唐懷海

（中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，北京 100045）

0 引言

隨著改革開(kāi)放的深入與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城市規(guī)模和數(shù)量日益增長(zhǎng)，常住人口城鎮(zhèn)化率已接近60%，以城市群、都市圈統(tǒng)籌大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)路徑逐漸清晰［1］。為支撐引領(lǐng)都市圈建設(shè)發(fā)展，2017 年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，并推出了第1 批以利用既有鐵路為主的市域（郊）鐵路試點(diǎn)項(xiàng)目，旨在探索通過(guò)利用鐵路資源發(fā)展市域（郊）鐵路，提升中心城市與外圍城鎮(zhèn)組團(tuán)之間的公共交通服務(wù)，促進(jìn)中心城市人口、產(chǎn)業(yè)向外圍疏解，與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)形成都市圈發(fā)展格局。但在利用鐵路資源發(fā)展市域（郊）鐵路的過(guò)程中，還存在著各種各樣的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)存在問(wèn)題及原因的分析，提出我國(guó)都市圈市郊鐵路的發(fā)展建議。

1 存在問(wèn)題

1.1 既有干線鐵路開(kāi)行市郊列車的能力有限

我國(guó)鐵路城際長(zhǎng)距離運(yùn)輸壓力仍然較大，難以保障服務(wù)城市交通出行的市郊列車開(kāi)行。由于國(guó)土空間面積較大，加上資源分布不均衡、區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平差異大、城鎮(zhèn)化仍在推進(jìn)等因素影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了大量長(zhǎng)距離的人口、貨物流動(dòng)需求，導(dǎo)致鐵路長(zhǎng)距離運(yùn)輸占比高、壓力大。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鐵路旅客平均運(yùn)距逐年攀升（見(jiàn)圖1），在2010 年達(dá)到頂峰的529.6 km，至2017 年仍在440 km 以上；貨運(yùn)亦是如此，2005 年鐵路貨運(yùn)的平均運(yùn)距達(dá)到頂峰的842.7 km，2017 年仍高達(dá)825 km。從客流密度看（見(jiàn)圖2），2017 年我國(guó)鐵路全路平均客流密度為1 054.9 萬(wàn)人公里/km，遠(yuǎn)高于英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)等國(guó)家。由此得出結(jié)論，雖然2008 年以來(lái)我國(guó)高速鐵路快速發(fā)展，部分既有干線鐵路的運(yùn)輸強(qiáng)度有所下降，但路網(wǎng)整體長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸?shù)膲毫θ匀惠^大。短期內(nèi)，我國(guó)鐵路以長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸需求為主的特征不會(huì)改變，加上長(zhǎng)途客運(yùn)列車的到發(fā)高峰與市郊通勤列車早晚高峰疊加，利用干線鐵路開(kāi)行短途市郊列車，在開(kāi)行對(duì)數(shù)、開(kāi)行時(shí)刻等方面均難以達(dá)到通勤交通公交化的服務(wù)需求。

圖1 國(guó)家鐵路客貨平均運(yùn)距變化

圖2 國(guó)內(nèi)外鐵路客流密度比較

1.2 既有鐵路與城市功能空間協(xié)同發(fā)展不夠

鐵路與城市功能空間割裂，利用既有鐵路的市郊列車客流吸引力不足。由于既有鐵路主要服務(wù)區(qū)際長(zhǎng)途客、貨運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)定位，其與中心城市及都市圈內(nèi)日常的通勤通學(xué)、物流配送等短距離出行活動(dòng)并不發(fā)生關(guān)聯(lián)，與城市生產(chǎn)、生活空間割裂的現(xiàn)象比較普遍，加之鐵路行車噪聲對(duì)周邊環(huán)境的影響，鐵路沿線土地的利用價(jià)值降低，在城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中通常不被重視，成為城市功能空間的“洼地”，“臟、亂、差”特征明顯。因此，鐵路及沿線地區(qū)通常（鐵路客運(yùn)站除外）在城市交通網(wǎng)的可達(dá)性較差，成為相對(duì)孤立偏僻的場(chǎng)所，進(jìn)而導(dǎo)致利用既有鐵路的市郊列車對(duì)通勤客流喪失吸引力，客流來(lái)源不足。例如北京市郊鐵路S2號(hào)線，利用京包鐵路開(kāi)行西直門(mén)—延慶的市郊列車，由于鐵路沿線（中心城區(qū)西直門(mén)—上地段）現(xiàn)狀多為大片的閑置土地、低密度開(kāi)發(fā)地塊，業(yè)態(tài)也多為低層辦公、建材、水果批發(fā)市場(chǎng)等，兩側(cè)建筑高度基本都在20 m以下，大大降低了S2號(hào)線的客源支撐［2］。

1.3 既有鐵路設(shè)施布局難以適應(yīng)都市圈通勤通學(xué)需求

既有鐵路場(chǎng)站設(shè)施的建設(shè)布局均圍繞低頻次、長(zhǎng)距離的城際出行需求，與高頻次、短距離的城市/都市圈通勤、通學(xué)出行需求差距較大。我國(guó)城市建成區(qū)的鐵路客運(yùn)站數(shù)量通常有限，多則3～5 個(gè)、少則2～3個(gè)，且由于歷次的鐵路大提速，很多線路沿途小的中間站點(diǎn)被撤并、關(guān)閉［3］，導(dǎo)致建成區(qū)范圍內(nèi)既有鐵路場(chǎng)站的站間距過(guò)大、覆蓋率較低，進(jìn)而可達(dá)性不足，與城市通勤客流“廣覆蓋、高可達(dá)（類似城市軌道交通）”的服務(wù)需求不匹配；其次，鐵路客運(yùn)站寬闊的站前廣場(chǎng)、購(gòu)票乘車、大廳候車、復(fù)雜的進(jìn)出站驗(yàn)票安檢程序、數(shù)量有限的出入口等，都與通勤客流“便捷進(jìn)出、刷卡乘車、站臺(tái)候車、隨到隨走”的需求不相符。盡管目前利用既有鐵路開(kāi)行市郊列車的城市，地方政府均通過(guò)與鐵路管理部門(mén)加強(qiáng)合作，提供市郊旅客專門(mén)的出入口、簡(jiǎn)化進(jìn)出站程序、滿足刷卡乘車需求等，但仍難以從根本上改變現(xiàn)有鐵路場(chǎng)站特別是大型鐵路客運(yùn)樞紐可達(dá)性、便利性較低的局面。世界大都市圈市郊鐵路站點(diǎn)數(shù)量見(jiàn)表1。

表1 世界大都市圈市郊鐵路站點(diǎn)數(shù)量 個(gè)

1.4 路地雙方協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制不夠完善

鐵路部門(mén)與地方政府對(duì)于利用既有鐵路開(kāi)行市郊列車的目標(biāo)和出發(fā)點(diǎn)并不一致?；陂L(zhǎng)期供給不足、運(yùn)力短缺的歷史背景，鐵路定位為國(guó)家干線動(dòng)脈運(yùn)輸，采取了“棄短保長(zhǎng)”的發(fā)展策略，在20世紀(jì)90年代以后逐步退出了城市客運(yùn)交通領(lǐng)域［4］；同時(shí)，隨著鐵路改革的深化，鐵路企業(yè)對(duì)于經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的關(guān)注度越來(lái)越高，在與地方政府進(jìn)行談判的過(guò)程中，并不愿意承擔(dān)因服務(wù)城市公共交通帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)損失，通常會(huì)以干線長(zhǎng)途運(yùn)輸?shù)氖杖胱鳛殍F路部門(mén)的底線，且對(duì)既有鐵路設(shè)施改造所需的投入缺乏動(dòng)力；地方政府部門(mén)則以鐵路更好服務(wù)城市功能為目標(biāo)，希望低成本地發(fā)展城市公共交通，為中心城與外圍城鎮(zhèn)組團(tuán)之間提供便利化交通服務(wù)，進(jìn)而與鐵路部門(mén)在既有線路的選擇、開(kāi)行班次及時(shí)刻、運(yùn)行組織模式、設(shè)施改造方案以及售檢票、安檢、運(yùn)營(yíng)收費(fèi)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)分歧，增加了利用既有鐵路發(fā)展市郊鐵路的難度［5-6］。

2 發(fā)展建議

2.1 轉(zhuǎn)變鐵路功能定位，更多參與城市交通運(yùn)輸

根據(jù)已基本完成城鎮(zhèn)化國(guó)家和地區(qū)（歐美日等）的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，城市群及都市圈將集聚一個(gè)國(guó)家絕大部分的人口和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。日本東京、大阪、名古屋3大都市圈，集聚了全國(guó)80%的人口、90%的GDP，運(yùn)輸需求相應(yīng)轉(zhuǎn)化為都市圈內(nèi)的短途運(yùn)輸為主。德國(guó)（DB）的市郊短途運(yùn)量占鐵路總運(yùn)量的90%以上，平均旅客運(yùn)距僅有幾十公里［7］。發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路旅客平均運(yùn)距見(jiàn)表2，德國(guó)、日本鐵路長(zhǎng)短途客運(yùn)量占比見(jiàn)表3。

表2 發(fā)達(dá)國(guó)家鐵路旅客平均運(yùn)距

表3 德國(guó)、日本鐵路長(zhǎng)短途客運(yùn)量占比

根據(jù)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，未來(lái)全國(guó)19個(gè)主要城市群，預(yù)計(jì)也將承載全國(guó)80%以上的人口，90%以上的GDP。盡管我國(guó)國(guó)土空間較大，但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨近平衡、人口向城鎮(zhèn)空間集聚，長(zhǎng)距離鐵路運(yùn)輸需求將逐步下降，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅康某请H及都市圈運(yùn)輸需求。以高鐵為例，我國(guó)高鐵的平均運(yùn)距見(jiàn)圖3，已從逐年增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為下降態(tài)勢(shì)，從2015 年的402 km 下降至2017 年的335 km［8］。鐵路企業(yè)應(yīng)順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，轉(zhuǎn)變長(zhǎng)大干線思維，及早調(diào)整鐵路市場(chǎng)定位、策略及運(yùn)輸組織模式，以更加貼近未來(lái)市場(chǎng)需求［9］。

圖3 我國(guó)高鐵旅客平均運(yùn)距變化

2.2 優(yōu)化既有鐵路設(shè)施布局，提高服務(wù)城市交通能力

除了長(zhǎng)途運(yùn)輸需求高、壓力大之外，既有干線鐵路還受大部分線路均為單線或雙線，且客貨車混跑等客觀因素制約，導(dǎo)致都市圈范圍內(nèi)的運(yùn)輸能力不足。在20世紀(jì)60年代，日本東京為了提高都市圈內(nèi)JR、私鐵的運(yùn)輸能力，對(duì)連接?xùn)|京區(qū)部與外圍區(qū)域的中央線、武總線等國(guó)鐵放射線實(shí)施了“通勤五方面作戰(zhàn)計(jì)劃”，進(jìn)行復(fù)線化、雙復(fù)線改造，并通過(guò)樞紐外圍鐵路環(huán)線的建設(shè)，疏解東京過(guò)境客貨運(yùn)交通的壓力，大幅提升了鐵路服務(wù)市郊旅客運(yùn)輸?shù)哪芰退剑?0］。因此，在條件允許的情況下，進(jìn)行都市圈范圍既有干線鐵路改造及樞紐環(huán)線建設(shè)，將有利于提升我國(guó)既有干線鐵路服務(wù)都市圈城市交通的能力。

2.3 利用既有線與新建并重，因地制宜發(fā)展市郊鐵路

考慮我國(guó)鐵路長(zhǎng)途客貨運(yùn)輸需求的下降有一個(gè)時(shí)間過(guò)程，利用干線鐵路開(kāi)行市郊列車，仍存在很多現(xiàn)實(shí)的困難，不可機(jī)械地照搬日本、德國(guó)等國(guó)家的市郊鐵路發(fā)展模式，而應(yīng)因地制宜地開(kāi)拓我國(guó)市郊鐵路發(fā)展新路徑。隨著城市規(guī)模日益擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨轉(zhuǎn)型，工業(yè)產(chǎn)業(yè)逐步外遷，很多城市內(nèi)部均有閑置的鐵路支線、專用線資源［11］，近期通過(guò)鐵路支線、專用線等資源的改造利用來(lái)開(kāi)行市郊列車，例如上海已經(jīng)開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的金山線，操作空間大，也更加容易實(shí)施，遠(yuǎn)期逐步推進(jìn)對(duì)干線鐵路的改造及樞紐環(huán)線的建設(shè)。同時(shí)，對(duì)于本身既有鐵路資源有限，或確實(shí)存在很大困難的大城市，應(yīng)當(dāng)加大新建市郊鐵路的建設(shè)推進(jìn)力度，并與城市軌道交通快線的規(guī)劃布局、系統(tǒng)制式做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，便于后期實(shí)現(xiàn)一體化的運(yùn)營(yíng)管理。

2.4 積極推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)鐵路與城市協(xié)同發(fā)展

在我國(guó)鐵路改革繼續(xù)深化，城市發(fā)展進(jìn)入存量更新的時(shí)代背景下，對(duì)于利用既有鐵路開(kāi)行市郊列車，鐵路部門(mén)與地方政府應(yīng)當(dāng)相向而行，積極尋求更多的合作共贏［12］。通過(guò)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，推動(dòng)鐵路沿線土地資源的開(kāi)發(fā)再利用，實(shí)現(xiàn)鐵路部門(mén)多種經(jīng)營(yíng)收入的增加，以及城市功能空間的優(yōu)化更新，共同提升利用既有鐵路開(kāi)行公交化市郊列車的可持續(xù)發(fā)展能力。對(duì)于新建市郊線路，地方政府也應(yīng)當(dāng)積極探索一體化開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，研究出臺(tái)有關(guān)市郊鐵路沿線土地綜合開(kāi)發(fā)政策，建立合理的開(kāi)發(fā)收益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)市郊鐵路與中心城市、都市圈協(xié)同發(fā)展。

3 結(jié)論

利用既有鐵路開(kāi)行市郊列車是鐵路部門(mén)實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要契機(jī)，對(duì)于鐵路未來(lái)在城市群、都市圈客運(yùn)市場(chǎng)中占有一席之地至關(guān)重要，同時(shí)有利于中心城市化解大城市病，低成本地推動(dòng)都市圈的建設(shè)發(fā)展。鐵路部門(mén)與地方政府應(yīng)相向而行、加強(qiáng)合作，通過(guò)既有線路改造與沿線土地資源開(kāi)發(fā)利用的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高鐵路部門(mén)多經(jīng)收入，實(shí)現(xiàn)城市功能更新。對(duì)于既有鐵路資源有限或利用難度較大的城市，則應(yīng)積極推動(dòng)新建市郊鐵路線路，以沿線土地綜合開(kāi)發(fā)收益平衡建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，促進(jìn)市郊鐵路與都市圈協(xié)同發(fā)展。