李明哲

長期以來，美國對全球規(guī)則的主要塑造方式是將本國法律外化并推動其他國家認(rèn)可和接受，因而現(xiàn)有的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則多與美國國內(nèi)實(shí)踐有著某種程度的相似。從世貿(mào)組織(WTO)的前身關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)開始，美國一直是多邊貿(mào)易體制的引領(lǐng)者。但特朗普上臺之后，直接將矛頭對準(zhǔn)了世貿(mào)組織，其本人及美國貿(mào)易代表萊特希澤多次公開矮化、否定世貿(mào)組織的作用，認(rèn)為現(xiàn)有規(guī)則無法解決當(dāng)前全球貿(mào)易特別是美國貿(mào)易面臨的“不公平”問題，甚至直接采取阻止世貿(mào)組織啟動爭端解決機(jī)制(DSU)大法官遴選程序的方式，削弱多邊貿(mào)易體制對美方的約束，從而為美國單邊主義行為創(chuàng)造空間。

一、特朗普政府與世貿(mào)組織危機(jī)

在第二次世界大戰(zhàn)后的相當(dāng)長一段時間里，美國政府把推進(jìn)自由國際經(jīng)濟(jì)秩序放在首位，維護(hù)并發(fā)展自由國際經(jīng)濟(jì)秩序，被認(rèn)為能夠最大程度實(shí)現(xiàn)美國的經(jīng)濟(jì)利益。然而，特朗普一改美國的這一傳統(tǒng)。特朗普在競選期間就明確表達(dá)對自由貿(mào)易和多邊貿(mào)易體制的不滿。上任之后多次指責(zé)世貿(mào)組織是美國的“災(zāi)難”，多次威脅退出世貿(mào)組織，并采取了一系列破壞世貿(mào)組織權(quán)威的做法，以激進(jìn)的方式挑戰(zhàn)現(xiàn)有的自由主義經(jīng)濟(jì)和國際市場競爭秩序。2017 年12 月《美國國家安全戰(zhàn)略報告》指出必須對其進(jìn)行改革，以幫助美國工人受益、保護(hù)美國的創(chuàng)新成果以及反映其建立時的原則。

(一)特朗普政府無視世貿(mào)組織規(guī)則

第一，頻繁使用貿(mào)易保護(hù)主義措施。特朗普政府無視世貿(mào)組織規(guī)則，采取單邊主義的貿(mào)易保護(hù)措施，頻頻與貿(mào)易伙伴發(fā)生摩擦。2018年，特朗普政府無視多邊貿(mào)易體制，憑借其國內(nèi)法，單方面對中國、歐盟、日本、加拿大等美國主要進(jìn)口國發(fā)起貿(mào)易制裁措施，嚴(yán)重?cái)_亂了國際經(jīng)貿(mào)秩序。 美國認(rèn)為，以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體沖擊了世貿(mào)組織現(xiàn)有體制，而世貿(mào)組織無法有效約束和規(guī)制，導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家在世貿(mào)組織框架內(nèi)面臨不公平的競爭環(huán)境。特別是認(rèn)為中國在雙邊貿(mào)易中獲得了不公正的優(yōu)勢，認(rèn)為中國通過向本國企業(yè)提供補(bǔ)貼以獲得貿(mào)易優(yōu)勢，所以就必須針對中國輸美產(chǎn)品加征關(guān)稅。中興、華為等具有全球技術(shù)和競爭優(yōu)勢的企業(yè)必然是由政府“幕后”支持所致，將企業(yè)正當(dāng)經(jīng)營行為冠以“竊取”之名加以打擊，以企業(yè)“違反公平競爭原則”為由，出臺強(qiáng)硬措施加以遏制，這是對世貿(mào)組織基本原則的踐踏和對世貿(mào)組織改革的破壞。

第二，特朗普政府在利用包括反傾銷和反補(bǔ)貼措施在內(nèi)的貿(mào)易救濟(jì)措施的同時，還以保護(hù)國家安全為名發(fā)起“301” “232”調(diào)查。2017年8月，美國貿(mào)易代表萊特希澤稱根據(jù)特朗普授權(quán)和美國《1974年貿(mào)易法》第301條，將在涉及技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新三個領(lǐng)域?qū)χ袊絾?01調(diào)查，2018年7月對中國340億美元的產(chǎn)品加征25%的關(guān)稅，此后不斷加碼，最多時對價值5500億美元的中國輸美商品加征15%～25%的關(guān)稅。2018年4月，美國對歐盟啟動301調(diào)查，發(fā)布可能加征110億美元稅的歐盟產(chǎn)品清單，主要涉及飛機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品等歐盟核心產(chǎn)業(yè)，并利用世貿(mào)組織裁決結(jié)果，于2019年10月對價值75億美元?dú)W盟輸美的飛機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品等加征10%～25%關(guān)稅。2018年2月，美國政府依據(jù)《1962美國貿(mào)易擴(kuò)展法》的“232條款”認(rèn)定鋼鐵和鋁進(jìn)口威脅美國國家安全，應(yīng)采取全球保障措施減少對美國的損害，2018年4月，美國對進(jìn)口的鋼鐵和鋁分別加征25%和10%的關(guān)稅。2018年5月，又宣布對汽車進(jìn)口零部件采取基于保護(hù)國家安全的“232條款”調(diào)查，對世界范圍的汽車產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重大影響。特朗普政府頻繁地使用國內(nèi)法，以提高關(guān)稅的方式阻礙他國產(chǎn)品進(jìn)口，從而在保護(hù)具體產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，減少了進(jìn)口，推動實(shí)現(xiàn)美國所謂的貿(mào)易平衡。

(二)特朗普政府蓄意破壞世貿(mào)組織規(guī)則

第一，特朗普政府干擾世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。特朗普政府多次阻止世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)新任法官遴選程序，動搖了爭端解決機(jī)制這一世貿(mào)組織根本性法律基礎(chǔ)。按照世貿(mào)組織仲裁機(jī)制規(guī)定，上訴機(jī)構(gòu)常設(shè)7名法官，每起案件至少需要3名法官進(jìn)行審理。2018年1月僅剩3名法官，分別是來自中國的趙宏、來自美國的格萊漢姆(Thomas R. Graham)和來自印度的巴提亞(Ujal Singh Bhatia)，后兩位法官于2019年12月11日結(jié)束任期。根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)定，為上訴機(jī)構(gòu)任命新法官需要得到全體成員同意。作為世貿(mào)組織的創(chuàng)始成員之一，美國政府以不滿其存在“越權(quán)”等“系統(tǒng)性問題”為借口，多次表示不考慮啟動上訴機(jī)構(gòu)法官任命程序，進(jìn)而反復(fù)否決提名流程，致使在任法官人數(shù)一再縮減。世貿(mào)組織其他成員國一直在努力避免這種情況發(fā)生，并先后多次提出啟動上訴機(jī)構(gòu)新法官遴選程序，以填補(bǔ)已經(jīng)空缺和即將空缺的法官席位，然而美國多次“一票否決”加以阻撓。在2019年11月22日世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)例會上，美國再一次否決了117個成員的提議，最終導(dǎo)致上訴機(jī)構(gòu)在12月11日被迫停擺，這使得世貿(mào)組織面臨成立25年以來最嚴(yán)重的危機(jī)。

第二，特朗普政府在世貿(mào)組織改革中成為赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)。2018 年二十國集團(tuán)(G20)布宜諾斯艾利斯峰會支持對世貿(mào)組織進(jìn)行必要改革，幫助其更好發(fā)揮作用。多邊主義如果缺少有力、有效和正確的國際領(lǐng)導(dǎo)，國際集體行動就會出現(xiàn)嚴(yán)重的國際領(lǐng)導(dǎo)赤字(International Leadership Deficit)。特朗普政府沒有繼續(xù)維持現(xiàn)有世貿(mào)組織基本原則和秩序的意愿，其改革方案從內(nèi)容到形式全面否定了現(xiàn)有的多邊貿(mào)易體制基礎(chǔ)，其改革世貿(mào)組織的目標(biāo)在于“美國優(yōu)先” “讓美國再次偉大”的純自利目的，而非提供具有正外部性的國際公共產(chǎn)品。在特朗普政府“美國優(yōu)先”的經(jīng)濟(jì)政策背景下，美國所提出的世貿(mào)組織領(lǐng)導(dǎo)是試圖改變世貿(mào)組織現(xiàn)有規(guī)則以便更好反映美國的利益，否則美國將退出世貿(mào)組織另立門戶。特朗普執(zhí)政的美國首次在多邊貿(mào)易體制中扮演“赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)”角色，導(dǎo)致世貿(mào)組織的混亂和瀕臨崩潰。

二、美國赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)的國際基礎(chǔ)和國內(nèi)基礎(chǔ)

對于國際關(guān)系中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題，新現(xiàn)實(shí)主義強(qiáng)調(diào)國家實(shí)力是國家安全的基礎(chǔ)，新自由主義強(qiáng)調(diào)國家的意愿和偏好在國際合作中的作用。但僅強(qiáng)調(diào)國家實(shí)力和國家意愿都不足以解釋國家領(lǐng)導(dǎo)問題，領(lǐng)導(dǎo)國家提供國際領(lǐng)導(dǎo)的行為動力，應(yīng)該包括國際基礎(chǔ)和國內(nèi)基礎(chǔ)兩個維度。

(一)美國發(fā)揮引領(lǐng)作用的國際基礎(chǔ)嚴(yán)重削弱

在國際貿(mào)易體系中，領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者的結(jié)構(gòu)性地位是不同的，這種不同首先是由各國貿(mào)易綜合實(shí)力的結(jié)構(gòu)決定。領(lǐng)導(dǎo)者建立規(guī)則和制度并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的能力，是以其所掌握的安全和經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)為基礎(chǔ)的，可以用國際貿(mào)易競爭實(shí)力、國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)樞紐地位、國際貿(mào)易制度性話語權(quán)三個代表性指標(biāo)衡量一國的貿(mào)易綜合實(shí)力。

第一，從貿(mào)易競爭實(shí)力來看，中美經(jīng)濟(jì)力量對比發(fā)生重要變化。如圖1所示，美國已經(jīng)被中國趕超，中國成為世界貨物貿(mào)易第一大國。進(jìn)入21世紀(jì)，美國在反恐戰(zhàn)爭和國際金融危機(jī)沖擊下實(shí)力相對下降，以“金磚國家”為代表的新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起。 中美經(jīng)濟(jì)差距的不斷縮小和中國經(jīng)濟(jì)的快速增長趨勢，從根本上沖擊了美國經(jīng)濟(jì)在世界經(jīng)濟(jì)中的絕對優(yōu)勢地位。實(shí)力對比的此消彼長使得美國和西方不可能再像過去一樣主導(dǎo)國際事務(wù)。美國的貿(mào)易實(shí)力不再能夠支撐美國在多邊貿(mào)易體制中有效發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

第二，從貿(mào)易樞紐地位看，中國已經(jīng)取代美國，成為世界貿(mào)易的樞紐和中心。2006年，美國是全球127個國家的最大貿(mào)易伙伴，中國是70個國家的最大貿(mào)易伙伴。到2017年，中國貿(mào)易伙伴從40多個發(fā)展到231個國家和地區(qū)，且是120多個國家和地區(qū)的最大貿(mào)易伙伴。進(jìn)出口總額從1978年的355億元人民幣提高到2017年的27.8萬億元人民幣，增長782倍。

第三，從貿(mào)易制度話語權(quán)看，美國對世界貿(mào)易規(guī)則的影響力顯著下降。美國在區(qū)域超大自貿(mào)協(xié)定中的失利降低了美國的制度話語權(quán)，多哈回合的失敗也表明美國引領(lǐng)多邊貿(mào)易談判的能力下降。盡管美國仍然左右談判議題的設(shè)置，但并不能控制談判的進(jìn)程和新規(guī)則的產(chǎn)生，其對多邊貿(mào)易體系的引領(lǐng)作用在逐漸減弱。

(二)美國發(fā)揮引領(lǐng)作用的國內(nèi)基礎(chǔ)名存實(shí)亡

國際領(lǐng)導(dǎo)的國內(nèi)基礎(chǔ)與行政機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)的互動關(guān)系密切相關(guān)，即取決于立法機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)與行政機(jī)構(gòu)的立場是否協(xié)調(diào)一致。第二次世界大戰(zhàn)后美國政府積極推動自由貿(mào)易和多邊貿(mào)易體制，在多邊貿(mào)易體制中提供國際領(lǐng)導(dǎo)的同時，在國內(nèi)也運(yùn)用多種政治方式平衡利益集團(tuán)之間的關(guān)系，并積極向國會爭取貿(mào)易談判授權(quán)，推動國會批準(zhǔn)出臺有利于支持自由貿(mào)易和多邊貿(mào)易的法案。而特朗普政府對貿(mào)易政策的基調(diào)卻出現(xiàn)了180度大轉(zhuǎn)彎，使美國貿(mào)易政策的實(shí)質(zhì)發(fā)生了根本性變化。

圖1 中美貨物貿(mào)易占全球份額趨勢圖

資料來源：作者根據(jù)WTO數(shù)據(jù)繪制，見 World Trade Organization: World Trade Statistical Review 2019, https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/wts2019_e/wts19_toc_e.htm, Table A.4-5, pp.98-99。

第一，從美國政府角度看，貿(mào)易政策發(fā)生了重大調(diào)整。特朗普貿(mào)易政策的核心基調(diào)是反對自由貿(mào)易，強(qiáng)調(diào)公平貿(mào)易。特朗普就職后的第一件事就是促使美國退出了TPP協(xié)定，隨后與加拿大、墨西哥重新談判NAFTA，并與日本、韓國等國開展雙邊貿(mào)易協(xié)定的談判，直接向?qū)κ质?。特朗普認(rèn)為貿(mào)易保護(hù)會使美國更加繁榮。多次濫用美國的“301”等單邊主義條款，與中國發(fā)生貿(mào)易摩擦，將美國國內(nèi)法置于世貿(mào)組織規(guī)則之上。特朗普外交政策的突出特點(diǎn)是“美國優(yōu)先”，拒絕承擔(dān)其認(rèn)為“過多”的國際責(zé)任。認(rèn)為過去維持“自由國際秩序”使美國承擔(dān)了更多的成本是 “吃虧”了，要求美國的盟友們承擔(dān)更多成本。特朗普的這種想法使美國從過去作為提供國際公共產(chǎn)品的“領(lǐng)導(dǎo)者”變?yōu)殄O銖必較、只顧自己利益的國家，失去了“老大風(fēng)范”。特朗普的多邊貿(mào)易政策是徹底否定當(dāng)前世貿(mào)組織的原則和機(jī)制，將改革世貿(mào)組織作為維護(hù)美國貿(mào)易利益的手段，擾亂世貿(mào)組織的規(guī)則和秩序，給世貿(mào)組織的未來發(fā)展注入了更多不確定性。

第二，從美國國會角度看，貿(mào)易政策重新成為兩黨關(guān)注的議程重點(diǎn)。2016年特朗普執(zhí)政后，長期充當(dāng)兩黨政治劃界標(biāo)準(zhǔn)的社會福利等內(nèi)部議題弱化，而應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)等外部議題開始占據(jù)核心地位。特朗普執(zhí)政后，政府與國會之間的政治分歧加深，建制派與反建制派政策立場對立。美國政府發(fā)表的2017年《美國貿(mào)易政策議程》報告指出，新一屆美國政府有四大優(yōu)先任務(wù)，分別是提升美國主權(quán)、強(qiáng)化美國貿(mào)易法、利用美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力杠桿擴(kuò)大商品和服務(wù)出口以及保護(hù)美國知識產(chǎn)權(quán)注報告全文見USTR, 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/reports-and-publications/2017/2017-trade-policy-agenda-and-2016。。2018年《美國貿(mào)易政策議程》報告指出，美國致力于加強(qiáng)多邊貿(mào)易體系，與世貿(mào)組織成員一起創(chuàng)造更多有利于市場高效和財(cái)富增長的規(guī)則，保持在世貿(mào)組織中的積極活力，同時也認(rèn)為世貿(mào)組織損害了美國的國家利益。

第三，從美國利益集團(tuán)角度看，美國產(chǎn)業(yè)尋求保護(hù)的意愿增多。美國利益集團(tuán)始終分為兩派，分別是出口促進(jìn)集團(tuán)和進(jìn)口保護(hù)集團(tuán)注有關(guān)美國國內(nèi)與貿(mào)易相關(guān)的利益集團(tuán)政治的分析論述，見戴斯勒《美國貿(mào)易政治》(第四版，中國市場出版社，2006：14-37)、王勇《中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系》(中國經(jīng)濟(jì)出版社，2007：14-21)。。但是隨著產(chǎn)業(yè)不斷更新?lián)Q代，曾經(jīng)的出口促進(jìn)集團(tuán)如紡織、鋼鐵、半導(dǎo)體等成為后來的進(jìn)口保護(hù)集團(tuán)，因此,利益集團(tuán)的立場基本上有規(guī)律可循，即具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)尋求自由貿(mào)易協(xié)定以促進(jìn)出口，不具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)尋求進(jìn)口保護(hù)。隨著跨國公司的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易使得中間品進(jìn)口成為出口的前提條件，此類出口導(dǎo)向的企業(yè)則更加傾向于自由貿(mào)易以促進(jìn)出口。

評判美國推進(jìn)世貿(mào)組織改革是否在多邊貿(mào)易體制中提供國際領(lǐng)導(dǎo)的標(biāo)準(zhǔn)為是否愿意或是否有能力提供公共產(chǎn)品。特朗普政府的多邊貿(mào)易政策及其世貿(mào)組織改革立場已經(jīng)比較“徹底”地侵蝕了國際領(lǐng)導(dǎo)的公共產(chǎn)品屬性。特朗普政府推行的是保護(hù)主義貿(mào)易政策，給世界貿(mào)易帶來了很大不確定性。特朗普政府現(xiàn)在不僅沒有能力有效地發(fā)揮在世貿(mào)組織改革中的領(lǐng)導(dǎo)作用，而且為了鞏固自身貿(mào)易利益，濫用國際制度性權(quán)力，反而加劇美國在世界貿(mào)易組織中的領(lǐng)導(dǎo)力危機(jī)，即無能力在世貿(mào)組織改革中提供有效的國際領(lǐng)導(dǎo)，因此構(gòu)成了赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)的特征。

三、美國的赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)對世貿(mào)組織改革的影響

特朗普政府執(zhí)政以來，美國在維護(hù)本國貿(mào)易利益和為全球貿(mào)易體系提供公共產(chǎn)品兩個方面都缺少有效作為。如表1所示，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)國的國際基礎(chǔ)和國內(nèi)基礎(chǔ)同時不滿足，且其他大國尚無能力補(bǔ)位時，多邊貿(mào)易體系中的國際領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)缺位，即構(gòu)成赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致世貿(mào)組織改革陷入困境，甚至出現(xiàn)倒退。

(一)美國的赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)對世貿(mào)組織改革造成嚴(yán)重破壞

美國的赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)給世貿(mào)組織帶來了巨大沖擊。第一，美國通過制造沖突或擴(kuò)大沖突，試圖最大可能引起世貿(mào)組織成員國對于美國倡議世貿(mào)組織改革的關(guān)注。例如，美國將上訴機(jī)構(gòu)任命的程序性問題轉(zhuǎn)化為爭端解決機(jī)制癱瘓的嚴(yán)峻問題，人為制造世貿(mào)組織危機(jī)，企圖迫使各國支持其將改革議題納入世貿(mào)組織議事日程。第二，美國提出的方案本質(zhì)是全盤否定世貿(mào)組織既有的基本原則和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，最惠國待遇、國民待遇等具有國際公共產(chǎn)品性質(zhì)的規(guī)則將受到根本性破壞，是顛覆性的“推倒重來”或“偷梁換柱”，不符合國際制度發(fā)展的正常模式。第三，特朗普政府削弱了世貿(mào)組織在管理貿(mào)易問題上的權(quán)威，美國頻繁對其他成員國實(shí)施單邊貿(mào)易保護(hù)主義政策，已經(jīng)給世界貿(mào)易帶來了不確定和不穩(wěn)定因素。2017年2月世貿(mào)組織總干事羅伯托·阿澤維多強(qiáng)調(diào)，貿(mào)易保護(hù)主義無法令美國“再次偉大”，特朗普不應(yīng)把美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的問題全部歸咎于其他國家和外部力量，保護(hù)美國企業(yè)不應(yīng)通過征收懲罰性關(guān)稅，而應(yīng)通過加大教育培訓(xùn)投入，貿(mào)易摩擦將是災(zāi)難性的。2019年，從特朗普的汽車關(guān)稅威脅、美歐數(shù)字稅之爭、美墨加協(xié)議一波三折，到日韓之間的劍拔弩張，貿(mào)易摩擦頻繁出現(xiàn)，使得2019年國際貿(mào)易增長大幅回落。世貿(mào)組織公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年5月16日至10月15日的半年內(nèi)，貿(mào)易限制措施所覆蓋的貿(mào)易量達(dá)到4604億美元，較2018年同期擴(kuò)大了37%。

表1 美國的赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)與世貿(mào)組織改革

資料來源：作者自制。

(二)美國的赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)并不必然陷入“金德爾伯格陷阱”

準(zhǔn)確把握美國提供赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)帶來的后果，還須回答多邊貿(mào)易體制是否存在“金德爾伯格陷阱”問題。“金德爾伯格陷阱”是指在全球權(quán)力轉(zhuǎn)移過程中，如果新興大國不能承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，就會導(dǎo)致國際公共產(chǎn)品短缺，進(jìn)而造成全球經(jīng)濟(jì)混亂和安全失序?！敖鸬聽柌裣葳濉笔怯捎诠伯a(chǎn)品缺失而導(dǎo)致的混亂和失序。當(dāng)前，美國以外的國家和集團(tuán)也在積極提供國際領(lǐng)導(dǎo)和國際公共產(chǎn)品，因此現(xiàn)實(shí)中“金德爾伯格陷阱”可能不會發(fā)生。例如，盡管美國在2015年世貿(mào)組織內(nèi)羅畢部長級會議召開前夕公開呼吁國際社會放棄多哈回合，但大多數(shù)國家特別是發(fā)展中國家仍然堅(jiān)持積極推進(jìn)多邊貿(mào)易談判，并推動會議達(dá)成了多項(xiàng)成果：一是世貿(mào)組織成員達(dá)成全面取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼協(xié)議，并就出口融資支持、棉花、國際糧食援助等方面達(dá)成一致；二是達(dá)成自1997年以來世貿(mào)組織首個關(guān)稅減讓協(xié)議即《信息技術(shù)協(xié)定》(ITA)擴(kuò)圍協(xié)議，涉及國際貿(mào)易額1.3萬億美元；三是給予最不發(fā)達(dá)國家優(yōu)惠原產(chǎn)地規(guī)則、服務(wù)豁免等優(yōu)惠待遇。可以看出，美國對于多哈回合談判的退縮并未改變絕大多數(shù)世貿(mào)組織成員國的參與熱情，內(nèi)羅畢部長級會議取得積極進(jìn)展和部分成果。據(jù)此可以預(yù)測，當(dāng)多邊貿(mào)易談判中其他國家或集團(tuán)進(jìn)行“補(bǔ)位”且達(dá)成了有利于美國的貿(mào)易協(xié)議時，作為理性行為體的美國依然有接受該協(xié)議的動機(jī)。而如果美國政府強(qiáng)行拒絕了一份優(yōu)質(zhì)的全球貿(mào)易協(xié)定，將無法面對其國內(nèi)政治特別是相關(guān)利益集團(tuán)的壓力，并對美國的國際地位構(gòu)成進(jìn)一步的巨大挑戰(zhàn)。所以當(dāng)前美國在世貿(mào)組織改革中的赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)難擋多邊貿(mào)易體制繼續(xù)向前發(fā)展的歷史進(jìn)程。

四、美國的赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)與世貿(mào)組織改革的前景

隨著美國實(shí)力的衰落和角色的轉(zhuǎn)變，大國合作共同引領(lǐng)世貿(mào)組織改革成為歷史發(fā)展的必然趨勢。從國際領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)來看，美國實(shí)力的下降已經(jīng)成為短期難以逆轉(zhuǎn)的趨勢。當(dāng)前有望在世貿(mào)組織改革中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的經(jīng)濟(jì)體主要包括美國、歐盟、日本、中國、印度、巴西等。主要國家政府都表現(xiàn)出積極參與世貿(mào)組織改革的熱情，各自提出了世貿(mào)組織改革的獨(dú)立方案，但各方案之間存在顯著分歧，能否獲得國內(nèi)貿(mào)易政治力量的支持，還取決于世貿(mào)組織改革進(jìn)程是否能夠體現(xiàn)各國最為關(guān)切的擴(kuò)大世界貿(mào)易、維護(hù)貿(mào)易秩序的國內(nèi)利益。因此，在美國已經(jīng)成為赤字型國際領(lǐng)導(dǎo)的情況下，各主要國家需要加強(qiáng)合作積極“補(bǔ)位”，重新構(gòu)造多邊貿(mào)易體制中的國際領(lǐng)導(dǎo)，以推動世貿(mào)組織改革順利完成，促進(jìn)多邊貿(mào)易體制發(fā)展。

(一)大國合作為世貿(mào)組織改革提供有效領(lǐng)導(dǎo)

第一，中美聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)將對世貿(mào)組織改革起決定性作用。“若最終沒有美國和中國的同意，世貿(mào)組織改革協(xié)議很難達(dá)成。但中美立場差距較大，改革難度可想而知。”中國和美國分別是世貿(mào)組織最大的發(fā)展中成員和最大的發(fā)達(dá)成員，在世貿(mào)組織改革方向和目標(biāo)上的立場差距甚遠(yuǎn)，特別是特朗普政府的貿(mào)易政策違背了第二次世界大戰(zhàn)后多邊貿(mào)易體制的基本原則，其提出的改革方案是對世貿(mào)組織的顛覆性破壞，遭到了中方的明確反對。雙方在世貿(mào)組織改革目標(biāo)、改革方案的基本立場上存在較大分歧，在現(xiàn)階段達(dá)成共識的可能性較小。

第二，美歐日聯(lián)手將形成強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)力量，但三方難以實(shí)現(xiàn)緊密合作。特朗普政府的外交風(fēng)格不利于聯(lián)合盟友，美國頻頻發(fā)動與歐盟和日本等盟友的貿(mào)易摩擦，并采取了單邊主義貿(mào)易政策，美歐日的聯(lián)合不是鐵板一塊，而是存在較多利益沖突。美歐日三方對于世貿(mào)組織改革的方案存在較大差異，歐日主張?jiān)诰S護(hù)多邊貿(mào)易基本原則基礎(chǔ)上對世貿(mào)組織進(jìn)行改革，而美國希望重構(gòu)世貿(mào)組織，雙方改革目標(biāo)存在根本性差異，增加了美國協(xié)調(diào)歐日政策的難度。美國的貿(mào)易話語權(quán)減弱，歐日對于世貿(mào)組織改革都有各自的抱負(fù)，不再為美國馬首是瞻，而是希望有效發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用，增強(qiáng)在多邊貿(mào)易體制設(shè)計(jì)中的話語權(quán)和影響力。

第三，當(dāng)前及未來一個階段，依靠歐中日的精誠合作實(shí)現(xiàn)多元領(lǐng)導(dǎo)的可能性較大。西歐地區(qū)和東亞地區(qū)貿(mào)易比重占世界貿(mào)易的比重大，貿(mào)易影響力強(qiáng)，但貿(mào)易話語權(quán)始終被美國所把持。當(dāng)前歐中日聯(lián)手將有助于促成世貿(mào)組織全面改革，制定較為平衡的兼顧發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家利益的全面改革方案，并通過加強(qiáng)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的談判協(xié)調(diào)達(dá)成有價值的協(xié)定，也有助于獲得國內(nèi)支持，并且能夠較好執(zhí)行，為多邊貿(mào)易體制發(fā)展注入更強(qiáng)活力。

(二)對我國參與世貿(mào)組織改革的建議

對我國而言，世貿(mào)組織改革是我國參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)、增強(qiáng)國際經(jīng)濟(jì)話語權(quán)和影響力的重要契機(jī)，也是我國作為貿(mào)易大國向貿(mào)易強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的重要機(jī)遇，更是我國推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的國際責(zé)任和歷史使命。我國在多場合表達(dá)了支持對世貿(mào)組織進(jìn)行必要改革、幫助世貿(mào)組織解決當(dāng)前危機(jī)、維護(hù)多邊貿(mào)易體制、推動建設(shè)開放型世界經(jīng)濟(jì)的立場。在此基礎(chǔ)上可做好三方面準(zhǔn)備：一是做好完善世貿(mào)組織改革方案的準(zhǔn)備，更好反映我國和廣大發(fā)展中國家利益，同時兼顧發(fā)達(dá)國家合理訴求。二是做好積極參與國際合作的準(zhǔn)備，推動各方尋求多邊貿(mào)易利益的最大公約數(shù)，重塑世貿(mào)組織的權(quán)威性和有效性，推動世貿(mào)組織在全球經(jīng)濟(jì)治理中發(fā)揮更大作用。三是做好應(yīng)對各種不確定性的準(zhǔn)備，在世貿(mào)組織改革短期內(nèi)難以突破的情況下，加強(qiáng)區(qū)域自貿(mào)協(xié)定和雙邊貿(mào)易投資協(xié)定談判，妥善應(yīng)對中美經(jīng)貿(mào)摩擦，以兩手對兩手處理中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，在世貿(mào)組織規(guī)則框架下維護(hù)我國的經(jīng)貿(mào)權(quán)益。