撰寫|魏廣成 李潔瓊

自2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》開始實(shí)施以來，我國農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢。國家市場監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量超過217.3萬家。合作社占各類市場經(jīng)營主體的1.97%，平均每個行政村有3—4家合作社。從市場主體占比的數(shù)據(jù)中不難看出，目前合作社在市場各類經(jīng)營主體中的占比較低，市場認(rèn)可度較低。而從每村平均擁有合作社數(shù)量來看，合作社還是為廣大農(nóng)民所熟知的。2018年11月29日，《半月談》發(fā)布《80%以上的合作社淪為空殼？鄉(xiāng)村振興莫讓形式主義帶歪》一文，引發(fā)學(xué)界業(yè)界的廣泛討論。隨后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決定聯(lián)合11部委于2019年4月開展農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”專項(xiàng)清理工作，標(biāo)志著我國農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展由增量轉(zhuǎn)向了提質(zhì)階段。

學(xué)界對于合作社的發(fā)展也存在不同觀點(diǎn)。比如有學(xué)者認(rèn)為，能夠發(fā)揮作用的合作社比例并不高，存在大量制度上成立但并沒有實(shí)際業(yè)務(wù)活動的“空殼社”“休眠社”。但筆者認(rèn)為，堅(jiān)定合作社發(fā)展方向，是首先要秉持的“初心”?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施12年多來，合作社發(fā)展成效顯著，在組織團(tuán)結(jié)小農(nóng)戶應(yīng)對大市場的激烈競爭、促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接中發(fā)揮了重要作用，正逐步成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要載體。發(fā)展合作社依然是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然選擇。我國要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必然要在發(fā)展新型經(jīng)營主體上下工夫，而合作社無疑是新型經(jīng)營主體最主要的形式和載體。習(xí)近平總書記2016年到黑龍江考察時明確提出合作社就是發(fā)展方向，充分肯定合作社的積極作用。合作社目前面臨的問題就是增效提質(zhì)，此項(xiàng)工作要在把握我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，因地制宜地探索規(guī)范和提升，走出中國特色合作社發(fā)展之路。合作社高速發(fā)展10余年來，各省份普遍采取獎補(bǔ)的方式引導(dǎo)農(nóng)民成立合作社，付出了大量的人力、物力和財(cái)力。合作社相關(guān)政策的制定要保持高度的效率意識，即盡可能在社會成本最小化的前提下，通過制度的改進(jìn)提高合作社的質(zhì)量。

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)“空殼社”形成的原因主要有以下三個方面，分別是辦社目的、內(nèi)部能力以及外部制度。筆者認(rèn)為對待不同形成原因的“空殼社”要區(qū)別對待，盡量采取以“救”代“除”的方式，切忌“一刀切”。對此，筆者對三種“空殼社”形成原因進(jìn)行討論，并提出相應(yīng)整改措施。

一是辦社目的存在偏差的合作社空殼化。首先，過去成立的合作社中存在為套取國家項(xiàng)目資金而成立合作社的現(xiàn)象。有的省份為完成任務(wù)指標(biāo)，實(shí)行“只要成立合作社就補(bǔ)貼”的政策。這類合作社成立的方式相當(dāng)簡單，即農(nóng)村地區(qū)的親戚朋友相互借用身份證到原工商局注冊成立合作社，補(bǔ)貼資金通過協(xié)商分掉。這類合作社自成立以來就沒有任何實(shí)際經(jīng)營活動。因此，對于這類合作社應(yīng)該采取集中清退的措施。其次是為享受稅收優(yōu)惠而成立的合作社，這種類型的合作社一般是由農(nóng)業(yè)企業(yè)牽頭成立。農(nóng)業(yè)公司想要通過合作社的稅收優(yōu)惠政策來增加自己的收益。實(shí)際的農(nóng)業(yè)經(jīng)營仍在原來的公司，合作社并沒有實(shí)際的經(jīng)營。因此，對于這種合作社應(yīng)積極引導(dǎo)其相關(guān)經(jīng)營活動轉(zhuǎn)移到合作社，增強(qiáng)對農(nóng)戶的帶動作用?？傊k社目的存在偏差的合作社，問題的根源在于合作社的發(fā)起人想要獲得政府的優(yōu)惠政策，這無疑偏離了政府想要扶持合作社更好地帶動農(nóng)戶和有序參與市場經(jīng)營的初衷。因此，有關(guān)部門要采取因地制宜的方式，規(guī)范引導(dǎo)合作社的發(fā)展。對于那些有能力的合作社，要通過對其規(guī)制管理等措施，使其走上合作規(guī)范發(fā)展之路；對那些不存在經(jīng)營目的，僅僅是為套取補(bǔ)貼資金且沒有經(jīng)營能力的合作社，要進(jìn)行集中清退。

筆者調(diào)研的湖北七仙紅林果農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社

二是內(nèi)部能力不足的合作社空殼化。首先是合作社缺乏管理人才，使得合作社空殼化。合作社管理人員大多數(shù)為專業(yè)大戶或村“兩委”成員，具備先進(jìn)管理能力和經(jīng)驗(yàn)的人才很少。又由于合作社往往位于農(nóng)村地區(qū)，人才引進(jìn)工作存在工作條件和待遇等方面的劣勢，難以吸引人才到合作社就職，這無疑加劇了合作社空殼化的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要加強(qiáng)合作社人才隊(duì)伍建設(shè)，建立健全合作社輔導(dǎo)員隊(duì)伍體系，引進(jìn)大學(xué)生村官參與合作社管理，支持村集體定期開展合作社成員培訓(xùn)教育活動等。其次是缺乏資金引起的空殼化。筆者調(diào)研了解到，合作社的土地流轉(zhuǎn)成本和延伸產(chǎn)業(yè)鏈投資額較大，而合作社的成員大多是資金實(shí)力較弱的小農(nóng)戶，他們的出資額較少，這也就放大了合作社的資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。又由于小農(nóng)戶缺乏抵押品，無法獲得來自銀行的貸款，這也加劇了合作社的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。不少合作社由于資金問題而空殼化。因此，應(yīng)當(dāng)完善支農(nóng)扶農(nóng)的金融體系，加大涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對合作社貸款融資等方面的支持力度。最后是農(nóng)民合作化意識缺位。不少合作社的發(fā)展主要是通過自上而下的政策引導(dǎo)機(jī)制推動的，而非農(nóng)民自發(fā)行為。因此，要通過培訓(xùn)教育等方式讓農(nóng)戶由被動的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥某袚?dān)者?？傊?，對于內(nèi)部能力欠缺的合作社，有關(guān)部門要采取定向幫扶的措施，一社一策，切實(shí)解決合作社發(fā)展過程中遇到的困難，引導(dǎo)其參與市場經(jīng)營。

三是外部制度不善的合作社空殼化。首先是響應(yīng)政府的要求。由于部分基層政府將績效指標(biāo)與干部考核掛鉤，出現(xiàn)為獲取政策資金和項(xiàng)目支持而成立合作社以達(dá)到提高政府績效的現(xiàn)象。另外，一些地方要求每個村成立精準(zhǔn)扶貧合作社。這都加大了合作社空殼化的風(fēng)險(xiǎn)。因此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)改進(jìn)現(xiàn)有的政府考核機(jī)制，將合作社考核指標(biāo)納入政府考核機(jī)制。其次是取消驗(yàn)資要求。目前合作社到市場監(jiān)督管理部門注冊成立時并不需要實(shí)際出資，這也為辦社目的不正當(dāng)?shù)霓r(nóng)民提供了便利。因此，市場監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對合作社初創(chuàng)時的監(jiān)管，嚴(yán)守“第一道關(guān)”，并加大對合作社的年度抽查力度、增加抽查比例，使“空殼社”無處隱匿。再次是退出程序不暢。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些合作社由于種種原因空殼化，但合作社成員并不知道如何注銷合作社，即使清楚如何注銷，也由于程序繁瑣而一直未注銷。因此，應(yīng)健全不規(guī)范合作社注銷退出機(jī)制。例如，對領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后長期未開展經(jīng)營活動的合作社采用簡易注銷方式辦理注銷、長期空殼化的合作社實(shí)行達(dá)到一定年限自動注銷的機(jī)制等。最后是管理體系滯后。目前，市場監(jiān)督管理部門對合作社的經(jīng)營活動較少進(jìn)行規(guī)范和日常監(jiān)管，這就給合作社空殼化創(chuàng)造了空間。因此，市場監(jiān)督管理部門要發(fā)揮市場監(jiān)管的作用，堅(jiān)持“合作社首先是一個市場經(jīng)營主體”的認(rèn)識，建立健全合作社動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對合作社財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果等方面的管理，建立合作社外部審計(jì)制度，對合作社進(jìn)行審計(jì)和動態(tài)監(jiān)管?？傊瑢τ谕獠抗芾聿簧频暮献魃?，應(yīng)當(dāng)通過不斷完善管理制度的方式，引導(dǎo)規(guī)范合作社有序參與市場競爭，避免委托代理人問題，回歸本源，帶動農(nóng)戶致富。

我國的農(nóng)民專業(yè)合作社現(xiàn)在已經(jīng)站在了從增量到提質(zhì)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，這時候政策的銜接與平穩(wěn)過渡尤為重要。首先，清理整頓“空殼社”行動不可“一刀切”，否則會損失合作社十幾年來的發(fā)展成果。其次，政策引導(dǎo)要明確目的導(dǎo)向，注重合作社參與市場競爭，讓合作社與有關(guān)部門勁兒往一處使，更好地助力我國農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升行動，打造具有中國特色的農(nóng)民專業(yè)合作社高質(zhì)量發(fā)展樣板。