劉春花

(滁州城市職業(yè)學(xué)院 管理系，安徽 滁州 239000)

一、引言

為了緩解大城市發(fā)展造成的城市病問題，中國從20世紀(jì)80年代以來一直實(shí)施限制大城市規(guī)模擴(kuò)大，鼓勵(lì)中小城市發(fā)展的城市發(fā)展政策。受此城市發(fā)展政策的影響，1983-1997年間我國共新設(shè)超過420個(gè)縣級(jí)市。安徽省在此期間內(nèi)設(shè)立了界首市、天長市、明光市、桐城市、寧國市五個(gè)縣級(jí)市。由縣改市所帶來的權(quán)利刺激，地方政府對(duì)追求縣改市的行政區(qū)劃變動(dòng)極為熱衷，部分地區(qū)為了能夠?qū)崿F(xiàn)縣改市的目標(biāo)，不惜亂占耕地，進(jìn)行權(quán)力尋租。為此，中央政府于1997年決定暫?？h改市審批。2013年1月和10月，云南、青海和吉林三省各有一個(gè)縣重新獲得了國務(wù)院批準(zhǔn)成功完成了縣改市，縣改市政策重新開閘。目前安徽省已有17個(gè)縣提出“撤縣設(shè)市(區(qū))”。

縣改市政策的初衷是通過賦予縣級(jí)市更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，以及在項(xiàng)目投資、稅收和資源占用等方面的政策傾斜，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，我國縣改市地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長差異化顯著，部分縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，甚至超過所在地級(jí)市，部分縣級(jí)市在經(jīng)濟(jì)增長方面卻表現(xiàn)平平。以安徽省為例，2016年天長市經(jīng)濟(jì)總量在61個(gè)縣級(jí)地區(qū)中排名第5位，寧國市和桐城市分列第9位和第14位，位居全省前列，界首市和明光市排名37位和47位，處于全省中后游。

如何評(píng)估縣改市政策對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響一直是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。若簡(jiǎn)單考察縣改市政策實(shí)施前后經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的時(shí)間序列，觀察所關(guān)心的結(jié)果變量如何變化難免有失偏頗，該種方法的局限性在于結(jié)果變量的變化會(huì)受到混淆性因素的影響，同時(shí)其他變量的共同變化趨勢(shì)也會(huì)造成估計(jì)結(jié)量出現(xiàn)一致性偏誤。另一種常用的評(píng)估政策效應(yīng)的方法是雙重差分法(DID)，通過對(duì)比縣改市之后所屬地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平和其他未進(jìn)行縣改市的地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平，二者的差距就反映了縣改市對(duì)所屬地區(qū)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的影響。雙重差分法的缺陷在于進(jìn)行縣改市的地區(qū)和未進(jìn)行縣改市的地區(qū)在初期決定經(jīng)濟(jì)增長的因素方面可能存在很大的差異，即使未進(jìn)行縣改市，二者的經(jīng)濟(jì)增長也未必一致。基于此，本文擬采用項(xiàng)目評(píng)估文獻(xiàn)中前沿的合成控制法評(píng)估縣改市政策對(duì)安徽省縣域經(jīng)濟(jì)增長的影響。

二、文獻(xiàn)綜述

治理邏輯、發(fā)展邏輯和政治邏輯是決定行政區(qū)劃調(diào)整的三大主要?jiǎng)右颉Ｐ姓^(qū)劃調(diào)整的政治邏輯較少考量經(jīng)濟(jì)因素，而是主要從政治角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整為國家更好的統(tǒng)治地方的需要[1]。Chen(2010)[2]指出中國行政區(qū)劃的行政等級(jí)差異不僅決定了當(dāng)?shù)卣{(diào)動(dòng)資源的能力，以及從中央政府獲取到的政策制定權(quán)限。不同的行政等級(jí)也決定了當(dāng)?shù)刂髡賳T的晉升前景[3]。王雪麗(2012)[4]研究發(fā)現(xiàn)，為了追求更大的行政管理權(quán)和更有利的晉升前景而進(jìn)行的“升級(jí)錦標(biāo)賽”在縣改市的實(shí)踐中體現(xiàn)的尤為明顯。Chien(2013)[5]研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)縣級(jí)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其政治地位不協(xié)調(diào)時(shí)，縣改市政策也成為對(duì)其進(jìn)行彌補(bǔ)和安撫的手段。改革開放以后，行政區(qū)劃調(diào)整的主要目的轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)地方的治理便利和更好的發(fā)展。中國的地方行政力量對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的影響[6]，為了削弱行政力量造成的區(qū)域市場(chǎng)分割，打破行政區(qū)劃的市場(chǎng)壁壘，必須推行區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整[7]。有研究者認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)能打破原先市縣之間的行政區(qū)劃分隔，更好地推進(jìn)城市以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化[8]。

那么縣改市是否能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展？理論界對(duì)此還存在一定的爭(zhēng)議。部分學(xué)者認(rèn)為，由于縣改市完成后，改市后的行政官員政治激勵(lì)消退，再加上縣級(jí)市的規(guī)模小，不能發(fā)揮集聚效應(yīng)，造成縣改市的結(jié)果僅僅是政府行政人員數(shù)量增加，并未出現(xiàn)顯著的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)[9,10]。還有部份學(xué)者發(fā)現(xiàn)，縣改市后，縣級(jí)市由省政府直管的行政結(jié)構(gòu)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的增長有顯著的促進(jìn)效應(yīng)，但對(duì)于這種促進(jìn)作用的機(jī)制以及不同省直管縣模式的效果存在不同的認(rèn)識(shí)[11]。

已有研究為本文提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理的過程中我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)縣改市政策的研究主要聚焦在縣改市的動(dòng)因?qū)用?，?duì)縣改市政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)評(píng)價(jià)研究較少，為數(shù)不多關(guān)于縣改市政策的經(jīng)濟(jì)績(jī)效研究的文獻(xiàn)主要以定性分析為主，缺少從實(shí)證角度對(duì)縣改市政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)進(jìn)行定量評(píng)估?；诖?，本文擬采用項(xiàng)目評(píng)價(jià)文獻(xiàn)最新出現(xiàn)的合成控制法估計(jì)縣改市政策對(duì)安徽省已完成縣改市地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響。

Abadie和Gardeazabal(2003)[12]首先運(yùn)用合成控制法研究恐怖活動(dòng)對(duì)西班牙巴斯克地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響，隨后又將該方法用于研究美國加州控?zé)煼ㄔ诮档腿司鶡煵菹M(fèi)方面的作用[13]。將合成控制法開發(fā)并用于評(píng)估政策方面的研究在最近幾年國內(nèi)學(xué)者的研究中開始流行，如王賢彬、謝小平(2012)[14]利用該方法分析了廣—佛一體化的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)；劉甲炎、范子英(2013)[15]運(yùn)用該方法分析了重慶房產(chǎn)稅對(duì)重慶市房?jī)r(jià)影響的政策效應(yīng)；劉奕豪(2017)[16]、黃啟才(2018)[17]運(yùn)用該方法評(píng)估了合肥經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)和自貿(mào)區(qū)設(shè)立對(duì)外商直接投資的政策效應(yīng)。

本文安排如下，第三部分是對(duì)合成控制估計(jì)法進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹；第四部分是實(shí)證研究的結(jié)論以及對(duì)結(jié)論進(jìn)行的穩(wěn)健性檢驗(yàn)；第五部分對(duì)結(jié)果進(jìn)行解釋；第六部分提出相應(yīng)的結(jié)論和對(duì)策建議。

三、估計(jì)方法

基于合成控制法，本文的模型構(gòu)建思路如下，通過對(duì)安徽省的若干未進(jìn)行縣改市的縣級(jí)地區(qū)(對(duì)照組)進(jìn)行適當(dāng)?shù)木€性組合，以構(gòu)造一個(gè)優(yōu)秀的“合成控制地區(qū)”作為已進(jìn)行縣改市地區(qū)(處理組)的“替身”，并將“真實(shí)的縣改市地區(qū)”與“合成的縣改市地區(qū)”進(jìn)行對(duì)比，評(píng)估縣改市政策對(duì)所屬地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。具體做法如下：

(1)

(2)

四、縣改市政策對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)增長的平均效應(yīng)

受數(shù)據(jù)可得性限制，本文使用的數(shù)據(jù)為1988年至2014年安徽省60個(gè)縣及縣級(jí)市的平衡面板數(shù)據(jù)來分析安徽省縣改市政策對(duì)縣改市所屬地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響。由于界首市在1988年撤縣設(shè)市，本文的樣本數(shù)據(jù)無法對(duì)其進(jìn)行合成控制評(píng)估，在此不予研究。為了保證截面?zhèn)€體在整個(gè)樣本期間內(nèi)的一致性，我們?cè)跇颖局刑蕹烁逢柨h、滁縣、宣州市、六安縣、亳縣、巢湖市等被撤消或降級(jí)的地區(qū)。另外，由于合成控制法是利用處在對(duì)照組的其他沒有進(jìn)行縣改市政策的縣級(jí)地區(qū)來擬合一個(gè)處理組的反應(yīng)事實(shí)狀態(tài)，將對(duì)照組和處理組按照預(yù)測(cè)變量進(jìn)行匹配，合成控制法要求對(duì)照組能夠?qū)μ幚斫M進(jìn)行加權(quán)估計(jì)，但是天長市國內(nèi)生產(chǎn)總值的平均值在整個(gè)樣本期間內(nèi)基本處在60個(gè)縣級(jí)行政地區(qū)的第一位置(不包括縣級(jí)巢湖市)，并且天長市被江蘇省包圍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和特征更接近于江蘇省，無法通過安徽省其他縣級(jí)地區(qū)進(jìn)行加權(quán)平均。不過，幸運(yùn)的是明光市、桐城市和寧國市符合合成控制法的要求，本文后續(xù)的實(shí)證分析將重點(diǎn)評(píng)估縣改市政策對(duì)上述三個(gè)縣改市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)。

(一)縣改市政策對(duì)明光、桐城和寧國經(jīng)濟(jì)增長的影響

表1給出了在縣改市政策之前真實(shí)的明光、桐城和寧國與其合成后的明光、桐城和寧國的一些重要經(jīng)濟(jì)變量的對(duì)比，從中我們可以看到合成的地區(qū)較好的模擬了真實(shí)的地區(qū)。在5個(gè)預(yù)測(cè)指標(biāo)里不論是第一產(chǎn)業(yè)占GDP比重、第二產(chǎn)業(yè)占GDP比重、固定資產(chǎn)投資、消費(fèi)總額還是人口合成明光、桐城和寧國與真實(shí)明光、桐城和寧國之間的差距很小。其中我們關(guān)注的國內(nèi)生產(chǎn)總值對(duì)數(shù)，真實(shí)明光、桐城和寧國與合成地區(qū)之間的差異度僅為4.52‰、1.71‰、2.84‰?？傊?，從表1的數(shù)據(jù)我們可以看出，合成明光、桐城和寧國比較好地?cái)M合了縣改市政策之前的明光、桐城和寧國。

表1 預(yù)測(cè)變量的擬合與對(duì)比

圖1～圖3是在表1基礎(chǔ)上，由縣改市政策前擴(kuò)展到所有樣本年份，從圖中我們可以看出，在縣改市政策之前，合成明光、桐城和寧國與真實(shí)明光、桐城和寧國的GDP對(duì)數(shù)變動(dòng)路徑接近重合，說明合成控制法很好的復(fù)制了縣改市政策之前明光、桐城和寧國的GDP增長路徑。

從圖1可以看出，明光市在1994年實(shí)施縣改市后，實(shí)際GDP對(duì)數(shù)開始高于合成明光的GDP對(duì)數(shù)，從1994到2004年，二者差異逐漸拉大，說明縣改市政策在實(shí)施后的前10年內(nèi)對(duì)明光市的經(jīng)濟(jì)增長有顯著的促進(jìn)作用。隨著時(shí)間推移，縣改市的政策紅利效應(yīng)開始遞減，2006年后合成明光市的GDP對(duì)數(shù)開始高于明光市的實(shí)際GDP對(duì)數(shù)。從圖2可以看出，桐城市在1996年實(shí)施縣改市行政區(qū)域調(diào)整后，在整個(gè)樣本期間內(nèi)，實(shí)際GDP對(duì)數(shù)一直高于合成桐城的GDP對(duì)數(shù)，在縣改市政策實(shí)施后的前10年，實(shí)際GDP與合成GDP的差距同樣呈擴(kuò)大趨勢(shì)，隨后，二者的差距有所收窄。從圖3可以看出，寧國在實(shí)施縣改市政策后，寧國實(shí)際GDP與合成寧國的GDP之間的差距開始顯現(xiàn)，同樣在縣改市政策實(shí)施大約10年后，真實(shí)寧國與合成寧國GDP對(duì)數(shù)差距開始趨近，進(jìn)一步證明了縣改市政策能夠提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長，但是該提升作用會(huì)隨著時(shí)間的推移而衰減。

為了更加直觀地觀察縣改市政策對(duì)明光、桐城和寧國經(jīng)濟(jì)增長的影響，我們計(jì)算了三個(gè)地區(qū)在1994年、1996年、1997年縣改市前后實(shí)際產(chǎn)出對(duì)數(shù)與合成產(chǎn)出對(duì)數(shù)的差距。圖4顯示，在縣改市政策之前，三市實(shí)際GDP對(duì)數(shù)與合成GDP對(duì)數(shù)差距在正負(fù)0.3范圍內(nèi)波動(dòng)；在各自實(shí)施縣改市政策之后的前10年內(nèi)，三市實(shí)際GDP對(duì)數(shù)與合成GDP對(duì)數(shù)差距突破了這個(gè)范圍，并呈持續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)?？h改市政策實(shí)施之后的前十年實(shí)際明光、桐城和寧國的GDP均值分別比合成明光、桐城和寧國高出1595.14萬元、124936.1萬元和150034.6萬元。2005年后三市GDP的實(shí)際值與合成值之間的差距開始收窄，明光市自2006年開始實(shí)際值與合成值的差距為負(fù)，并且差距有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。如圖4所示，整體來看，在進(jìn)行縣改市政策后，明光、桐城和寧國的實(shí)際GDP與合成GDP之間的差距呈倒U型的變動(dòng)路徑，這說明縣改市政策在初期會(huì)對(duì)明光、桐城和寧國的經(jīng)濟(jì)增長有顯著的促進(jìn)作用，但是縣改市的政策紅利會(huì)隨著時(shí)間的推移而衰減。

圖1 明光實(shí)際和合成明光增長對(duì)比

圖2 桐城實(shí)際和合成桐城增長對(duì)比

圖3 寧國實(shí)際和合成寧國增長對(duì)比

圖4 實(shí)際產(chǎn)出與合成產(chǎn)出對(duì)數(shù)差距

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(1)安慰劑檢驗(yàn)

前文的合成控制法的估計(jì)結(jié)果是否是穩(wěn)健的？換言之，如果從控制組中(未實(shí)施縣改市的樣本)隨機(jī)抽取一個(gè)縣(而不是已實(shí)施縣改市政策的縣)進(jìn)行合成控制估計(jì)，能否得到類似的效應(yīng)，如果發(fā)現(xiàn)該縣的合成控制估計(jì)結(jié)果與縣改市的情況一致，那就說明合成控制法沒有提供一個(gè)有力證據(jù)來證明縣改市政策對(duì)縣改市地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響。我們分別選擇了構(gòu)成合成明光、桐城、寧國權(quán)重最大的鳳陽、廬江和無為對(duì)三個(gè)縣改市地區(qū)進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)，結(jié)果如果圖5所示。

圖5 安慰劑檢驗(yàn)

圖5顯示了對(duì)鳳陽、廬江和無為的安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果。我們可以看到，鳳陽、廬江和無為在縣改市政策前后，鳳陽、廬江和無為三個(gè)縣的真實(shí)GDP對(duì)數(shù)均值與三個(gè)縣的合成樣本的GDP對(duì)數(shù)均值的走勢(shì)變化極為接近，波動(dòng)的幅度遠(yuǎn)小于圖1～圖3所示的波動(dòng)幅度。安慰劑檢驗(yàn)的結(jié)果表明，合成控制法很好的模擬了鳳陽、廬江和無為三個(gè)縣在假定的政策實(shí)施前的GDP走勢(shì)，同時(shí)政策的實(shí)施也并未造成三個(gè)縣在政策實(shí)施后出現(xiàn)合成值與真實(shí)值之間出現(xiàn)較大的不一致，進(jìn)一步證明了縣改市政策影響了明光、桐城和寧國的實(shí)際GDP對(duì)數(shù)均值，而不是其他的偶然因素。

(2)排序檢驗(yàn)

雖然我們?cè)谏鲜龅墓烙?jì)中發(fā)現(xiàn)縣改市政策使得明光、桐城、寧國經(jīng)濟(jì)增長較合成地區(qū)顯著上升，但并不清楚這種效應(yīng)是否在統(tǒng)計(jì)上顯著異于0。本文采用排序檢驗(yàn)方法檢驗(yàn)合成控制估計(jì)縣改市政策效果是否在統(tǒng)計(jì)上顯著。其基本思路是：首先，假定在1994年、1996年和1997年，本文所設(shè)定的對(duì)照組分別經(jīng)歷了縣改市的政策；其次，本文再次運(yùn)用合成控制法構(gòu)造控制組的地區(qū)在假定政策實(shí)施的三個(gè)年份內(nèi)的合成樣本估計(jì)結(jié)果的GDP對(duì)數(shù)均值的政策效應(yīng)。最后，比較明光、桐城、寧國三個(gè)城市縣改市政策的實(shí)際效果和對(duì)照組城市的假設(shè)效果。如果明光、桐城、寧國的縣改市政策的實(shí)際效果與對(duì)照組城市的假設(shè)效果有足夠大的差異，說明縣改市政策對(duì)三個(gè)城市經(jīng)濟(jì)增長的影響是顯著的，并不是偶然現(xiàn)象。

由于我們是通過近似縣改市政策之前的經(jīng)濟(jì)增長來構(gòu)造合成版本的，因此，如果控制組中的某個(gè)地區(qū)在縣改市政策實(shí)施之前的平均預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)差很大，這味意著用該地區(qū)縣改市之后的政策效果作為對(duì)比的作用也會(huì)變?nèi)?。我們?jì)算明光、桐城、寧國在縣改市之前的平均預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)差分別是0.1912、0.0964、0.1024，我們?cè)趯?duì)照組中去掉了平均預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)差分別是明光、桐城、寧國2倍以上的地區(qū)。從前文的分析可知，縣改市政策在實(shí)施后的前10年左右政策效應(yīng)最顯著，隨后政策效應(yīng)開始遞減，因此在做排序檢驗(yàn)時(shí)我們將預(yù)測(cè)區(qū)間調(diào)整為縣改市政策實(shí)施后的前10年，而非整個(gè)樣本區(qū)間，以確保檢驗(yàn)結(jié)果的有效性。

圖6 縣改市地區(qū)與其他地區(qū)預(yù)測(cè)誤差分布圖

圖6顯示了去掉平均預(yù)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)差分別是明光、桐城、寧國2倍以上地區(qū)之后的變動(dòng)圖，從中可以看出三個(gè)地區(qū)的變動(dòng)程度在各自實(shí)施縣改市政策之前和其他縣級(jí)城市的差距并不大，但是在各自實(shí)施縣改市政策之后，明光、桐城、寧國與其他縣級(jí)地區(qū)的差距開始變大，其分布位于其他縣級(jí)地區(qū)上方的最外部。這表明縣改市政策對(duì)明光、桐城、寧國的經(jīng)濟(jì)增長有一定的影響。經(jīng)過對(duì)合成控制估計(jì)結(jié)果的一系列穩(wěn)健性檢驗(yàn)，我們認(rèn)為縣改市政策對(duì)明光、桐城和寧國的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了正向影響，具有一定的顯著性，并不是偶然現(xiàn)象。

五、結(jié)果分析和解釋

(一)縣改市提升縣域經(jīng)濟(jì)增長的解釋

合成控制結(jié)果顯示，縣改市政策實(shí)施后，縣級(jí)市實(shí)際GDP顯著高于合成地區(qū)，表明縣改市政策能夠提升縣域經(jīng)濟(jì)增長。我們的解釋是，縣改市行政級(jí)別升格，為撤縣設(shè)市地區(qū)帶來了更高的稅收返還比例，縣改市后，縣級(jí)市政府不僅取得了更大的財(cái)政收支自主權(quán)，而且也獲得了中央和省級(jí)政府更多的轉(zhuǎn)移支付和政府投資支持?？h改市賦予了地方政府更大的財(cái)政自主權(quán)，能夠幫助縣級(jí)市更合理和有效地使用財(cái)政資源，提升縣改市地區(qū)居民福利，推動(dòng)縣改市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。撤縣設(shè)市后，縣級(jí)市所獲得的城市建設(shè)用地指標(biāo)高于一般縣級(jí)地區(qū)，更多的建設(shè)用地指標(biāo)一方面可以提高縣級(jí)市的土地財(cái)政收入，并將土地財(cái)政收入用于改善城市的基礎(chǔ)設(shè)施，為縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和招商引資提供一個(gè)更好的物質(zhì)條件和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；另一方面，“以地引資”被認(rèn)為是縣級(jí)地方政府進(jìn)行“GDP錦標(biāo)賽”的重要手段，縣改市后獲得更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)，使得縣級(jí)市地方政府在同其他縣級(jí)地區(qū)的招商引資競(jìng)爭(zhēng)中占得先機(jī)，同時(shí)縣改市對(duì)城市形象的提升也有利于城市吸引國內(nèi)外投資的流入。除了稅收和建設(shè)用地指標(biāo)外，縣級(jí)市通常還會(huì)得到工業(yè)項(xiàng)目投資、水資源占用量以及環(huán)境保護(hù)政策等方面的好處。因此，縣改市行政級(jí)別升格，降低了縣級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的制度約束和提高了資源支配權(quán)限，無疑會(huì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)增長，這也成為了縣級(jí)地方政府熱衷于進(jìn)行縣改市行政區(qū)劃調(diào)整的經(jīng)濟(jì)誘因。

除上述經(jīng)濟(jì)動(dòng)因之外，縣改市還代表著地方行政官員的級(jí)別的一個(gè)質(zhì)的提升，縣級(jí)市的主政官員級(jí)別通常要高于一般縣級(jí)地區(qū)。行政級(jí)別的提升會(huì)使得相關(guān)的地方官員面臨全新的政治激勵(lì)，根據(jù)徐現(xiàn)祥、王賢彬的研究結(jié)論，政治激勵(lì)的提升會(huì)使得地方官員更加致力于發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)，并通過轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長以求獲得更進(jìn)一步的政治晉升[18]。

(二)縣改市政策效應(yīng)呈倒U型變動(dòng)路徑的解釋

合成控制評(píng)估結(jié)果中，明光、桐城和寧國實(shí)際GDP對(duì)數(shù)均值與合成GDP對(duì)數(shù)均值的差額呈倒U型的變動(dòng)路徑，說明縣改市的經(jīng)濟(jì)增長政策效應(yīng)會(huì)隨著時(shí)間的推移先遞增后遞減。我們對(duì)這一現(xiàn)象的解釋是，縣改市政策雖然能夠?yàn)槌房h設(shè)市地區(qū)提供更寬松的制度環(huán)境和更多的資源支配權(quán)限，但是對(duì)縣級(jí)市的財(cái)政放權(quán)和資源傾斜仍相對(duì)有限。一是縣級(jí)市實(shí)行地級(jí)市代管，面臨的管理層級(jí)過多，使得縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)受到地級(jí)市掣肘，降低了縣級(jí)市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。二是縣改市政策并沒有改變縣級(jí)市原有的行政區(qū)劃，在要素稟賦的總量和結(jié)構(gòu)未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化的前提下，縣改市政策對(duì)地方政府資源支配權(quán)限的放松并不足以支撐縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)增長。三是縣改市后，縣級(jí)市地方政府兼具城市和農(nóng)村雙重社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能，管理權(quán)限的提高也意味著行政層級(jí)的擴(kuò)大和行政成本的提高，行政效率的損失也有礙于縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)的長期增長。因此，寄望予通過縣改市政策獲取地區(qū)經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)增長的一勞永逸觀念難以得到實(shí)踐的支持，縣改市政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)會(huì)隨著時(shí)間的推移而衰減。

(三)縣改市經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)的區(qū)域異質(zhì)性解釋

從實(shí)施縣改市后各縣級(jí)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)看，各縣級(jí)市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，合成控制法的評(píng)估結(jié)果也表明，縣改市政策對(duì)桐城和寧國的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，無論是強(qiáng)度還是持續(xù)期都要高于明光市，進(jìn)一步證實(shí)了縣改市政策的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)存在區(qū)域異質(zhì)性。對(duì)此，我們從以下幾個(gè)方面做出解釋：

(1)正如前文所述，縣改市釋放的政策紅利相對(duì)有限，不足以支撐縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展，若縣改市地區(qū)在初期不能有效利用政策紅利，做好城市規(guī)劃，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，那么必然會(huì)造成后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能不足。以安徽省為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的天長、桐城和寧國在城市規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面均優(yōu)于界首市和明光市。

(2)支撐地區(qū)經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)增長的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)因素是各地能否充分利用自身的要素稟賦優(yōu)勢(shì)，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，提高區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚度和結(jié)構(gòu)優(yōu)化?？h改市地區(qū)若能充分利用縣改市的政策利紅，做好區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局，提高產(chǎn)業(yè)集聚度，那么經(jīng)濟(jì)增長的潛能將會(huì)得以實(shí)現(xiàn)。如安徽省天長市的電纜業(yè)、桐城市的包裝印刷業(yè)、寧國市的耐磨鑄件和電子電器均已形成較高的產(chǎn)業(yè)集聚度，在全國市場(chǎng)擁有較高的市場(chǎng)占有率，相比而言界首市與明光市在產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)集聚度方面略顯不足。

(3)地理區(qū)位對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用日益重要，縣改市政策很難扭轉(zhuǎn)區(qū)位劣勢(shì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。安徽省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的天長市和寧國市鄰近江蘇省和浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響較大，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，桐城市鄰近省會(huì)合肥市，處在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的皖南地區(qū)，在吸引投資和承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上具有先天優(yōu)勢(shì)，而地處皖北的界首市和明光市的區(qū)位劣勢(shì)則成為拖累其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因之一。

六、結(jié)論與對(duì)策建議

通過合成控制法，我們發(fā)現(xiàn)縣改市政策對(duì)明光、桐城和寧國的經(jīng)濟(jì)增長路徑有一定的正向影響。對(duì)合成控制估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性檢驗(yàn)，可以得出縣改市政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的正向影響在統(tǒng)計(jì)上具有顯著性。從合成控制法的估計(jì)結(jié)果，我們可以看出，縣改市政策對(duì)明光、桐城和寧國的經(jīng)濟(jì)增長路徑的影響存在一定的異質(zhì)性。具體而言，明光市在縣改市后經(jīng)濟(jì)增長表現(xiàn)搶眼，實(shí)際GDP顯著高于合成明光GDP，但是縣改市的政策效應(yīng)并沒有在整個(gè)樣本期間內(nèi)得以持續(xù)，從2006年開始，合成明光的GDP開始高于實(shí)際明光。桐城市和寧國市在實(shí)施縣改市政策后實(shí)際GDP同樣顯著高于合成GDP，并且這種政策效應(yīng)在整個(gè)樣本期間內(nèi)得以持續(xù)。另外，桐城市和寧國市在實(shí)施縣改市政策后的實(shí)際GDP與合成GDP的差額在整個(gè)樣本期間內(nèi)的均值顯著高于明光市。縣改市政策對(duì)所屬地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的影響效應(yīng)呈先增后減的變動(dòng)路徑。

根據(jù)以上研究結(jié)論，我們提出以下對(duì)策建議：賦于縣級(jí)市更高的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，將地級(jí)市代管模式轉(zhuǎn)變成省直管模式，降低管理層級(jí)過多對(duì)縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，更大程度上調(diào)動(dòng)縣級(jí)市發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性和主動(dòng)性。目前安徽省的縣改市以整縣改市為主，在無法改變縣級(jí)市要素總量和結(jié)構(gòu)的前提下，應(yīng)從政策上支持縣級(jí)市進(jìn)行財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，降低縣級(jí)市對(duì)土地財(cái)政的依賴，尋求建立可持續(xù)的、多元化的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金保障機(jī)制，提高縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性?？h級(jí)市應(yīng)提升規(guī)劃理念，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村人口城市化轉(zhuǎn)變。各縣級(jí)市應(yīng)結(jié)合自身的要素稟賦優(yōu)勢(shì)，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提高產(chǎn)業(yè)集聚度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展。提升縣級(jí)市的城市管理水平，減少管理層級(jí)，降低行政成本，創(chuàng)新管理手段，提高城市的管理效率。在縣改市地區(qū)的選擇上，應(yīng)注意地理區(qū)位在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長中的重要性，依托城市群和中心城市的輻射帶動(dòng)作用，合理布局縣級(jí)市的空間分布。