程春生

摘 要：隨著新市鎮(zhèn)建設與新農(nóng)村建設步伐的加快，城市郊區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及周邊地區(qū)農(nóng)村的基礎設施、公共資源、人居環(huán)境等方面不斷得到改善與完善，人民群眾對生活的環(huán)境、質(zhì)量、標準等也提出了更高的要求，尤其是對改善住房條件的愿望十分迫切。從近幾年來農(nóng)民建房的情況來看，全縣每年原地翻建、危房改造和新建住房的農(nóng)戶就有上千戶符合條件但經(jīng)過合法審批的不足三分之一。特別是“外來戶”農(nóng)村建房在一定程度上擾亂了農(nóng)村建房秩序，使得農(nóng)民違法建房的案件時有發(fā)生，且在目前的違法用地案件中已占一定量的比例，由此引發(fā)的信訪矛盾增多，如不妥善處理和進一步規(guī)范農(nóng)民建房問題，勢必會影響縣域發(fā)展形勢遲滯，給科學發(fā)展的進程帶來不可估量的損失。

關鍵詞：淺談;規(guī)范;建房問題

1.農(nóng)民建房的現(xiàn)狀與特點

從調(diào)查情況來看農(nóng)民建房現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在五個方面：一是未批先建。即在未取得任何批件的情況下擅自放樣私自開工建設。二是超標準建房。按照肥西縣對農(nóng)民建房的有關規(guī)定“一戶一宅” 宅基地不得超過120平方米，而實際上每個農(nóng)戶實際建筑面積普遍都在180平方米左右。三是拆少建多。在原地翻新和危房改造時部分農(nóng)戶拆得少實際建得多。四是建新不拆舊。部分農(nóng)戶建房時對原有住房不拆就地或在附近新建住宅出現(xiàn)了一戶多宅的現(xiàn)象。五是“外來戶”建房。部分都市人以當?shù)厝说拿x建住宅，使得違法建住宅的問題有效仿與蔓延的趨勢。 農(nóng)民建房呈現(xiàn)的主要特點有：一是零星分散、雜亂無序。據(jù)初步走訪調(diào)查全縣的農(nóng)民建房由于以往建房基本上沒有統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設選址多數(shù)選擇在自家的自留地、承包地或交通較為便利的村道兩側，在居住地建造房屋時常見縫插針，呈現(xiàn)出星羅棋布、分散雜亂的狀態(tài)。二是量大面廣。農(nóng)村居民點用地面積占各類建設用地總量比例較大，且農(nóng)村居民點用地面積占城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地面積的比例也較大，因此量大面廣是農(nóng)村建房的一個顯著特點。三是隨意性強。村民以前建房主要選擇在自留地、承包地或房前屋后的空閑地。由于房屋工程量少、施工難度不大、建造周期較短以及用地審批困難和村民法制觀念淡薄等原因，村民一旦籌措了足夠資金就擇日而動想蓋就蓋帶有很強的隨意性。四是違建成本加大。由于少數(shù)農(nóng)民的生活富裕起來再加上“外來戶”與返鄉(xiāng)人的介入，農(nóng)民建房面積越來越大、質(zhì)量標準越來越高，出現(xiàn)了很多類似小別墅一樣的建筑，一旦村莊規(guī)劃需要拆遷調(diào)整或被劃為違章建筑將致使補償成本與違建成本增大，執(zhí)行難度加大，如不能妥善處理好勢必影響到社會的和諧穩(wěn)定。

2.農(nóng)民違章建房的主要成因

當前農(nóng)村普遍存在違章建房現(xiàn)象尤其在城郊村、城中村以及條件相對較好的建制鎮(zhèn)這種現(xiàn)象更加突出。其主要原因是

2.1基本農(nóng)田保護率較高。全縣的基本農(nóng)田保護率達百分之九十五以上，如此高的保護率，意味著建設用地指標越來越少。即除原有村莊為建設用地外旁邊四周的田、山均為農(nóng)田保護區(qū)，而根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定基本農(nóng)田里是不允許建房的。

2.2用地指標緊張。農(nóng)村人口在不斷增加，而土地是不可再生的資源，人多地少的矛盾原本就很突出。省、市下達的建設用地指標很有限，再加之建設用地指標的劃撥傾向于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的重大項目的落戶，下?lián)艿睫r(nóng)民建房的指標就更少了，而有部分農(nóng)民家庭因子女結婚、添丁加口、兄弟分家、改善居住環(huán)境、房屋年久失修等因素確實需要建房可謂是僧多粥少，供需矛盾十分突出。

2.3法制觀念淡薄。不少農(nóng)民存在著“誰耕種誰所有”的觀念，土地集體所有制和依法用地的觀念淡薄，認為在自己的承包地、自留地上建房是自己的權利，還有的人私下將自己的承包田、自留地有償轉讓給他人建房。一些村民認為建房用地審批太難，非法占地建房很多是以補辦手續(xù)了事，因此大量的非法占用土地和非法買賣土地現(xiàn)象就隨之發(fā)生。

2.4迷信思想作崇。部分村民認為祖遺房屋是風水之源建新房拆舊房會破壞自家風水影響“福、祿、壽”和“財、丁、貴”由此農(nóng)村存在著“空心村”的現(xiàn)象還有的村民認為規(guī)劃雖好但風水不好或建房不屬吉利年因而寧愿住舊房不愿住新房。

2.5利益驅動作怪。少數(shù)鎮(zhèn)村干部為能從中獲取非法收入，違反法律規(guī)定允許或默認戶籍不在當?shù)氐耐鈦砣藛T或返鄉(xiāng)人員，在集體土地上新建住宅擾亂了農(nóng)民建房秩序。

3.規(guī)范農(nóng)民建房問題的對策及建議

規(guī)范和解決農(nóng)民建房問題必須立足實際因地制宜，既要把關乎民生的好事辦好，又要保護好有限資源，提高土地的利用效率。我認為要從以下幾個方面入手：

3.1村莊建設規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

解決當前的農(nóng)民建房問題，首先要解決村莊建設規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接問題。沒有編制規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，要盡快組織實施在編制過程中，要進一步細劃村莊建設規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，對每一個村莊的建設用地包括舊村整理區(qū)、新增建設用地區(qū)進行合理劃定。已編制好的對不符合建房用地要求的抓住機遇予以修編做好兩種規(guī)劃的銜接工作。

3.2著重解決新農(nóng)村建設規(guī)劃，啟動地塊的用地問題。解決農(nóng)民建房矛盾，要著重解決新農(nóng)村建設規(guī)劃啟動用地的指標問題。要先對新農(nóng)村建設規(guī)劃中啟動地塊的用地面積、所需指標進行統(tǒng)計要抓緊辦理該用地的地塊審批手續(xù)解決好用地指標問題。

3.3注重解決好危房戶的建房難題。在當前農(nóng)村中破房、危房現(xiàn)象仍不同程度地存在。而生活在危房里的人群多數(shù)為原來經(jīng)濟條件窘迫、建不起房的困難家庭，現(xiàn)在實施新農(nóng)村規(guī)劃，原拆原建基本上不予批準，采取特殊政策，特事特辦妥善解決危房戶的建房問題，成為當務之急。

3.4政府對農(nóng)村的舊村改造項目給予政策扶持。當前空心村問題在全縣尚存，舊村改造是緩解用地指標緊張?zhí)岣咄恋乩寐实淖罴逊绞街唬捎谄毡榇嬖谵r(nóng)村經(jīng)濟整體承受能力有限，拆遷費用過高，土地調(diào)整困難等多方面的因素造成舊村改造啟動困難。政府應該對舊村改造采取相應的扶持優(yōu)惠政策，如發(fā)放拆遷補貼，出臺集體土地的流轉、出讓等相關政策，減輕農(nóng)民的拆遷壓力，提高農(nóng)民拆舊建新的積極性，引導農(nóng)民建房向集鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)公共資源共享，不斷提高農(nóng)民的生活水平。

3.5落實制度，形成各部門聯(lián)合監(jiān)管的工作合力。簡化建房審批手續(xù)，嚴格建房審批條件，在全縣各鎮(zhèn)、園區(qū)大力推廣，建立由村委會、國土、建設、公安等部門組成的農(nóng)民建房審批委員會，對農(nóng)民建房進行會辦審批，縮短建房審批流程，提高辦事效率，提高審批的透明度。在建房審批過程中各部門各負其責，嚴格建房審批條件，嚴格執(zhí)行一戶一宅制度、拆舊建新制度，把好審批關。只有這樣才能做到環(huán)環(huán)相扣從嚴把關，形成工作合力從而進一步規(guī)范農(nóng)民建房問題。

3.6是加大政策宣傳力度。進一步加大對國土資源管理法律法規(guī)和各項新政的學習培訓力度，深入農(nóng)村廣泛宣傳國土知識政策法規(guī)和新農(nóng)村建設相關知識，大力宣揚新農(nóng)村建設規(guī)劃的實施給農(nóng)民、集體、國家?guī)淼膶崒嵲谠诘暮锰幒蛯嵒?，讓農(nóng)民了解規(guī)劃的實施，對于集約節(jié)約利用土地，提高基礎設施的共享性，改變農(nóng)村陳舊、落后面貌具有的重大意義，使新農(nóng)村建設規(guī)劃深入人心。

4.建立退出宅基地激勵機制。

設立退出宅基地獎勵資金，鼓勵村民自愿退出宅基地。對村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當補償，村民小組沒有能力補償?shù)?，由縣級人民政府給予獎勵。獎勵資金具體使用管理辦法由縣級人民政府制定。退出的宅基地復墾為耕地的，原使用該宗地的農(nóng)戶有優(yōu)先承包經(jīng)營權。退出的宅基地復墾為耕地后形成的新增建設用地指標收益和新增耕地占補平衡指標收益，要優(yōu)先用于對退出宅基地的補償或獎勵。

（安徽省合肥市肥西縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 合肥 231200）