趙 柯 李 剛

近年來(lái)歐盟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化，這逐漸與中國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)之間形成了巨大的張力，隨之而來(lái)的是相互間的競(jìng)爭(zhēng)性在提高，這是當(dāng)前歐盟積極調(diào)整對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策的重要原因。歐盟不僅是中國(guó)重要的貿(mào)易伙伴，也是一支影響國(guó)際格局變動(dòng)的戰(zhàn)略力量。在中美貿(mào)易摩擦的背景下，中歐經(jīng)貿(mào)合作的戰(zhàn)略價(jià)值更為突出，有利于為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。研究歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化及其對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的三個(gè)特征

(一)“再工業(yè)化”戰(zhàn)略推動(dòng)制造業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)中的比重回升

作為現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)源地，歐盟國(guó)家特別是英、法、德、意等核心成員國(guó)曾長(zhǎng)期處于全球制造業(yè)的中心位置，通過(guò)其技術(shù)和品牌優(yōu)勢(shì)從國(guó)際分工中獲取高附加值。但隨著冷戰(zhàn)結(jié)束之后新一輪經(jīng)濟(jì)全球化推動(dòng)的國(guó)際產(chǎn)業(yè)大調(diào)整，歐盟制造業(yè)全球主導(dǎo)地位開(kāi)始動(dòng)搖，這首先體現(xiàn)為歐盟制造業(yè)全球份額的萎縮。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2000年歐盟15國(guó)[注]歐盟15國(guó)指歐盟東擴(kuò)前的15個(gè)成員國(guó)，包括荷蘭、比利時(shí)、盧森堡、意大利、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、愛(ài)爾蘭、丹麥、希臘、葡萄牙、西班牙、奧地利、芬蘭和瑞典。在世界制造業(yè)增加值中的占比為22.97%，到2010年下降到19.98%，而到了2015年其份額進(jìn)一步下降至17.18%(見(jiàn)圖1)。在歐盟內(nèi)部，傳統(tǒng)制造業(yè)強(qiáng)國(guó)德國(guó)保持穩(wěn)定，其他成員國(guó)制造業(yè)增加值占本國(guó)GDP比重大都出現(xiàn)下降趨勢(shì)。特別是英、法等核心成員國(guó)的制造業(yè)比重快速下滑。2012年，法國(guó)制造業(yè)GDP占比已降至10.36%，英國(guó)制造業(yè)GDP占比相對(duì)法國(guó)更小(見(jiàn)圖3)。從勞動(dòng)力市場(chǎng)看，歐盟制造業(yè)就業(yè)人口也呈現(xiàn)萎縮趨勢(shì)，從2000年到2015年制造業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)比例從29.371%下降到24.058%(見(jiàn)圖2)。

在歐盟的決策層看來(lái)，歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“去工業(yè)化”不僅危及歐洲的長(zhǎng)期增長(zhǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力，還使得歐盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式變得不可持續(xù)。雖然服務(wù)業(yè)的增長(zhǎng)彌補(bǔ)了工業(yè)產(chǎn)出的下降，但制造業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有不可替代的重要性：一方面提供服務(wù)業(yè)發(fā)展所需要的設(shè)備和原料；另一方面制造業(yè)本身就為服務(wù)業(yè)創(chuàng)造大量需求，如果制造業(yè)大量“外包”，那隨之而來(lái)的就是部分服務(wù)業(yè)的“外包”，最終導(dǎo)致工作機(jī)會(huì)的流失。歐盟制造業(yè)增加值占比在20%以下，但其出口占比超過(guò)了40%。此外，制造業(yè)是創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的源泉，歐盟企業(yè)研發(fā)投入的2/3來(lái)自制造業(yè)。正是由于制造業(yè)的這種“系統(tǒng)重要性”，特別是2008年的金融危機(jī)和隨后的歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，使得歐盟國(guó)家認(rèn)識(shí)到，完整而具有競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)不僅有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力對(duì)提高社會(huì)凝聚力至關(guān)重要。

圖1 2000—2018年全球制造業(yè)增加值分布走勢(shì)

資料來(lái)源：根據(jù)世界銀行Open Data歷年世界及各國(guó)制造業(yè)增加值數(shù)據(jù)計(jì)算得來(lái)。

圖2 歐盟及主要成員國(guó)工業(yè)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)百分比

資料來(lái)源：世界銀行Open Data。

正是在這一背景下，歐盟在2012年10月發(fā)布《強(qiáng)大的歐盟工業(yè)有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和復(fù)蘇》的報(bào)告，提出了“再工業(yè)化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，力圖通過(guò)創(chuàng)造和使用多種政策工具來(lái)支持工業(yè)發(fā)展，提高歐盟工業(yè)制造業(yè)的比重。歐盟的核心成員國(guó)也紛紛推出本國(guó)扶持工業(yè)發(fā)展的國(guó)家計(jì)劃，比如德國(guó)在2013年4月正式發(fā)布了以提高制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力為目的的《保障德國(guó)制造業(yè)的未來(lái)：關(guān)于實(shí)施“工業(yè)4.0”戰(zhàn)略的建議》，法國(guó)在2013年9月正式推出“新工業(yè)法國(guó)”(Nouvelle France Industrielle)戰(zhàn)略，意大利在2013年出臺(tái)國(guó)家能源戰(zhàn)略，2016年公布工業(yè)4.0國(guó)家計(jì)劃。歐盟的這些努力取得了部分的成效，2013年后，不僅歐盟經(jīng)濟(jì)從歐債危機(jī)中復(fù)蘇，整體制造業(yè)GDP占比也開(kāi)始回升，從2013年的13.698%提高到2018年的14.03%。意大利從2013年開(kāi)始制造業(yè)占比一直處于上升趨勢(shì)，從2013年的13.88%增加到2018年的15.055%，法國(guó)和英國(guó)制造業(yè)GDP占比下滑的趨勢(shì)則有所減緩(見(jiàn)圖3)。

(二)前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)緩慢

雖然歐盟的傳統(tǒng)高端制造業(yè)在世界上仍然處于領(lǐng)先地位，比如德國(guó)的精密機(jī)床、機(jī)械、汽車、化工等產(chǎn)業(yè)，法國(guó)的航空、核電等產(chǎn)業(yè)在全球市場(chǎng)還具有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，但在前沿產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，美國(guó)以及以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)國(guó)家發(fā)展迅速，歐盟則相對(duì)緩慢。比如在新能源領(lǐng)域，歐盟的光伏產(chǎn)業(yè)曾經(jīng)一度遙遙領(lǐng)先，現(xiàn)在則嚴(yán)重萎縮，中國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)占了全球超過(guò)70%的份額；歐盟雖然擁有領(lǐng)先的新能源汽車制造企業(yè)，但作為電動(dòng)汽車核心零部件的動(dòng)力電池，則是歐盟產(chǎn)業(yè)的軟肋。更重要的是，在當(dāng)前最重要的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，歐盟的發(fā)展相對(duì)中國(guó)和美國(guó)則是明顯緩慢。從2001年到2016年，全球ICT(信息通信技術(shù))產(chǎn)品出口金額翻了兩番，每年達(dá)到近8000億美元，成為最大貿(mào)易種類。但這一增長(zhǎng)主要是以中國(guó)為代表的東亞地區(qū)出口額的激增，歐盟在ICT領(lǐng)域的出口則是停滯不前。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展標(biāo)志之一的獨(dú)角獸企業(yè)數(shù)量上，歐盟也大幅落后。截至2019年6月，在全部358家獨(dú)角獸企業(yè)中，歐洲共有41家，其中，英國(guó)18家，德國(guó)9家，法國(guó)4家，盧森堡2家，瑞典、馬耳他、西班牙、葡萄牙、愛(ài)沙尼亞各1家，非歐盟成員國(guó)瑞士3家，分布極為分散。而美國(guó)有178家，中國(guó)大陸91家。而歐洲的41家獨(dú)角獸企業(yè)中，10家還是金融科技行業(yè)(Fintech)的企業(yè)。

圖3 歐盟及主要成員國(guó)制造業(yè)增加值占GDP的百分比

資料來(lái)源：世界銀行Open Data。

根據(jù)歐盟委員會(huì)聯(lián)合研究中心(JRC)對(duì)全球研發(fā)投入最大的2500家企業(yè)的研究數(shù)據(jù)，歐盟在ICT產(chǎn)業(yè)的研發(fā)投入占總研發(fā)投入比例顯著低于全球比例，并在不斷萎縮。2018年，這其中551家歐盟樣本企業(yè)研發(fā)總投入為2059億歐元。其中，ICT產(chǎn)業(yè)占20%，低于健康領(lǐng)域的21.6%和汽車產(chǎn)業(yè)的31%。2500家公司整體ICT產(chǎn)業(yè)研發(fā)占比是38.7%，美國(guó)占52.8%，中國(guó)占47.1%。增長(zhǎng)率方面，2018年歐盟樣本企業(yè)ICT producers和ICT services研發(fā)投入增長(zhǎng)率分別為5.5%和3.4%，美國(guó)分別是9.1%和17.1%，中國(guó)分別是15.1%和38.7%。而2007年時(shí)，歐盟研發(fā)投入最大的樣本企業(yè)ICT產(chǎn)業(yè)研發(fā)投入占21.8%，全球研發(fā)投入最大的樣本企業(yè)整體是33.3%，此消彼長(zhǎng)。

此外，歐盟的單一市場(chǎng)建設(shè)并沒(méi)有形成一個(gè)較完善的創(chuàng)新生態(tài)鏈。世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織(WIPO)、康奈爾大學(xué)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2018年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告》顯示，在全球創(chuàng)新集群地區(qū)前十名中，只有巴黎一個(gè)歐盟城市入圍。事實(shí)上，歐盟有數(shù)量眾多有實(shí)力的創(chuàng)新中心，如英國(guó)的牛津科技園(Oxford Science Park)、德國(guó)柏林的“硅路”(Silicon Allee)和愛(ài)爾蘭都柏林的“硅港”(Silicon Docks)等，但這些科技中心歸屬不同國(guó)家，服務(wù)于成員國(guó)各自的發(fā)展戰(zhàn)略，相互間缺乏有效的互動(dòng)交流，分散了歐盟的整體資源，使歐盟難以產(chǎn)生世界頂級(jí)的科創(chuàng)中心。

(三)德國(guó)成為歐盟產(chǎn)業(yè)鏈的中心

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化正在經(jīng)歷深刻變革，其中一個(gè)新趨勢(shì)就是全球價(jià)值鏈的區(qū)域化。三大跨境生產(chǎn)體系正在興起：以德國(guó)為中心的“歐洲工廠”，以中國(guó)為中心的“亞洲工廠”和以美國(guó)為中心的“北美工廠”。全球產(chǎn)業(yè)鏈區(qū)域化程度的不斷提高，就體現(xiàn)為這三大跨境生產(chǎn)體系區(qū)域內(nèi)貿(mào)易要超過(guò)區(qū)域間貿(mào)易，生產(chǎn)要素更多地在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)循環(huán)流動(dòng)。

麥肯錫(McKinsey & Company)的研究顯示，長(zhǎng)期以來(lái)，隨著技術(shù)進(jìn)步，運(yùn)輸和溝通成本不斷下降，同時(shí)全球價(jià)值鏈向中國(guó)等新興市場(chǎng)國(guó)家擴(kuò)張，長(zhǎng)距離海洋貿(mào)易往來(lái)增長(zhǎng)迅速。從2000年到2012年，同一地區(qū)內(nèi)的國(guó)際商品貿(mào)易(而非遠(yuǎn)距離貿(mào)易)占全球總貿(mào)易的比例從51%下降到45%，區(qū)域間遠(yuǎn)距離貿(mào)易得到快速發(fā)展。近年來(lái)這一趨勢(shì)正在逆轉(zhuǎn)，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易占全球商品貿(mào)易總量的比例從2013年到2018年增長(zhǎng)了2.7個(gè)百分點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)鏈的區(qū)域化在歐盟表現(xiàn)得最為明顯，歐盟內(nèi)部貿(mào)易要遠(yuǎn)超歐盟與其他地區(qū)間的貿(mào)易。

今天的德國(guó)不僅是歐洲經(jīng)濟(jì)上最強(qiáng)的國(guó)家，還主導(dǎo)著歐洲的經(jīng)濟(jì)地理版圖。幾乎所有歐盟成員國(guó)最重要的貨物出口市場(chǎng)都是另外一個(gè)歐盟成員國(guó)，也就是說(shuō)，歐盟國(guó)家間的內(nèi)部貿(mào)易是大多數(shù)成員國(guó)的貿(mào)易方式，但德國(guó)除外。德國(guó)的前三大出口市場(chǎng)中只有法國(guó)(第二大出口市場(chǎng))是歐盟成員國(guó)，其他兩個(gè)國(guó)家分別是美國(guó)(第一大出口市場(chǎng))和中國(guó)(第三大出口市場(chǎng))。2017年在歐盟的27個(gè)成員國(guó)(德國(guó)除外)中，有17個(gè)國(guó)家最重要的出口市場(chǎng)是德國(guó)，德國(guó)是22個(gè)成員國(guó)排名前三的出口市場(chǎng)。比如，捷克貨物出口的33%銷往德國(guó)，奧地利29%，匈牙利28%，波蘭27%，盧森堡26%。另外，南歐的意大利，北歐的芬蘭、瑞典、西歐的荷蘭，第一大出口市場(chǎng)都是德國(guó)。歐盟另外一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)——法國(guó)，最大的出口市場(chǎng)也是德國(guó)。很顯然，歐盟國(guó)家的貿(mào)易對(duì)德國(guó)依賴程度很高。從貿(mào)易結(jié)構(gòu)上看，德國(guó)從歐盟其他國(guó)家進(jìn)口的多是工業(yè)原材料和中間產(chǎn)品，而出口的主要是工業(yè)制成品。也就是說(shuō)，來(lái)自歐盟其他國(guó)家的出口經(jīng)過(guò)德國(guó)的再加工，一部分重新回到歐盟國(guó)家，另一部分出口到世界其他國(guó)家。在這個(gè)貿(mào)易循環(huán)中，德國(guó)扮演著歐盟產(chǎn)業(yè)資源整合者的角色，是歐盟產(chǎn)業(yè)鏈的中心。

二、歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響

歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的這三個(gè)變化提高了中歐產(chǎn)業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)性，也由此給中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)提升了與中國(guó)的“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)”

歐盟的“再工業(yè)化”戰(zhàn)略初見(jiàn)成效，整體制造業(yè)比重開(kāi)始回升，但還沒(méi)有完全達(dá)到預(yù)期。這進(jìn)一步鼓勵(lì)了歐盟加大使用產(chǎn)業(yè)政策，維護(hù)其傳統(tǒng)高端制造業(yè)領(lǐng)先地位。與此同時(shí)，歐盟對(duì)自身在以數(shù)字化為核心的前沿產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相對(duì)中美兩國(guó)發(fā)展落后的狀況充滿焦慮，擔(dān)心自己在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代被邊緣化，所以歐盟近年來(lái)在政策工具和資金投入上大大加強(qiáng)了對(duì)數(shù)字產(chǎn)業(yè)的扶持力度，力圖要趕超中美。根據(jù)歐盟的設(shè)想，歐盟工業(yè)要在2030年成為全球領(lǐng)導(dǎo)者，并且創(chuàng)造出一種符合歐盟價(jià)值觀的“歐洲工業(yè)模式”，但歐盟認(rèn)為中國(guó)在全球價(jià)值鏈中不斷攀升的地位是歐盟實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重大挑戰(zhàn)。

2019年1月，德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)布了一份關(guān)于如何應(yīng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)告。這份報(bào)告雖然承認(rèn)中國(guó)仍是具有活力的大市場(chǎng)，也是世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要推動(dòng)力，中國(guó)市場(chǎng)是德國(guó)工業(yè)重要的利潤(rùn)來(lái)源，德國(guó)需要利用與中國(guó)經(jīng)濟(jì)合作所創(chuàng)造的機(jī)遇，但這份報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)正在通過(guò)積極的工業(yè)和創(chuàng)新政策成為一個(gè)技術(shù)領(lǐng)先的工業(yè)強(qiáng)國(guó)，這給德國(guó)乃至整個(gè)歐盟的工業(yè)界帶來(lái)巨大的壓力和挑戰(zhàn)。德國(guó)工業(yè)界將這一挑戰(zhàn)定義為歐盟國(guó)家的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式和中國(guó)的經(jīng)濟(jì)模式之間的“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)”(system wettbewerb)，呼吁德國(guó)政府和歐盟要采取措施應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)”。

鑒于德國(guó)工業(yè)在歐盟經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)的這份報(bào)告在歐盟層面產(chǎn)生了重要的政治影響。2019年3月12日，歐盟委員會(huì)發(fā)表《歐盟—中國(guó)戰(zhàn)略展望》，這份文件接受了德國(guó)工業(yè)聯(lián)合會(huì)對(duì)中國(guó)的最新定位，雖然仍承認(rèn)中國(guó)是合作伙伴，但認(rèn)為中國(guó)不再是發(fā)展中國(guó)家，而是追求技術(shù)領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)者，是“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。歐盟認(rèn)為要保持自身的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)模式和價(jià)值觀念，就必須要加強(qiáng)歐盟的工業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)政策。

引入“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)”的理念，是歐盟對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策一個(gè)很大的轉(zhuǎn)變，意味著歐盟一方面要通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和資金投入強(qiáng)化自身的工業(yè)力量，以維持對(duì)中國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面歐盟會(huì)提高對(duì)中國(guó)商品和投資進(jìn)入歐盟市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。2019年4月，《歐盟外國(guó)直接投資審查框架》條例正式生效，在中國(guó)企業(yè)對(duì)歐盟直接投資快速增長(zhǎng)的背景下，該條例出臺(tái)的一個(gè)重要?jiǎng)右蚓褪欠婪吨袊?guó)企業(yè)對(duì)歐盟核心科技企業(yè)的并購(gòu)。根據(jù)該條例，歐盟委員會(huì)將被授權(quán)基于公共安全和公共秩序的原因?qū)彶樘囟ǖ耐馍掏顿Y項(xiàng)目，歐盟委員會(huì)有權(quán)要求成員國(guó)提供審查程序所必需的任何信息。歐盟委員會(huì)雖然沒(méi)有權(quán)力直接否決相關(guān)交易，但可以向成員國(guó)提出意見(jiàn)，成員國(guó)有義務(wù)聽(tīng)取歐盟委員會(huì)的審查意見(jiàn)。一直以來(lái)，歐盟國(guó)家都是中國(guó)技術(shù)引進(jìn)的重要來(lái)源國(guó)，對(duì)中國(guó)工業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用。歐盟強(qiáng)調(diào)“系統(tǒng)性競(jìng)爭(zhēng)”的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策，無(wú)疑將使中歐投資和技術(shù)合作面臨新的挑戰(zhàn)。

(二)制定對(duì)華“歧視性”經(jīng)貿(mào)政策工具

歐盟認(rèn)為正確的工業(yè)戰(zhàn)略一定要體現(xiàn)歐洲價(jià)值觀和社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，并且建立在競(jìng)爭(zhēng)和開(kāi)放的基礎(chǔ)上，這就需要?dú)W盟在摒棄保護(hù)主義和市場(chǎng)扭曲的同時(shí)，面對(duì)不公平的競(jìng)爭(zhēng)不能過(guò)于天真，需要具備有力的政策工具。在歐盟看來(lái)，與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)關(guān)系是不平衡的，雙方的市場(chǎng)準(zhǔn)入并不對(duì)等，這使得中國(guó)企業(yè)獲取了不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。歐盟原本期望通過(guò)中歐投資協(xié)定來(lái)解決這一問(wèn)題，但雙方談判進(jìn)展的緩慢使得歐盟決定采取新的策略——更加強(qiáng)硬的立場(chǎng)和創(chuàng)新政策工具——來(lái)向中國(guó)施加更大的壓力，迫使中國(guó)讓步。2020年1月，歐盟貿(mào)易委員菲爾·霍根(Phil Hogan)提議制定歐盟的“國(guó)際采購(gòu)工具”，如果東道國(guó)對(duì)歐盟企業(yè)采取了“歧視性”政策，使得歐盟企業(yè)無(wú)法在該國(guó)獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入，那么歐盟各國(guó)公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，可以對(duì)來(lái)自該國(guó)的非歐盟企業(yè)采取“歧視性”措施?；舾J(rèn)為這一工具將可以有效應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)，同時(shí)他也坦陳，因?yàn)楫?dāng)前中歐投資協(xié)定的談判并沒(méi)有讓歐盟感到滿意，所以歐盟必須在貿(mào)易政策領(lǐng)域拿出更為有力的武器。2020年3月10日歐盟公布了《歐盟工業(yè)新戰(zhàn)略》，霍根的這一建議正式寫入了這份文件，認(rèn)為這將為歐盟處理市場(chǎng)準(zhǔn)入對(duì)等問(wèn)題提供更為強(qiáng)大的杠桿。按照這份文件的計(jì)劃，歐盟將在2020年年中左右發(fā)布《外國(guó)補(bǔ)貼工具白皮書(shū)》，制定具體的補(bǔ)貼工具和機(jī)制。

為了應(yīng)對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)收購(gòu)歐盟企業(yè)所帶來(lái)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)流失和地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)的歐委會(huì)副主席韋斯塔格(Margrethe Vestager)提出一項(xiàng)建議，當(dāng)一家歐盟企業(yè)被收購(gòu)之時(shí)，如果有政府背景的外資國(guó)有企業(yè)出價(jià)遠(yuǎn)高于其他歐洲本土企業(yè)，那么歐盟委員會(huì)有權(quán)進(jìn)行審核，并在一定條件下可以直接禁止收購(gòu)交易?！稓W盟外國(guó)直接投資審查框架》并沒(méi)有給歐盟機(jī)構(gòu)禁止收購(gòu)交易的權(quán)力，最終決定權(quán)在成員國(guó)政府。韋斯塔格的這一建議顯然已經(jīng)超出了《歐盟外國(guó)直接投資審查框架》的法律授權(quán)，在短期內(nèi)很難實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樾枰獙?duì)原有的法律進(jìn)行修改或者制定新的法律，這需要成員國(guó)的同意并且程序繁瑣。但這并非不可能，荷蘭政府就對(duì)韋斯塔格的建議表示支持。同時(shí)也說(shuō)明歐盟正在加緊更新和完善其對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策工具箱，更多地使用“歧視性”經(jīng)貿(mào)政策工具，增強(qiáng)其談判杠桿，很可能成為歐盟處理對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)系的趨勢(shì)。

(三)中德經(jīng)貿(mào)“壓艙石”作用受到限制

中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系是中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的核心，也是中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的“壓艙石”。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2019年兩國(guó)的雙邊貿(mào)易額達(dá)到2057億歐元，中國(guó)已連續(xù)四年成為德國(guó)最大的貿(mào)易伙伴，中德貿(mào)易額占到了中歐貿(mào)易額的1/3。但是中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的緊密性并沒(méi)有成比例地發(fā)揮對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的“壓艙石”功能，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系反而在一定程度上成為了中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系緊張的來(lái)源。

德國(guó)是中國(guó)在歐盟內(nèi)部最大的經(jīng)貿(mào)伙伴，德國(guó)經(jīng)濟(jì)界在傳統(tǒng)上是支持對(duì)華友好合作的積極力量。默克爾自2005年任期開(kāi)始以來(lái)，多次訪問(wèn)中國(guó)，是同期歐洲領(lǐng)導(dǎo)人中訪問(wèn)中國(guó)次數(shù)最多的。默克爾每次出訪中國(guó)幾乎都有龐大的經(jīng)濟(jì)界代表成員隨行，中德政府之間建立了定期磋商機(jī)制，經(jīng)貿(mào)合作也一直是兩國(guó)政府的重點(diǎn)關(guān)切。但是近年來(lái)，德國(guó)經(jīng)濟(jì)界出現(xiàn)了要求調(diào)整對(duì)華政策的聲音，要求歐盟以更加強(qiáng)硬的方式來(lái)處理對(duì)華經(jīng)貿(mào)問(wèn)題。比如，2020年1月，德國(guó)機(jī)械設(shè)備制造業(yè)聯(lián)合會(huì)(Verband Deutscher Maschinen-und Anlagenbau)發(fā)表聲明，要求德國(guó)和歐盟調(diào)整對(duì)華貿(mào)易政策，并指出中國(guó)在眾多領(lǐng)域早已不是發(fā)展中國(guó)家，因此適用于德國(guó)或歐盟的貿(mào)易規(guī)定，也同樣適用于中國(guó)。

中德經(jīng)貿(mào)“壓艙石”作用之所以受到限制，與德國(guó)在歐盟工業(yè)結(jié)構(gòu)內(nèi)的位置變化是分不開(kāi)的。德國(guó)是一個(gè)貿(mào)易大國(guó)，以汽車、機(jī)械為代表的工業(yè)制成品出口是德國(guó)經(jīng)濟(jì)的支柱，德國(guó)的貿(mào)易順差連續(xù)多年蟬聯(lián)全球第一。外向型的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了開(kāi)放型的世界市場(chǎng)是德國(guó)利益之所在，與包括中國(guó)在內(nèi)的全球主要經(jīng)濟(jì)體保持密切的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系是德國(guó)經(jīng)貿(mào)政策的優(yōu)先選項(xiàng)。但與此同時(shí)，作為歐盟的核心成員國(guó)，德國(guó)工業(yè)是歐洲一體化最大的受益者，特別是歐元的誕生大大強(qiáng)化了德國(guó)在歐洲產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)地位，加速了德國(guó)經(jīng)濟(jì)利益“歐盟化”的進(jìn)程。共同貨幣是德國(guó)從20世紀(jì)90年代的“歐洲病夫”一躍成為歐洲經(jīng)濟(jì)“發(fā)動(dòng)機(jī)”的重要制度性保障。

正是由于德國(guó)工業(yè)在歐盟產(chǎn)業(yè)鏈中越來(lái)越強(qiáng)的主導(dǎo)作用，德國(guó)工業(yè)界視歐盟產(chǎn)業(yè)鏈為自身的價(jià)值延展，甚至是“勢(shì)力范圍”。德國(guó)政府顯然也是采取德國(guó)工業(yè)界的這一理念，在2019年發(fā)布的《德國(guó)工業(yè)戰(zhàn)略2030》中，德國(guó)政府實(shí)際上就是以一種“勢(shì)力范圍”的思維來(lái)看待歐盟產(chǎn)業(yè)鏈的。這份文件認(rèn)為歐元區(qū)保持一個(gè)閉環(huán)的工業(yè)增值鏈非常重要，如果增值鏈的所有部分——從基礎(chǔ)材料的生產(chǎn)，到整理和加工，再至分銷、服務(wù)、研究和開(kāi)發(fā)都在一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，那么鏈條中的各個(gè)環(huán)節(jié)就會(huì)更具抵抗力，增值鏈也更有可能實(shí)現(xiàn)或擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

正因?yàn)槿绱?，雖然德國(guó)工業(yè)界在中國(guó)有巨大的利益，但對(duì)中國(guó)企業(yè)在歐盟的快速發(fā)展存在很強(qiáng)的防范心理，擔(dān)心對(duì)德國(guó)在歐盟的產(chǎn)業(yè)鏈主導(dǎo)地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。所以，當(dāng)前德國(guó)工業(yè)界往往不以雙邊的角度，而是以代表“歐盟整體利益”的姿態(tài)來(lái)看待中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系，認(rèn)為處理對(duì)華經(jīng)貿(mào)問(wèn)題要以歐盟單一市場(chǎng)的整體利益為導(dǎo)向，要置于歐盟整體框架下，要尋找一個(gè)歐盟整體的解決方案。這就容易導(dǎo)致中德經(jīng)貿(mào)的“泛歐盟化”，其對(duì)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系“壓艙石”的作用受限。

三、中國(guó)的應(yīng)對(duì)策略

近年來(lái)歐盟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是當(dāng)前歐盟以更具“對(duì)抗性”姿態(tài)來(lái)處理中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的關(guān)鍵因素，并且直接推動(dòng)了歐盟及其成員國(guó)新一輪的對(duì)華政策調(diào)整。促進(jìn)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展需要把握好三個(gè)“平衡”：

(一)平衡好中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系與中歐政治關(guān)系

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，“歐洲制造”遭遇“中國(guó)制造”的強(qiáng)有力競(jìng)爭(zhēng)，歐盟擔(dān)心中國(guó)工業(yè)力量的崛起擠壓其在全球市場(chǎng)的份額，特別是中國(guó)企業(yè)對(duì)歐盟國(guó)家高端制造業(yè)的收購(gòu)，引發(fā)了歐盟對(duì)失去核心技術(shù)的焦慮。歐盟開(kāi)始出現(xiàn)將中歐經(jīng)貿(mào)紛爭(zhēng)歸結(jié)為制度之爭(zhēng)的趨勢(shì)，比如指責(zé)中國(guó)通過(guò)“市場(chǎng)扭曲”讓中國(guó)企業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。對(duì)于中國(guó)企業(yè)在歐盟的并購(gòu)，用“冷戰(zhàn)思維”進(jìn)行解讀，認(rèn)為來(lái)自中國(guó)的資本隱藏著政治目的。

這使得歐盟在處理對(duì)華經(jīng)貿(mào)關(guān)系時(shí)以對(duì)抗性的政治邏輯來(lái)看待中國(guó)的發(fā)展，憂慮中國(guó)對(duì)西方的政治挑戰(zhàn)。對(duì)于中國(guó)在經(jīng)濟(jì)上的成功，歐盟往往是采用“地緣戰(zhàn)略”的角度去夸大中國(guó)對(duì)西方的威脅，而不是用理性的商業(yè)考量去分享機(jī)遇，甚至將雙方在國(guó)際市場(chǎng)上的正常競(jìng)爭(zhēng)“上綱上線”至“模式之爭(zhēng)”和“制度之爭(zhēng)”，認(rèn)為包括歐盟在內(nèi)的西方正面臨“第三次制度之爭(zhēng)”：第一次制度之爭(zhēng)發(fā)生在冷戰(zhàn)期間美蘇之間，第二次制度之爭(zhēng)是西方國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式的競(jìng)爭(zhēng)，這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)仍在進(jìn)行當(dāng)中，而第三次制度之爭(zhēng)則是西方國(guó)家與中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)，核心是中國(guó)模式是否會(huì)在科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)活力和經(jīng)濟(jì)效率方面戰(zhàn)勝西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。第三次制度之爭(zhēng)令歐盟面臨諸多挑戰(zhàn)，隨著中國(guó)資本的進(jìn)入，歐盟可能會(huì)流失核心技術(shù)，歐盟作為整體在政治上被分化。因?yàn)橹袣W政治關(guān)系中本就存在意識(shí)形態(tài)、政治體制等分歧，所以這種中歐經(jīng)貿(mào)分歧的“政治化”很容易與中歐政治關(guān)系中的分歧“合流”，這會(huì)惡化中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的氛圍，為中歐經(jīng)貿(mào)合作制造障礙。中國(guó)需要用加強(qiáng)合作共贏的理念，引導(dǎo)中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系的健康發(fā)展，主動(dòng)塑造歐盟的“中國(guó)觀”。

(二)平衡好中歐關(guān)系與中德關(guān)系

當(dāng)前的歐盟治理進(jìn)入了一個(gè)大國(guó)主導(dǎo)的新時(shí)代，德國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位愈加突出，中歐關(guān)系和中德關(guān)系之間的互動(dòng)性大大增強(qiáng)，出現(xiàn)了“互為前提”的趨勢(shì)：不僅中歐關(guān)系的良好發(fā)展以中德關(guān)系的良好發(fā)展為前提，同時(shí)中德關(guān)系的良好發(fā)展也取決于中歐關(guān)系。這大大增加了處理對(duì)歐經(jīng)貿(mào)問(wèn)題的難度和復(fù)雜性。比如在對(duì)華政策領(lǐng)域，德國(guó)曾經(jīng)一度對(duì)中德特殊關(guān)系“津津樂(lè)道”，認(rèn)為如果中德保持良好的雙邊關(guān)系，那么對(duì)歐盟的共同對(duì)華政策也有利，認(rèn)為中德關(guān)系和中歐關(guān)系可相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。但是現(xiàn)在，德國(guó)不僅刻意避諱中德特殊關(guān)系的提法，并且處處以歐洲利益的“監(jiān)護(hù)者”自居，要求中國(guó)尊重“一個(gè)歐洲”。

這就是為什么一方面默克爾表示“一帶一路”倡議是一個(gè)非常重要的項(xiàng)目，歐洲希望在其中發(fā)揮作用，而另一方面，德國(guó)政府又對(duì)“一帶一路”保持懷疑，認(rèn)為中國(guó)要通過(guò)在希臘、巴爾干地區(qū)投資大型基礎(chǔ)設(shè)施換取在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?，進(jìn)而削弱歐洲內(nèi)部的統(tǒng)一性，而這將侵蝕德國(guó)在歐盟的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。德國(guó)當(dāng)前對(duì)華政策的一個(gè)突出表現(xiàn)就是不再刻意追求與中國(guó)建立“特殊”的雙邊關(guān)系，而是推動(dòng)一個(gè)歐盟框架下的統(tǒng)一對(duì)華政策。比如在當(dāng)前引起巨大關(guān)注和爭(zhēng)議的5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)問(wèn)題上，默克爾表示，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，應(yīng)該提出一個(gè)歐洲聯(lián)合解決方案。所以，要進(jìn)一步促進(jìn)中歐經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展，必須采取“雙軌”驅(qū)動(dòng)的策略，化被動(dòng)為主動(dòng)，積極運(yùn)作中歐關(guān)系和中德關(guān)系之間的互動(dòng)性，使兩者既能夠相互補(bǔ)充，也能相互牽制。

(三)平衡好中歐關(guān)系與中美關(guān)系

在美國(guó)加強(qiáng)對(duì)中國(guó)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下，歐洲對(duì)外戰(zhàn)略走向的重要性無(wú)疑大為提高。中美歐三邊關(guān)系的演變和發(fā)展，關(guān)乎未來(lái)全球多邊秩序的演變，無(wú)疑會(huì)對(duì)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的外部環(huán)境產(chǎn)生影響。歐盟此輪對(duì)華政策的調(diào)整還在進(jìn)行中，并沒(méi)有最終定型。所以中國(guó)應(yīng)該主動(dòng)引導(dǎo)和塑造，而不能被動(dòng)接受。歐盟仍是中美歐三邊關(guān)系中不確定的一環(huán)，這為中國(guó)外交提供了時(shí)間窗口和回旋空間，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，歐盟對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略惡意要弱于美國(guó)很多。歐盟政治主流仍然認(rèn)為應(yīng)該通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)商合作的方式來(lái)處理與中國(guó)的關(guān)系，而非簡(jiǎn)單的敵對(duì)與孤立。正是秉持這一理念，德國(guó)計(jì)劃在2020年下半年接任歐盟輪值主席國(guó)之時(shí)，舉行一個(gè)由中國(guó)、歐盟27個(gè)成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人參加的中歐峰會(huì)。這既是為了彰顯德國(guó)推動(dòng)形成歐盟框架下統(tǒng)一的對(duì)華政策的努力，同時(shí)德國(guó)也是希望打造一個(gè)與中國(guó)合作解決地區(qū)及全球問(wèn)題的新機(jī)制。這在客觀上也為中國(guó)更為積極、主動(dòng)地塑造中歐關(guān)系提供了新的機(jī)遇和動(dòng)力，成為中歐合作維護(hù)多邊貿(mào)易秩序的新平臺(tái)。第二，對(duì)于如何應(yīng)對(duì)中國(guó)帶來(lái)的挑戰(zhàn)，歐美其實(shí)還沒(méi)有完全達(dá)成共識(shí)。雖然歐盟希望與美國(guó)合作以應(yīng)對(duì)來(lái)自中國(guó)的挑戰(zhàn)，但是特朗普政府不相信歐盟有足夠的能力和意愿實(shí)現(xiàn)美國(guó)在對(duì)華關(guān)系方面的政策目標(biāo)，這為中歐關(guān)系的未來(lái)留下了很大的發(fā)展空間。

歐洲是中國(guó)最為重要的技術(shù)來(lái)源地，中國(guó)企業(yè)對(duì)歐洲的投資有利于自身的技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，在美國(guó)逐步增強(qiáng)對(duì)中國(guó)進(jìn)行技術(shù)“脫鉤”的背景下，歐洲在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中會(huì)扮演更加重要的角色。所以，化解歐盟的疑慮就變得非常重要，加快中歐雙邊投資協(xié)定的達(dá)成仍是一個(gè)好的切入點(diǎn)。如果中歐雙邊投資協(xié)定能先行一步，可以大大緩解來(lái)自歐盟的壓力，并且其示范作用還會(huì)對(duì)美國(guó)等其他西方國(guó)家產(chǎn)生壓力，起到杠桿作用。所以，有必要重新審視中歐雙邊投資協(xié)定的談判清單，加快談判進(jìn)程。