【摘 要】 宅基地“三權(quán)分置”是繼承包地“三權(quán)分置”后的重大改革，是盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵創(chuàng)舉。本文以宅基地“三權(quán)分置”制度改革為背景，通過(guò)文獻(xiàn)法重點(diǎn)梳理有關(guān)宅基地資格權(quán)性質(zhì)界定與主體認(rèn)定的研究成果。

【關(guān)鍵詞】 三權(quán)分置 宅基地資格權(quán) 文獻(xiàn)綜述

一、引言

2015年2月，以浙江義烏為代表的第一批宅基地制度改革試點(diǎn)開(kāi)始探索宅基地的權(quán)利分置，宅基地的“三權(quán)分置”改革也漸漸拉開(kāi)帷幕。2018 年中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為 《意見(jiàn)》）正式提出宅基地“三權(quán)分置”，這表明我國(guó)農(nóng)村宅基地制度又有新的發(fā)展與改革，制度內(nèi)涵也在進(jìn)一步挖潛和豐富。而新的改革中也帶來(lái)不少問(wèn)題需要解決，特別是對(duì)于宅基地資格權(quán)、使用權(quán)在法律上性質(zhì)、內(nèi)涵等的準(zhǔn)確把握，是“三權(quán)分置”制度構(gòu)建的核心與關(guān)鍵（孫建偉，2019）。更進(jìn)一步來(lái)看，宅基地資格權(quán)的性質(zhì)、主體、客體、權(quán)能等各個(gè)內(nèi)容的界定勢(shì)必影響到宅基地征收過(guò)程的規(guī)范、征收依據(jù)以及征收標(biāo)準(zhǔn)，是宅基地征收的重要法理基礎(chǔ)與工作前提。然而，現(xiàn)有政策是不能代替法律的，因此宅基地“三權(quán)分置”政策的落實(shí)必然以既有的制度資源為基礎(chǔ)，進(jìn)一步積極探索宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、農(nóng)戶(hù)房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等，才能將其轉(zhuǎn)化為更現(xiàn)實(shí)有效的制度（申建平，2019）。

關(guān)于宅基地資格權(quán)的研究，學(xué)者們大多關(guān)注在資格權(quán)必要性研究、性質(zhì)界定、制度設(shè)計(jì)、資格權(quán)的認(rèn)定、實(shí)現(xiàn)路徑等方面。本文將重點(diǎn)梳理有關(guān)宅基地資格權(quán)話(huà)題中學(xué)者們最主要聚焦的宅基地資格權(quán)性質(zhì)界定、資格權(quán)主體認(rèn)定這兩個(gè)方面，并提出自己的見(jiàn)解。

二、宅基地資格權(quán)性質(zhì)界定

在“三權(quán)分置”的正式提出后，其中作為政策里最為創(chuàng)新的“資格權(quán)”性質(zhì)問(wèn)題成為學(xué)者們關(guān)注熱點(diǎn)。這是因?yàn)樽鳛橐环N新型權(quán)利，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律和中央政策并沒(méi)有明確其權(quán)利性質(zhì)，這也因此引起學(xué)界的爭(zhēng)議（孫建偉，2019）。目前學(xué)界主要觀點(diǎn)有用益物權(quán)說(shuō)、財(cái)產(chǎn)權(quán)說(shuō)、復(fù)合性權(quán)利說(shuō)、剩余權(quán)說(shuō)、成員權(quán)說(shuō)、承包權(quán)說(shuō)等。其中支持復(fù)合性權(quán)利說(shuō)、用益物權(quán)的學(xué)者較多，以下主要就這兩個(gè)學(xué)說(shuō)來(lái)進(jìn)行梳理，并總結(jié)歸納其他學(xué)說(shuō)主要觀點(diǎn)。

（一）復(fù)合性權(quán)利說(shuō)

認(rèn)為資格權(quán)符合復(fù)合性權(quán)利說(shuō)的學(xué)者主要認(rèn)為農(nóng)戶(hù)資格權(quán)應(yīng)該包括宅基地分配權(quán)資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，即資格權(quán)不能簡(jiǎn)單定性為身份權(quán)或用益物權(quán)，而是一種同時(shí)具有身份權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)能的復(fù)合性或綜合性的一種權(quán)利。其原因主要有以下分析：

一是資格權(quán)簡(jiǎn)單定性為身份權(quán)會(huì)固化公民身份、不利于打破城鄉(xiāng)二元體制，同時(shí)會(huì)削弱資格權(quán)中財(cái)產(chǎn)權(quán)能。在“三權(quán)分置”改革中提到的穩(wěn)定資格權(quán)，其實(shí)質(zhì)并不是要穩(wěn)定成員的身份權(quán)，而是對(duì)農(nóng)戶(hù)的保障。并且在當(dāng)下城鄉(xiāng)二元體制急需攻克的時(shí)期，若簡(jiǎn)單將資格權(quán)定為一種身份屬性，則公民身份會(huì)因?yàn)槌錾卦谵r(nóng)村或城市而固化，不利于農(nóng)戶(hù)進(jìn)城或留守的流動(dòng)，從而極大阻礙了城鄉(xiāng)二元融合（王凌燕，2019）。另一方面，身份權(quán)說(shuō)剔除了宅基地資格權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性（黃琍，2019）。單純定性為身份權(quán)則無(wú)法很好地體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)能。若將資格權(quán)單一解釋為身份權(quán)，雖然確實(shí)可以很好地解決了宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，但同時(shí)由于作為不具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的資格權(quán)，在新設(shè)立的使用權(quán)消滅時(shí)，原權(quán)利人是無(wú)權(quán)收回宅基地使用權(quán)的，因此這是對(duì)原權(quán)利人權(quán)益上的極大損失，并不能很好地保障農(nóng)民權(quán)益（黨國(guó)林，2019）。

二是資格權(quán)簡(jiǎn)單定性為財(cái)產(chǎn)權(quán)則不符合財(cái)產(chǎn)權(quán)相關(guān)性質(zhì)。作為集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員，農(nóng)戶(hù)憑身份所申請(qǐng)到的宅基地是其派生利益，而財(cái)產(chǎn)利益則是權(quán)利人享有成員身份后的間接利益，而這就有別于一般的直接指向財(cái)產(chǎn)利益的財(cái)產(chǎn)權(quán)（王凌燕，2019）。同時(shí)，就資格權(quán)本身而言，若該權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，則農(nóng)戶(hù)是可以對(duì)資格權(quán)自由處分，而實(shí)際上宅基地資格權(quán)是具有嚴(yán)格的身份性，故不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)虼艘膊荒芏ㄐ詾樨?cái)產(chǎn)權(quán)（申建平，2019）。

由于資格權(quán)不能簡(jiǎn)單定位為身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，但這兩個(gè)權(quán)各有各的優(yōu)勢(shì)，故不少學(xué)者希望綜合身份屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，使資格權(quán)能更全面、最大化保障農(nóng)戶(hù)利益。

（二）用益物權(quán)說(shuō)

用益物權(quán)說(shuō)也是眾多學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析、文獻(xiàn)研究法等得到的結(jié)論。探討用益物權(quán)說(shuō)的學(xué)者大多會(huì)分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的改革，認(rèn)為可以在土地“三權(quán)分置”改革中尋找到適用于宅基地“三權(quán)分置”的改革路徑，因此用益物權(quán)說(shuō)中多多少少會(huì)有土地“三權(quán)分置”的色彩在。同時(shí)，由于我國(guó)大體民法理論皆采用德國(guó)民法典，故認(rèn)同用益物權(quán)說(shuō)的學(xué)者大多是學(xué)習(xí)德國(guó)物權(quán)法中對(duì)有關(guān)用益物權(quán)、次級(jí)用益物權(quán)的核心思路，嘗試拓展用益物權(quán)的內(nèi)涵，用用益物權(quán)與次級(jí)用益物權(quán)來(lái)界定宅基地資格權(quán)與使用權(quán)。

關(guān)于用益物權(quán)說(shuō)，以陳吉棟等人（2019）為代表的認(rèn)為“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)為類(lèi)似德國(guó)物權(quán)法的所有權(quán)——資格權(quán)（用益物權(quán)）——使用權(quán)（新型用益物權(quán)/次級(jí)用益物權(quán)）較英美法系的剩余權(quán)說(shuō)更為合理。沿著德國(guó)物權(quán)法的思路來(lái)分析的話(huà)，認(rèn)同用益物權(quán)說(shuō)的學(xué)者基本都認(rèn)為此時(shí)對(duì)宅基地的處分權(quán)實(shí)際上不是對(duì)用益物權(quán)客體的處分權(quán)，而僅是對(duì)權(quán)利的處分權(quán)，這也正符合房屋所有權(quán)人就自己的不動(dòng)產(chǎn)為他人設(shè)定用益物權(quán)。黨國(guó)林（2019）從政策解讀角度出發(fā)，認(rèn)為“三權(quán)分置”的提出是在宅基地保障功能之上，強(qiáng)化宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能，因此也同樣認(rèn)可資格權(quán)為一種（特殊的）用益物權(quán)，宅基地使用權(quán)屬于資格權(quán)人針對(duì)權(quán)利本身而再一次設(shè)定的權(quán)利。當(dāng)資格權(quán)作為一種用益物權(quán)時(shí)，就具有處分權(quán)能，因此能很好地發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能。還有學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)類(lèi)似于羅馬法中屬于用益物權(quán)的人役權(quán)，承擔(dān)著相同的社會(huì)保障職能;另外，作為從原先屬于物權(quán)的宅基地使用權(quán)分離出來(lái)的權(quán)利，資格權(quán)認(rèn)定為物權(quán)更為合理（胡佳，2020）。

（三）其他學(xué)說(shuō)

關(guān)于資格權(quán)性質(zhì)的界定還有許多不同的觀點(diǎn)，學(xué)者們都從不同的角度切入來(lái)分析資格權(quán)的性質(zhì)。例如李鳳章等人（2018）從“三權(quán)分置”邏輯出發(fā)，認(rèn)為資格權(quán)作為宅基地流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)更為合理。韓松（2019）通過(guò)對(duì)宅基地政策改革目標(biāo)的解讀，認(rèn)為當(dāng)下問(wèn)題并不是對(duì)宅基地使用權(quán)賦權(quán)擴(kuò)能，分離資格權(quán)在法理上是沒(méi)有意義的，而是應(yīng)該重視綜合改革。宋志紅（2018）認(rèn)為資格權(quán)屬于成員權(quán)的組成部分，本身是屬于土地所有權(quán)行使方式的范疇。不難看出，在不少學(xué)者界定資格權(quán)性質(zhì)的同時(shí)，也在思考資格權(quán)獨(dú)立出來(lái)的必要性，比如申建平（2019）認(rèn)為資格權(quán)尚不具備權(quán)利的實(shí)質(zhì)要素以及權(quán)利應(yīng)有的特定利益要素。而這種必要性的研究同樣也是宅基地制度改革中的關(guān)鍵問(wèn)題，在這里不多贅述。

三、宅基地資格權(quán)的認(rèn)定

探討資格權(quán)獨(dú)立的必要性，明確資格權(quán)內(nèi)涵、界定性質(zhì)等問(wèn)題后，如何判斷宅基地資格權(quán)的權(quán)利主體同樣是有一定爭(zhēng)議的重要問(wèn)題，這就直接涉及到宅基地退出或征收時(shí)補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償種類(lèi)與標(biāo)準(zhǔn)等。

關(guān)于農(nóng)戶(hù)資格權(quán)主體認(rèn)定主要的爭(zhēng)議是在“戶(hù)”還是“集體成員”（尹曉波、朱永倩，2019），同時(shí)還有生活來(lái)源說(shuō)、權(quán)利義務(wù)說(shuō)等。在認(rèn)同“戶(hù)”來(lái)認(rèn)定的學(xué)者中，孟勤國(guó)（2018）認(rèn)為將農(nóng)村集體組織成員看作是村民其實(shí)只是一種習(xí)慣性認(rèn)識(shí)，而實(shí)際上在現(xiàn)行政策法律中尚未規(guī)定農(nóng)戶(hù)不是集體組織成員。并且在實(shí)踐中，戴威（2016）通過(guò)農(nóng)村實(shí)地考察發(fā)現(xiàn)，97%的受訪農(nóng)戶(hù)表示該村集體以具備集體所在地的戶(hù)籍作為確認(rèn)成員身份的主要方式。王丹（2019）認(rèn)為現(xiàn)階段以戶(hù)籍來(lái)判定可以很好地維持農(nóng)村穩(wěn)定性，即使農(nóng)民選擇進(jìn)城，也不會(huì)失去宅基地基本居住地權(quán)能。總的來(lái)說(shuō)，認(rèn)同以“戶(hù)”定資格權(quán)的學(xué)者，大多是基于《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》的法律制度層面來(lái)看待問(wèn)題，更看重實(shí)施穩(wěn)定性。

認(rèn)為資格權(quán)應(yīng)該以“集體成員”來(lái)判定的，多數(shù)是基于資格權(quán)性質(zhì)中成員權(quán)說(shuō)來(lái)探討認(rèn)定問(wèn)題。程秀建（2018）認(rèn)為以戶(hù)籍登記為依據(jù)來(lái)認(rèn)定集體組織成員資格并不能獲得廣泛的認(rèn)同，特別是不能獲得集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的認(rèn)同。在戴威（2016）走訪中也發(fā)現(xiàn)，集體決議確定成員身份同樣是被多數(shù)農(nóng)戶(hù)所認(rèn)可的，61.1%的受訪農(nóng)戶(hù)認(rèn)為集體成員大會(huì)應(yīng)在成員資格確認(rèn)等重大事項(xiàng)上發(fā)揮決定性作用，即戶(hù)籍并不是唯一決定性要素。同樣的，李鳳章（2019），認(rèn)為雖然農(nóng)業(yè)戶(hù)籍是判斷集體組織成員的基本標(biāo)準(zhǔn)，但繼續(xù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)戶(hù)籍并不符合國(guó)家正逐步取消的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍、統(tǒng)一居民戶(hù)籍的改革趨勢(shì)。并且根據(jù)對(duì)上海實(shí)踐的考察，發(fā)現(xiàn)上海所謂的農(nóng)村集體成員早以突破了戶(hù)籍的限制，單一使用戶(hù)籍來(lái)確定組織成員已不現(xiàn)實(shí)，而是綜合戶(hù)籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)積累的貢獻(xiàn)等來(lái)確定。隨著試點(diǎn)的發(fā)展，不少學(xué)者都開(kāi)始往綜合制定資格權(quán)人的標(biāo)準(zhǔn)上發(fā)展，王凌燕（2019）認(rèn)為當(dāng)下《土地管理法》的“一戶(hù)一宅”與規(guī)定集體成員有資格申請(qǐng)宅基地中，“戶(hù)”與“人”界定不清，立法上有一定的粗疏。并認(rèn)為《土地管理法》中的“一戶(hù)一宅”是基于管理的需要，為了保證有限的宅基地資源能夠相對(duì)公平地配置，而資格權(quán)人應(yīng)該以“集體成員”為實(shí)質(zhì)要件，以“戶(hù)”為形式要件，并以是否在集體組織所在地長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活居住保障為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于特殊情況再具體分析、區(qū)別對(duì)待。類(lèi)似于王凌燕學(xué)者的觀點(diǎn)，王欣（2020）也認(rèn)為應(yīng)該綜合戶(hù)籍、是否以所在地為基本生活保障、所在地是否有比較固定生產(chǎn)生活。吳迪等人（2019）同樣認(rèn)為，對(duì)于資格權(quán)人的認(rèn)定應(yīng)該綜合、多方面考察其是否滿(mǎn)足標(biāo)準(zhǔn)，而不僅僅是“戶(hù)”與“集體成員”之爭(zhēng)，例如在集體中承擔(dān)義務(wù)、向集體繳納的醫(yī)療保險(xiǎn)等事實(shí)因素。

四、結(jié)語(yǔ)

宅基地制度改革是當(dāng)下給大量閑置的宅基地注入活力的重要舉措，是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合的必經(jīng)之路。明晰宅基地資格權(quán)性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、權(quán)能、主體等各種問(wèn)題都具有同等重要的價(jià)值，有助于推動(dòng)宅基地改革的發(fā)展趨勢(shì)。作為一個(gè)較新的討論熱點(diǎn)，有關(guān)資格權(quán)問(wèn)題的研究還未有較為權(quán)威的成果，縱觀不同學(xué)者對(duì)資格權(quán)性質(zhì)的界定，不難看出現(xiàn)階段在概念上存在一定的混亂，這一點(diǎn)在復(fù)合權(quán)利說(shuō)和成員權(quán)說(shuō)中尤為明顯?？偟膩?lái)說(shuō)，在這些研究成果中，學(xué)者們對(duì)資格權(quán)性質(zhì)有著更加清晰的認(rèn)識(shí)，其權(quán)能也更加具體，從而進(jìn)一步完善宅基地制度改革。

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作者簡(jiǎn)介：張毓珊（1998年-），女，漢，安徽六安，大學(xué)本科（在讀生），南京農(nóng)業(yè)大學(xué)