金又占用了扶貧資源，既是對其他貧困戶的不公正，也抑制了低保對象的勞動積極性，使得兩項制度的資金發(fā)揮的效用大打折扣，并沒有實現各盡其用的效果。

（二）非動態(tài)的農村貧困人口管理

通常情況下，我國低保制度在實施過程中往往注重的是如何把將貧困群體吸納到各自的管理范圍內，并給予一定的政策幫扶，即在政府工作中更側重于入庫的效率，卻忽略了對長期的考核程序和分類退出機制的建設。農村低保制度不是一個封閉體，它不存在像“世襲制”或“終身制”類的規(guī)定，這意味著任何低保對象無權永久性享受國家提供的政策福利。國家制定低保政策的初衷是解決農村貧困問題，然而由于理性經濟人具有趨利避害的特點，面對簡單就可以享受到的除了單一的資金補助以外，醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等也被納入實施的范圍的全套保障福利，部分領取低保資金的對象產生了消極和依賴心理，造成其即使擁有了就業(yè)能力和經濟來源之后也不愿意放棄低保名額。缺乏合理有效的激勵約束手段以及非動態(tài)化的農村貧困人口管理使得投機取巧和隱瞞欺詐行為日益泛濫，這嚴重阻礙了我國低保制度存在的正當性和可持續(xù)發(fā)展性。

（三）非公正透明的低保對象確定程序

低保制度實施的基本程序是由個人申請、村民委員會評議，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，最后由縣級政府民政部門審批。然而，在個別農村地區(qū)，沒有組織村民會議或村民代表會議進行民主評議，而是由村干部依靠經驗或對低保申請者主觀上的判斷來確定待審批的低保對象并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，其公正性并不能被保障[2]。由于被選舉出的對各家各戶經濟狀況比較了解的代表被選舉的基礎來自于在日常生活和交往中建立的威信，缺乏對政治素養(yǎng)和道德情操的考慮，因此容易出現人情保、關系保等現象。然而，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級民政部門而言，首先，他們對于基層的評定結果賦予了極大的信任，其次，基層的核查能夠有效地減少他們的工作量，并且增強工作的針對性和有效性，因此在后面的重復審核中，他們幾乎不會直接進入農村實地對申請者的經濟狀況、勞動能力等進行核查，而是直接批準村報上來的低保對象。對于村民而言，低保名單公示僅僅是一種通知的形式，有的村民因為居住的太分散，并不能及時確認；也有村民認為，即使提出了異議，也并不會對結果產生任何影響，這就導致了低保對象的確定出現了偏差。

三、我國農村低保對象認定機制執(zhí)行偏差的原因分析

（一）信息的嚴重不對稱性

在農村低保制度實施的現階段，與之相關的各利益主體之間存在著顯著的信息不對稱現象，這主要是指政府與貧困對象之間的信息交換存在著虛假、遲緩、不充分等障礙，從而使得處于信息優(yōu)勢地位的主體往往利用其優(yōu)勢地位行使不正當的權力。一方面，政府可能會損害農民應得的利益以謀求和滿足個人私欲，另一方面，農民對自身隱性收入的隱瞞會對政府正確估量其貧困狀況造成一定的迷惑性和負擔性，因此信息不對稱所產生負面影響對政府和貧困對象具有相對性。早在農村低保制度建立之初，農村低保收入就缺乏有效的審核手段，隱性收入難以貨幣化，收入的不穩(wěn)定性增加了認定“低?！睂ο蟮碾y度[3]。隨著改革開放和市場經濟體制不斷建設完善，如今的大量農民不再以傳統(tǒng)的土地經營為主要收入來源，而是選擇輾轉城市外出務工，工資性收入比重逐漸增大。同時，由于國家致力于實現農村城鎮(zhèn)化的推進，政府的征地拆遷行為屢現，部分農村居民得到了補償性收入也使得其資產猛增。以上情況意味著農村居民收入的多樣化使得農村低保申請家庭經濟狀況的核定難度不降反增，這使得部分農村居民容易隱瞞真實的收入，從而破壞了制度執(zhí)行的公平性。

（二）制度路徑的依賴性

我國現行的農村低保制度是從改革開放初期確立的特困救濟手段逐步轉換而來的，原則上都是為了解決農村中常年生活困難戶的經濟問題。特困救濟手段的主要特點是政府定期向特困戶發(fā)放定量的救助金和相應物資，而擁有被救濟資格的對象多是貧困的孤寡老人、殘障人士等。由于政府資助的資金有限，一般縣級民政部門會向所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）分配一定的救濟指標，鼓勵農村困難戶進行申請，隨后由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層村委會負責審核工作。然而由于當時制度和有關法律的不完善，特困救濟制度并沒有硬性規(guī)定要對申請對象的家庭經濟狀況實施嚴格的核查，也沒有設計出比較科學合理針對不同的保障標準對救濟對象計算補差的方法，因此信息核對往往沒有經過多個部門的統(tǒng)一核實，使得基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到的申請信息具有較大的片面性。特困救濟制度的不規(guī)范造成了農村居民認識上的偏差，也在很大程度上影響了后來的農村低保的管理。基層在開展審核工作時習慣于簡單的將戶籍、生活形態(tài)作為判斷依據，過于相信“入戶查看、群眾評議”的結果，導致了低保對象的審批更注重人而不是實際的經濟量化結果。

（三）貧困資源博弈

作為農村低保制度實施過程中的兩個互惠互利方，政府對于資源的分配和貧苦戶對于資源的爭取無疑是一場博弈。對于已經入庫的貧困戶而言，政府的補助可能會對他們發(fā)揮積極的促進作用或是消極的逆效應，而對于手上握有扶貧資源的地方政府來說，他們也可以選擇幫扶或者不幫扶。受助對象在與政府博弈的過程中，作為接受有限資源的主體，他們接受政府的幫扶是無償的，這顯然比自強脫貧所花費的成本低。因此，農民作為理性經濟人，為了追求社會福利，盡管“低保戶”的名聲并不怎么好聽，但他們仍然希望保持現有的“偽貧困狀態(tài)”，以博得政府的同情讓其在與地方政府博弈中擁有更有分量的砝碼[4]。而對于想要消滅貧困，實現共同富裕的地方政府而言，當地農村低保戶的數量越少，說明該地經濟發(fā)展的狀況就越好，所以政府自然是鼓勵農民們積極脫貧的。然而國家制定的低保政策不可避免地會讓貧困戶產生一種印象：只要自己的情況越窮，窮的時間越長，自己所能獲得的國家資源也就越多，因此農民會采取消極脫貧或者作假的方式來取得低保資格。這不但使得寶貴的幫扶資源被浪費了，而且還會徹底地陷入“貧困陷阱”的泥潭不能自拔。

四、完善我國農村低保對象認定機制執(zhí)行過程的對策

（一）量化核定方式，準確定位對象

由于導致貧困的原因各異，因此我國貧困群體的困難程度也是具有差異性的，我們不能按照統(tǒng)一的標準對其實施援助，而是應該致力于向分類分層次發(fā)展，在扶貧的大統(tǒng)方針下講究實事求是，因地制宜，分類施保。針對不同區(qū)域的經濟發(fā)展水平，逐步建立和完善多形式、多層次、多標準的社區(qū)型的保障制度。具體而言，第一，建立具有操作性和科學性的收入量化核算指標、測算依據和方法體系，保證基層在收入核算工作中具有統(tǒng)一的政策依據和實踐方法，削減不定性，提高準確性[5]。第二，將農村低保申請者收入情況中易識別、易量化、易證明的部分作為重點核查對象，同時需要根據農村經濟的特點，對于自產自用性、不易量化和不穩(wěn)定的小額收入來源有必要設計適當豁免額；第三，農業(yè)生產一般收入水平可根據統(tǒng)計部門公布的農村上年家庭經營人均可支配收入確定，其次可以以縣（區(qū)）農業(yè)經營性土地一般產量水平為核算基數，依照去年同等作物的市場價格，再根據土地質量、勞動力系數折算量化申請家庭的實際純收入水平。

（二）完善退出機制，實施動態(tài)管理

明確低保標準是實施動態(tài)管理的重要前提，也是篩選低保對象的核心依據。因此，我國低保標準的制定應該通過科學的調查和測算，并結合不同地區(qū)、不同群體、不同家庭狀況等實際情況進行統(tǒng)籌和設計，確立科學合理的低保標準。此外，政府還需要完善退出機制：第一，政府部門應當使享受低保福利的對象明確及時主動地向管理部門上報自身經濟狀況，不得存在欺瞞行為，否則惡意騙保者會受到適當的處罰；第二，政府應該定期進行申報審核工作，確保低保審核的動態(tài)性，這意味著低保對象領取低保的權力并非長期有效的，只有每次審核合格后的申報者方能繼續(xù)享受，不符合低保標準的則中止其低保享受資格；第三，建立低保檔案信息系統(tǒng)并進行分類管理。在定期審核的基礎上，根據檔案信息中不同的致貧原因造成的不同類型的低保戶，定期或者不定期對其家庭經濟狀況進行抽查，對困難程度緩解，達到低保線上的人員督促其及時退出，對收入發(fā)生變動但仍在低保線下的，應根據實際情況或增或減，切實做到補差標準有升有降，進一步完善我國低保制度的退出機制。

（三）嚴格執(zhí)行程序，保證制度公正

對于參與農村低保對象確認程序中的各主體而言，切實落實各項環(huán)節(jié)的職責是必不可少的。對于基層政府而言，應該盡量實現定性與定量的共同測算，要將量化核算程序植入評議程序中，直接根據相關計算公式測算申請者的收入經濟等狀況，借助“地方性知識”以較低成本找出那些生活最困難的家庭，從而增加低保認定程序的透明性、公平性和客觀性。同時，讓相關的參與者明確自己以及其他候審者的經濟情況，相互監(jiān)督，幫助地方政府節(jié)省了核查程序中的成本。對于農村居委會而言，在初步評判出符合要求的低保申請者后，有必要建立正式的公示欄，及時公開有關低保的動態(tài)消息，同時設立舉報箱、舉報電話等手段，確保村民的異議能夠引起重視。對于上級政府而言，其財政部門要擴大低保資金的投入，加強相應的經濟支持、管理和監(jiān)督；民政部門要積極落實貧困群體的分類和識別，配合扶貧部門對癥下藥；統(tǒng)計部門要及時提供科學合理的量化考評方式以及精確有效的貧困監(jiān)測數據等。最終使得各個部門產生聯合機動效應，更好地為實施低保工作而相互配合。

五、結語

農村最低生活保障制度作為幫助農村貧困家庭解決基本生活問題、擺脫艱苦生活的最后一道安全網，在保障農村貧困居民的溫飽無憂上發(fā)揮著無可替代的作用。但由于我國農村人口人數之多、地區(qū)差異之大，再加之目前我國低保政策相關設計和執(zhí)行方面的不完善，導致我國因農村低保制度的實施產生了諸多的異變和偏差。因此，科學選取“低保”對象，加強對低保對象的動態(tài)管理，完善低保對象的退出機制，方能實現農村低保“應保盡保，應退盡退”的目標。