文/劉曉燕 徐小溪（北京工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）

府際合作是各級政府間為了制定、執(zhí)行政策或提供服務(wù)而形成的關(guān)系。協(xié)調(diào)的府際合作關(guān)系可以優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)政府間協(xié)同決策，提升政策效力。但在政府管理實踐中，由于政策制定需要多部門參與，部門由于追求自身利益，導(dǎo)致政策不協(xié)同現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了政策效能的發(fā)揮。人工智能產(chǎn)業(yè)可以帶動傳統(tǒng)制造業(yè)升級，對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施具有重大意義。京津冀在人工智能產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)層、技術(shù)層和應(yīng)用層擁有的企業(yè)數(shù)量都位于全國首位，但卻沒有形成明顯的產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)，究其根源是人工智能政策府際協(xié)同度不高。

一、京津冀人工智能政策府際合作的內(nèi)涵

府際合作是一個國家內(nèi)各層級政府之間以相互需要為基礎(chǔ)而展開的各種形式的合作，包括中央政府與地方政府之間的合作、地方政府之間的合作，以及政府部門之間或經(jīng)由授權(quán)履行政府職責的其他公共組織之間的合作，可以分為橫向府際合作和縱向府際合作。橫向府際合作是同一層級的政府部門間的合作關(guān)系，通過部門合作使得公共資源配置的類型更加容易轉(zhuǎn)化，資源配置方式更加多元；縱向的府際合作則建立在“政策頒布—政策實施”的基礎(chǔ)上，依賴政策執(zhí)行而建立起來的府際關(guān)系。京津冀由于各地區(qū)資源稟賦存在差異，北京具有人工智能創(chuàng)新資源優(yōu)勢，河北具有傳統(tǒng)制造業(yè)基礎(chǔ)，天津已形成初具規(guī)模的信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)園，這些為人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，京津冀政府出臺一系列人工智能產(chǎn)業(yè)政策扶持企業(yè)發(fā)展，但是由于“抗解問題”頻發(fā)，對傳統(tǒng)國家治理體系提出了挑戰(zhàn)。“抗解問題”本質(zhì)上是跨界問題，此類問題的解決依賴于府際關(guān)系協(xié)同。因此研究京津冀人工智能政策府際合作現(xiàn)狀，可以更好地呈現(xiàn)府際合作的特征，發(fā)現(xiàn)府際合作的問題，進而引導(dǎo)府際關(guān)系優(yōu)化協(xié)同，提升創(chuàng)新治理效率。

二、京津冀人工智能政策府際合作現(xiàn)狀

為了清晰呈現(xiàn)京津冀人工智能政策府際合作特征，本文選取2015—2019 年中央、京津冀發(fā)布的人工智能相關(guān)政策作為研究對象，借助社會網(wǎng)絡(luò)模型和LDA主題模型對政策的主體和主題進行抽取建模，從定量的角度刻畫中央、京津冀人工智能政策的府際合作關(guān)系特征。通過同層級政府發(fā)布政策文本的共著和引用關(guān)系來刻畫橫向府際合作，通過跨層級政府發(fā)布政策文件的引用關(guān)系來體現(xiàn)縱向府際合作，形成的多層級府際合作網(wǎng)絡(luò)如圖1、圖2、圖3 所示。

（一）橫向府際分析

中央層面的人工智能政策主體的合作模式呈現(xiàn)出“核心—邊緣”結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)特征，即以國務(wù)院為核心，以工信部、科技部和國家發(fā)展改革委為亞核心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。中央政策主體合作網(wǎng)絡(luò)密度為0.4327，說明該網(wǎng)絡(luò)整體凝聚力較好，國務(wù)院與科技部、工信部、國家發(fā)展改革委和教育部形成了較為緊密的聯(lián)系。中央政策主體間形成了多個互惠性質(zhì)的子群，包括子群一：國務(wù)院—教育部—中共中央；子群二：國務(wù)院—國家衛(wèi)健委—國家中醫(yī)藥管理局；子群三：國務(wù)院—國家發(fā)展改革委—工信部—科技部—中央網(wǎng)信辦；子群四：國務(wù)院—人社部—國家統(tǒng)計局—市場監(jiān)都管理總局。這些子群內(nèi)部的政策主體間的治理方向相似，形成了較為穩(wěn)定的合作關(guān)系，但是各子群之間結(jié)構(gòu)較為分散，不利于整體性治理。

北京市政策主體形成了以中關(guān)村管委會和北京市政府為雙核心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。合作網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模為11，網(wǎng)絡(luò)密度為0.2545，表明北京市在人工智能發(fā)展上的重視程度較高，但整體凝聚力稍顯不足。中關(guān)村管委會與其他主體的合作最多，但都是以聯(lián)合發(fā)文為主，且發(fā)文量并不多，與另一同屬機構(gòu)中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)系最為緊密。可以看出，中關(guān)村作為科教智力和人才資源最為密集的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，在北京市的人工智能發(fā)展上主要起著與其他主體協(xié)調(diào)配合的作用，其自身發(fā)展也離不開北京市金融工作局、北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、北京市科學(xué)技術(shù)委員會、北京市政府和大興區(qū)政府等部門的資金和政策支持。北京市政府的中間中心度最高，說明其比中關(guān)村管委會具有更高的網(wǎng)絡(luò)權(quán)力。北京市教委和中共北京市委都是依靠北京市政府作為中介才得以和網(wǎng)絡(luò)中其他主體建立聯(lián)系，所以北京市政府發(fā)揮了較強的中介作用，更容易控制北京市人工智能政策發(fā)展中的資源流動和信息傳遞。

圖1 中央—北京人工智能政策多層府際關(guān)系

圖2 中央—天津人工智能政策多層府際關(guān)系

圖3 中央—河北人工智能政策多層府際關(guān)系

天津市政策主體呈現(xiàn)出以天津市政府為核心的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征。合作網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模為10，網(wǎng)絡(luò)密度為0.3111，天津市政府在該地區(qū)人工智能發(fā)展上起著帶動和調(diào)控資源的作用。除了天津市衛(wèi)生健康委員會仍處于單獨發(fā)文狀態(tài)，其他政策主體都已經(jīng)與天津市政府形成了較為穩(wěn)定的合作關(guān)系。其中，中共天津市委與天津市政府在政策頒布上有多次聯(lián)合發(fā)文，聯(lián)系最為緊密。與中央政策主體合作網(wǎng)絡(luò)類似，天津市人工智能政策主體也形成了多個職能相近的子群，但是彼此之間缺乏合作。

河北省政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模僅為5，參與人工智能政策制定的主體明顯不足。河北省工信廳、河北省發(fā)展改革委、河北省科技廳和中共河北省網(wǎng)絡(luò)和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室之間彼此都有合作，形成了網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，河北省人民政府則沒有和其他主體形成合作關(guān)系。

由上述分析可見，京津冀三地的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的規(guī)模和密度有所差異。北京市和天津市的人工智能政策主體間基本都形成了較為穩(wěn)定的合作關(guān)系，且市政府在本地區(qū)的人工智能發(fā)展中發(fā)揮重要的引領(lǐng)和協(xié)調(diào)作用，河北需要加強橫向府際合作。

（二）縱向府際合作分析

政策擴散廣度即與中央政策主體直接相連的地方政策主體個數(shù)。中央政策主體對北京、天津、河北政策主體的總擴散廣度依次為7、6、5，說明北京對中央人工智能政策的響應(yīng)更為積極，合作意愿更強，天津與河北次之，但差異不大。中央對北京市的擴散廣度全部來自于國務(wù)院，說明國務(wù)院是促進中央與北京人工智能政策合作的強有力主體，但其他政府部門均與北京政策主體缺乏合作。僅靠單一政策主體維系與北京地區(qū)的政策主體合作，難以全面地貫徹落實政策，不利于北京地區(qū)人工智能產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定地發(fā)展，因此中央應(yīng)鼓勵更多的政策主體與北京政策主體建立合作關(guān)系。中央對天津市的擴散廣度分別來自于國務(wù)院、工信部、國家衛(wèi)鍵委，有較多中央政策主體參與了和天津政策主體的合作，但國務(wù)院的擴散廣度最高，是主要力量。此外，中央與天津的政策主體合作方向除了行政、財政、教育等主要領(lǐng)域，還包含了醫(yī)療上的合作，具有一定的創(chuàng)新性。中央對河北省的擴散廣度來自于工信部、科技部、國家發(fā)展改革委、中央網(wǎng)信辦、國務(wù)院這五個政策主體，具有很好的交叉性，能夠為河北省的人工智能發(fā)展注入強大動力。其中工信部、科技部、國家發(fā)展改革委和中央網(wǎng)信辦各自的擴散廣度均為4，在河北省人工智能發(fā)展中發(fā)揮著更強的作用。同時，在該網(wǎng)絡(luò)中還體現(xiàn)了中央與河北省相同職能政策主體在合作上的一一對應(yīng)，即工信部—河北省工信廳，科技部—河北省科技廳，國家發(fā)展改革委—河北省發(fā)展改革委，中央網(wǎng)信辦—中共河北省網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，這樣的特點會使合作中信息和資源的傳遞更為便捷。

政策執(zhí)行強度是地方政策主體與中央政策主體的聯(lián)系頻次。北京、天津、河北政策主體對中央政策主體的總執(zhí)行強度依次為16、15、23，說明河北與中央政策主體間的合作最為穩(wěn)定，北京、天津稍弱。北京市對中央的執(zhí)行強度主要取決于北京市政府對國務(wù)院的執(zhí)行強度，其他政策主體的執(zhí)行強度相對不穩(wěn)定。北京市政府作為北京市的一級國家行政管理部門，其在人工智能政策制定中保持與中央人工智能政策的執(zhí)行穩(wěn)定性，說明其注重與中央人工智能政策主體的合作，充分發(fā)揮其信息資源的協(xié)調(diào)控制能力。天津市對中央的執(zhí)行強度與北京市類似，執(zhí)行性最強的政策主體為天津市政府。其政策主體對中央的執(zhí)行強度不一，反映了天津市人工智能政策主體在政策落實上的不平衡性。雖然中央對河北省的政策擴散廣度較小，但是河北省對中央的執(zhí)行強度最高，這在一定程度上也反映了河北省與中央政策主體保持合作的意愿，有助于增強政策落實的效果。

（三）京津冀人工智能政策府際合作主題分析

在橫向、縱向府際合作的基礎(chǔ)上，為了進一步刻畫發(fā)布政策內(nèi)容的差異，對所采集的政策借助LDA 主題模型抽取了15 個主題（如表1），構(gòu)建中央、京津冀政策主體與主題的對應(yīng)關(guān)系如圖4所示。

國務(wù)院作為中央人民政府，發(fā)布的政策具有很強的指導(dǎo)性，涉及人工智能政策15 個主題。國務(wù)院關(guān)注頻次最高的是工業(yè)和信 息 化（topic2）、 數(shù) 字 經(jīng) 濟發(fā)展（topic7）和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展（topic15），體現(xiàn)了人工智能的信息化趨勢。工信部更關(guān)注產(chǎn)業(yè)融合（topic1）、工業(yè)和信息化（topic2）、科技專項（topic10）這幾個主題，這與工信部負責推進信息化和工業(yè)化融合、推動重大技術(shù)裝備發(fā)展和自主創(chuàng)新的職能密切相關(guān)。

北京市政策主體在人工智能政策制定上強調(diào)工業(yè)和信息化（topic2）、區(qū)域規(guī)劃（topic3）、數(shù) 字 信 息 化（topic5）、 工 業(yè)制造（topic8）和試驗區(qū)建設(shè)（topic11），關(guān)注頻次依次為5、3、3、3、3。北京市金融工作局、北京市科學(xué)技術(shù)委員會和中關(guān)村管委會共同關(guān)注了區(qū)域規(guī)劃政策主題，可見當前為構(gòu)建中關(guān)村示范區(qū)“一區(qū)多園”格局，發(fā)展人工智能，需要經(jīng)濟、技術(shù)、管理的全方面支持；北京市政府、北京市經(jīng)信局和北京市政委共同關(guān)注了數(shù)字信息化；北京市政府和中共北京市委都對工業(yè)制造主題建立了關(guān)注關(guān)系，體現(xiàn)出北京市對推動人工智能與工業(yè)制造業(yè)相結(jié)合表現(xiàn)出了一定的積極性；試驗區(qū)建設(shè)主題則同時被北京市政府、中示區(qū)組和中關(guān)村管委會關(guān)注，說明中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)是北京人工智能產(chǎn)業(yè)的重點項目，體現(xiàn)了北京市人工智能政策的特色。

表1 政策主題表

圖4 府際合作政策主題分布圖

天津市政策主體關(guān)注了以工業(yè)和信息化（topic2）、工業(yè)制 造（topic8）、 試 驗 區(qū) 建 設(shè)（topic11）為熱點的7個政策主題。天津市教育委員會、天津市科技委和中共天津市委共同關(guān)注了工業(yè)制造主題，天津市政府、天津市科技局和天津市教育委員會則將關(guān)注點落在了試驗區(qū)建設(shè)上。這兩個熱點主題作為天津市人工智能政策的特色，都在發(fā)展現(xiàn)狀中得到了落實。在工業(yè)制造方面，天津市政府近年來出臺了一系列政策，積極引導(dǎo)人工智能在工業(yè)制造等領(lǐng)域的滲透應(yīng)用，對智能制造發(fā)展起到了顯著的促進作用；同時，天津在人工智能領(lǐng)域具有政策環(huán)境優(yōu)化完備、算力和數(shù)據(jù)資源豐富、產(chǎn)業(yè)特色集群發(fā)展、“智能+”融合發(fā)展迅速的顯著優(yōu)勢和特點，已于2019 年獲批建設(shè)國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)，與同期獲批城市一起成為了第一批試驗區(qū)。

河北省政策主體在人工智能政策上的治理方向范圍較小，僅關(guān)注了基礎(chǔ)教育（topic4）、數(shù)字信息化（topic5）、實體經(jīng)濟發(fā)展（topic6）、科技專項（topic10）以及互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展（topic15）這幾個領(lǐng)域。其中數(shù)字信息化政策主題最受關(guān)注，關(guān)注頻次為5，除河北省人民政府外的其他政策主體對其均有關(guān)注，原因是河北省發(fā)展改革委、河北省工信廳、河北省科技廳和中共河北省網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組存在聯(lián)合發(fā)文?；ヂ?lián)網(wǎng)發(fā)展主題受到的關(guān)注程度僅次于數(shù)字信息化主題，頻次為4，但是全部來自于河北省人民政府。

總的來說，京津冀三地不僅在一定程度上落實了中央的人工智能政策，而且還進行了政策創(chuàng)新。但是不足之處在于，與中央政策主題的部分重合，意味著沒有重合的部分存在著政策目標上的差異，若不及時協(xié)調(diào)配合，將不利于京津冀對中央政策的執(zhí)行。三地應(yīng)在與中央的政策目標最大限度保持一致的基礎(chǔ)上，發(fā)揮其政策自主創(chuàng)新性。此外，與中央相同的是，京津冀三地各自的最高行政機構(gòu)（人民政府）所關(guān)注的政策主題與當?shù)仄渌恼咧黧w相比都最為廣泛，但是還存在局限性。

三、增強京津冀人工智能政策府際合作協(xié)同的對策建議

（一）橫向府際合作中拓展合作對象

在橫向政策主體合作關(guān)系上，北京市、天津市其核心都是各自的最高行政機構(gòu)，但是北京市和天津市的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)的凝聚力稍顯不足，政策主體間的整體協(xié)調(diào)性有待提高。由于人工智能產(chǎn)業(yè)的帶動作用需要多種創(chuàng)新要素與創(chuàng)新資源的有機整合，在網(wǎng)絡(luò)中北京市政府和天津市政府在人工智能政策制定中具有核心作用，因此需要借助更廣泛的合作調(diào)動各類資源，實現(xiàn)資源的高效配置。例如海淀區(qū)政府在網(wǎng)絡(luò)中處于孤立位置，但是海淀區(qū)擁有大量的人工智能研究機構(gòu)和專家，可以通過部門間合作制定政策加大創(chuàng)新資源流動，降低創(chuàng)新成本。天津則應(yīng)當在現(xiàn)有關(guān)系的基礎(chǔ)上加強市政府外的其他部門合作，進而提升政策的多樣性。河北省的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上都并不理想，應(yīng)鼓勵更多的政策主體參與人工智能政策的制定，促進政府部門間的合作。

（二）縱向府際合作中加強中央政策響應(yīng)的多樣性

在縱向政策主體合作關(guān)系上，北京和天津政策的制定更多地引用了國務(wù)院的政策，為了加強政策的傳導(dǎo)和響應(yīng)，在政策制定時應(yīng)加強對其他部委政策的響應(yīng)。河北對中央的政策執(zhí)行強度最高，如何結(jié)合河北的產(chǎn)業(yè)特征，借助北京等地的優(yōu)勢資源是進一步進行政策設(shè)計的關(guān)鍵。

（三）結(jié)合區(qū)域資源稟賦進行政策設(shè)計

京津冀三地的人工智能政策制定都落實了中央政策，但在產(chǎn)業(yè)融合、金融與環(huán)保、科技建設(shè)方面缺少相應(yīng)的政策銜接，這些將阻礙中央政策的落地實施。產(chǎn)業(yè)融合是人工智能產(chǎn)業(yè)帶動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級的基礎(chǔ)，由于涉及不同產(chǎn)業(yè)、不同地域等多重要素，需要進一步加強地方政府與中央部委的合作，保障創(chuàng)新政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同。北京擁有地緣優(yōu)勢，更容易與中央部委協(xié)同合作，因而可以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)融合方面政策制定的示范作用。天津和河北應(yīng)當加強金融與環(huán)保、科技建設(shè)方面政策設(shè)計，為人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展營造創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境。