劉桂蓮，房連泉

相對(duì)公共養(yǎng)老金制度下的繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃是政府定期向老年人提供的無(wú)需個(gè)人繳費(fèi)的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移[1]，其受益資格往往基于年齡、居住時(shí)間或家計(jì)調(diào)查，與個(gè)人過(guò)去繳費(fèi)沒(méi)有必然聯(lián)系[2]。 非繳費(fèi)型養(yǎng)老金通常又被稱為社會(huì)養(yǎng)老金，主要面向不具備持續(xù)繳費(fèi)能力和終生面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)的老年人，是發(fā)揮減貧和收入再分配功能的有效政策工具。

按照世界銀行多支柱養(yǎng)老保障體系的基本分類標(biāo)準(zhǔn)，1994 年非繳費(fèi)型養(yǎng)老金與社會(huì)保險(xiǎn)一起被劃為第一支柱，2005 年擴(kuò)展為五支柱時(shí)，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金則單獨(dú)列出歸為零支柱[3]。 非繳費(fèi)型養(yǎng)老金在多支柱養(yǎng)老保障體系中地位的變化，突顯其在老年收入保障體系中的重要作用。 與此同時(shí)，如何厘清繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的關(guān)系和制度邊界，實(shí)現(xiàn)不同層次養(yǎng)老金制度的整合，逐漸成為各國(guó)制度設(shè)計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。 20 世紀(jì)80 年代末開(kāi)始，學(xué)界關(guān)于非繳費(fèi)型和繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度地位和關(guān)系的研究越來(lái)越多。 Barrientos 和Mǜller 指出，因非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度以減貧為主要目標(biāo)，養(yǎng)老金待遇水平較低，應(yīng)同時(shí)運(yùn)行繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型制度[4][5]，實(shí)現(xiàn)普惠式非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良好整合有助于弱勢(shì)群體擺脫貧困[6]。 部分學(xué)者也發(fā)現(xiàn)，繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型制度之間的差異使其在融合過(guò)程中面臨一些問(wèn)題：非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇水平的設(shè)定可能會(huì)影響人們參與繳費(fèi)型制度的積極性[7]。此外，Charlton 認(rèn)為因非繳費(fèi)型和繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在組織管理和制度理念上存在的差異，兩者在融合過(guò)程中會(huì)遇到一些政治問(wèn)題，需要大量外部力量的支持[8]。

伴隨全球經(jīng)濟(jì)增速趨緩、人口老齡化和勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化，各國(guó)養(yǎng)老保障體系改革需要平衡多重目標(biāo)：預(yù)防老年貧困、待遇充足性、擴(kuò)大覆蓋面、實(shí)現(xiàn)一定收入替代、勞動(dòng)激勵(lì)和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。 不同改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要不同的政策組合，任何單一制度均無(wú)法承受多重目標(biāo)之重，應(yīng)在考慮現(xiàn)實(shí)約束條件下實(shí)行組合式改革策略，因此，國(guó)際養(yǎng)老金制度改革逐漸走向融合式發(fā)展。 中國(guó)老年人口數(shù)量的絕對(duì)規(guī)模大，蘊(yùn)含著巨大的老年經(jīng)濟(jì)保障需求，加上我國(guó)養(yǎng)老保障制度體系的整合不夠、發(fā)展不均衡及大量非正規(guī)就業(yè)者的存在，老年人因收入保障不足陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)很大，研究不同制度的融合發(fā)展有助于建立功能清晰、結(jié)構(gòu)合理的老年收入保障體系。 中國(guó)建設(shè)和完善非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度需要重視國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，因此，本文選取部分實(shí)行制度融合式設(shè)計(jì)的國(guó)家為研究對(duì)象，重點(diǎn)探討制度融合式設(shè)計(jì)在改進(jìn)制度效率上發(fā)揮的作用，從而為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善提供有益借鑒。

一、繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)展歷程的基本概述

繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的建立均可追溯到19 世紀(jì)末期。 在這一百多年的時(shí)間里，根據(jù)與繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的發(fā)展對(duì)比，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度經(jīng)歷了與繳費(fèi)型制度并行發(fā)展、處于邊緣從屬地位和快速崛起的發(fā)展歷程。

(一)與繳費(fèi)型制度并行發(fā)展階段：1889 年到20 世紀(jì)40 年代

繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的誕生前后相差兩年時(shí)間，1889 年德國(guó)率先建立繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，隨后1891 年丹麥正式推出由稅收融資的針對(duì)60 歲以上貧困人口的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃。 該計(jì)劃基于家計(jì)調(diào)查確定受益資格，由地方政府管理。 1897 年，四分之一的丹麥老年人領(lǐng)取了相當(dāng)于當(dāng)?shù)仄骄べY收入20%的養(yǎng)老金[9]。 新西蘭于1898 年引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度，很快部分北歐國(guó)家和英聯(lián)邦國(guó)家紛紛建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，比如1908 年澳大利亞、1909 年英國(guó)和愛(ài)爾蘭、1913 年瑞典推出第一個(gè)普惠型社會(huì)養(yǎng)老金、1919 年烏拉圭、1927 年南非、1936 年挪威和1937 年芬蘭等。 同期，俾斯麥?zhǔn)降睦U費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從德國(guó)迅速傳播到奧地利、法國(guó)、西班牙和葡萄牙等國(guó)，并于20 世紀(jì)上半葉陸續(xù)擴(kuò)散到其他OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織， Organization for Economic Co-operation and Development，簡(jiǎn)稱OECD)國(guó)家，該時(shí)期繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃并行發(fā)展。

(二)處于邊緣從屬地位的緩慢發(fā)展階段：20 世紀(jì)40 年代到20 世紀(jì)80 年代末期

二戰(zhàn)結(jié)束后，發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始大力發(fā)展本國(guó)的養(yǎng)老金制度，因養(yǎng)老金政策擴(kuò)散效應(yīng)和世界銀行、國(guó)際勞工組織等國(guó)際機(jī)構(gòu)的積極推動(dòng)，拉丁美洲、非洲、中東和亞洲各國(guó)引入繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。該時(shí)期在最早一批建立非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的國(guó)家中非繳費(fèi)型養(yǎng)老金占主導(dǎo)，輔之以繳費(fèi)型計(jì)劃，比如新西蘭、澳大利亞和部分北歐國(guó)家；而在其他中低收入國(guó)家養(yǎng)老保障體系中，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度發(fā)展相對(duì)滯后，一直處于邊緣地位。 究其原因主要有三點(diǎn)：一是人口年齡結(jié)構(gòu)較輕，老年人口在總?cè)丝谥械谋壤鄬?duì)較低；二是多代同堂的家庭占主導(dǎo)地位，家庭支持是老年收入的重要來(lái)源；三是政府用于減貧的財(cái)政資源有限。

(三)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度快速發(fā)展時(shí)期：20 世紀(jì)90 年代以來(lái)

雖然非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃發(fā)展歷史悠久，但直到近30 年才開(kāi)始嶄露頭角，原因在于繳費(fèi)型制度的參保者往往是那些收入水平較高、擁有穩(wěn)定職業(yè)的勞動(dòng)者，其在擴(kuò)大制度覆蓋面上受限。 因此，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的重要性逐漸凸顯，根據(jù)國(guó)際助老會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近20 年共有60 個(gè)國(guó)家引入社會(huì)養(yǎng)老金[10]。 全球范圍內(nèi)引入或強(qiáng)化社會(huì)養(yǎng)老金制度的速度在加快：發(fā)達(dá)國(guó)家正面臨著人口老齡化加速帶來(lái)的日益增長(zhǎng)的社會(huì)保障待遇支出壓力，養(yǎng)老金制度的改革需要在削減支出和保障最弱勢(shì)群體之間取得平衡。 發(fā)展中國(guó)家正經(jīng)歷著快速變化的宏觀人口結(jié)構(gòu)，面臨著建立綜合退休收入保障的艱巨任務(wù)，技術(shù)變革、貿(mào)易開(kāi)放和非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者大量涌入勞動(dòng)力市場(chǎng)使得繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度管理難度加大，而且勞動(dòng)力區(qū)域流動(dòng)的加快正在持續(xù)弱化傳統(tǒng)家庭保障，如果沒(méi)有公共部門(mén)的干預(yù)，老年人陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)加大。 雖然繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃建立時(shí)間較久，但覆蓋面一直停滯不前。 據(jù)估計(jì)，全球范圍內(nèi)僅有25%的勞動(dòng)人口被強(qiáng)制性繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度覆蓋，尤其是撒哈拉以南的非洲和南亞等較貧困地區(qū)，僅有10%左右勞動(dòng)者被繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度覆蓋。 即使是在中等收入國(guó)家，繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度覆蓋面也很少超過(guò)50%[11]。 為有效實(shí)現(xiàn)減貧和擴(kuò)大制度覆蓋面，需要重新考慮養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)。 在世界銀行、國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署等國(guó)際機(jī)構(gòu)的積極推動(dòng)下，部分國(guó)家在引入非繳費(fèi)型計(jì)劃時(shí)更加注重一體化設(shè)計(jì)，通過(guò)對(duì)資格條件和待遇水平的合理設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)與繳費(fèi)型制度的融合發(fā)展，滿足老年人多元化的經(jīng)濟(jì)保障需求。

二、繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃融合設(shè)計(jì)考慮的關(guān)鍵因素與基本類型

傳統(tǒng)上一般將非繳費(fèi)型制度定義為零支柱，繳費(fèi)型制度定義為第一或第二支柱，二者之間不是簡(jiǎn)單的相互替代或非此即彼的關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)制度一體化和促進(jìn)公共養(yǎng)老金多元化改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，非繳費(fèi)型與繳費(fèi)型制度相互融合、互相促進(jìn)。

(一)制度融合設(shè)計(jì)考慮的關(guān)鍵因素

融合是具有異質(zhì)性的物體或事物相互接觸、成為一體的過(guò)程[12]。 各國(guó)引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的目標(biāo)主要有兩個(gè)：一是減貧，確保老年人獲得保障基本生活需要的養(yǎng)老金收入；二是擴(kuò)大制度覆蓋面，彌補(bǔ)繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不足。 實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型制度的融合設(shè)計(jì)實(shí)質(zhì)上是尋求減貧、擴(kuò)大制度覆蓋面和控制財(cái)政成本三者之間的最優(yōu)平衡。 其具體設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮幾個(gè)關(guān)鍵因素：一是制度目標(biāo)群體的定位。 部分國(guó)家社會(huì)養(yǎng)老金覆蓋人口與繳費(fèi)型制度覆蓋對(duì)象不同，一般而言，社會(huì)養(yǎng)老金制度的受益對(duì)象來(lái)自養(yǎng)老金調(diào)查或家計(jì)調(diào)查，目標(biāo)群體明確且透明，獲得一定標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇的參保者將失去獲取社會(huì)養(yǎng)老金的資格。 二是待遇水平的設(shè)定要處理好保障性和激勵(lì)性的關(guān)系。 非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求待遇水平能夠滿足老年人的最低消費(fèi)需求，較高的待遇水平會(huì)對(duì)勞動(dòng)力供給和儲(chǔ)蓄產(chǎn)生負(fù)面影響。 三是為有效避免繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度中參保者逃費(fèi)，制度設(shè)計(jì)時(shí)需要合理控制有效邊際稅率(effective marginal tax rates，簡(jiǎn)稱EMTRs)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政成本和勞動(dòng)激勵(lì)性的基本平衡。 所謂的有效邊際稅率是指非繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入隨著收入(比如繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇)或資產(chǎn)增加而相應(yīng)減少的程度，其取值介于0%～100%。 當(dāng)有效邊際稅率為100%時(shí)，意味著每增加1 單位收入，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入相應(yīng)下降1 單位，有助于控制財(cái)政成本，但會(huì)對(duì)勞動(dòng)者行為產(chǎn)生嚴(yán)重扭曲；當(dāng)有效邊際稅率低于100%時(shí)，意味著每增加1 單位收入，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入下降小于1 單位，可以產(chǎn)生一定的勞動(dòng)激勵(lì)，但會(huì)增加財(cái)政成本。 因此，繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型制度融合時(shí)應(yīng)合理設(shè)計(jì)有效邊際稅率，兼顧合理控制財(cái)政成本和促進(jìn)勞動(dòng)激勵(lì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(二)兩種制度融合設(shè)計(jì)的基本類型

因不同養(yǎng)老金制度的籌資模式、待遇領(lǐng)取的資格條件、目標(biāo)定位和待遇水平設(shè)置的不同，兩種制度會(huì)出現(xiàn)不同的融合狀態(tài)，根據(jù)非繳費(fèi)型與繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的關(guān)系大體可分為最低擔(dān)保型、補(bǔ)缺型和托底援助型三類。

第一種融合類型是最低擔(dān)保型。 該類型在部分實(shí)行名義賬戶制改革的國(guó)家實(shí)施。 一般而言，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃與繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋人口會(huì)存在重疊，但在制度設(shè)計(jì)上建立了平滑銜接的融合機(jī)制。 收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度強(qiáng)調(diào)精算公平，養(yǎng)老金待遇與個(gè)人繳費(fèi)年限和繳費(fèi)總額密切相關(guān)，而對(duì)那些沒(méi)有養(yǎng)老金收入或養(yǎng)老金收入不足以達(dá)到可接受的最低養(yǎng)老金水平者引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，通過(guò)待遇設(shè)計(jì)上的“補(bǔ)足”(top-up)，實(shí)現(xiàn)具有不同繳費(fèi)能力的勞動(dòng)者均能獲得最低擔(dān)保型養(yǎng)老金待遇。 非繳費(fèi)型養(yǎng)老金受益資格主要基于養(yǎng)老金收入調(diào)查，沒(méi)有任何養(yǎng)老金收入的符合資格條件者將獲得全額養(yǎng)老金擔(dān)保待遇，養(yǎng)老金收入低于最低擔(dān)保水平者，將獲得差額補(bǔ)助。 制度設(shè)計(jì)上采取分階段平滑過(guò)渡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同支柱養(yǎng)老金的融合：制度設(shè)置全額最低擔(dān)保養(yǎng)老金待遇，隨著繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入的提高，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金補(bǔ)貼額漸進(jìn)下降。 具體而言，所有繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入低于特定水平的符合資格條件者，可通過(guò)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金補(bǔ)貼使得個(gè)人最終獲得的養(yǎng)老金總收入達(dá)到全額最低擔(dān)保待遇水平。 超出特定收入水平者，養(yǎng)老金總水平增加與自我積累儲(chǔ)蓄額呈遞增關(guān)系，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金補(bǔ)貼隨之下降。 待遇分階段平滑設(shè)計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)制度對(duì)弱勢(shì)群體強(qiáng)有力的保障和勞動(dòng)激勵(lì)的統(tǒng)一。 最低擔(dān)保型養(yǎng)老金通常作為繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度改革的配套措施推出，其提供的保障水平相對(duì)較高，通常占到平均工資收入的20%～30%，比如瑞典和波蘭等國(guó)的實(shí)踐。

第二種融合類型是補(bǔ)缺型養(yǎng)老金。 繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在擴(kuò)大制度整體覆蓋面上互為補(bǔ)充，通常實(shí)行完全積累賬戶制改革的中低收入國(guó)家會(huì)采取該方式。 繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入的獲得基于繳費(fèi)義務(wù)的履行，對(duì)繳費(fèi)年限要求較為嚴(yán)格，主要覆蓋在正規(guī)部門(mén)就業(yè)、有持續(xù)繳費(fèi)能力的勞動(dòng)者，而那些沒(méi)有就業(yè)或雖就業(yè)但繳費(fèi)不足的人群則排除在繳費(fèi)型制度之外，尤其在非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者占比較高的國(guó)家，引入非繳費(fèi)型制度將大量非正規(guī)就業(yè)者、流動(dòng)人口或繳費(fèi)能力不足的女性勞動(dòng)者納入保障范圍，通過(guò)制度的一體化設(shè)計(jì)，有助于防止個(gè)人轉(zhuǎn)換身份時(shí)出現(xiàn)的保障空缺。 制度設(shè)計(jì)上采取互斥的待遇銜接機(jī)制：針對(duì)完全沒(méi)有賬戶養(yǎng)老金收入的符合資格條件者提供救濟(jì)式基本養(yǎng)老金；對(duì)于賬戶養(yǎng)老金積累不足者，提供補(bǔ)差式養(yǎng)老金補(bǔ)貼。 制度規(guī)定了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的上限額，如果個(gè)人養(yǎng)老金收入超出上限額，其最終獲得的養(yǎng)老金收入完全取決于個(gè)人自我積累額；如果個(gè)人養(yǎng)老金收入介于0 和上限額之間，將獲得非繳費(fèi)型養(yǎng)老金補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額會(huì)隨著賬戶養(yǎng)老金收入的增加而相應(yīng)減少。 當(dāng)自我繳費(fèi)額增加1單位，養(yǎng)老金總水平增加少于1 單位，即相當(dāng)于對(duì)增加的養(yǎng)老金收入隱性征稅。 如果制度有效邊際稅率較高，部分勞動(dòng)者可能會(huì)選擇通過(guò)非正規(guī)就業(yè)避稅，在一定程度上降低部分勞動(dòng)者繳費(fèi)的積極性。 該類型通過(guò)整合設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型制度之間缺口的平滑，確保繳費(fèi)型制度覆蓋范圍內(nèi)外的參保者享有同樣的資格獲得非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇。 待遇設(shè)計(jì)上與最低擔(dān)保型養(yǎng)老金總體思路類似，但在低收入者待遇設(shè)計(jì)上存在差異：最低擔(dān)保型養(yǎng)老金能夠確保繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入低于某一水平的所有申請(qǐng)者，通過(guò)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇補(bǔ)齊其與全額最低擔(dān)保型養(yǎng)老金收入的差額，確保最終獲得的養(yǎng)老金總收入相同。 補(bǔ)缺型養(yǎng)老金隨著賬戶養(yǎng)老金收入的增加，補(bǔ)貼額相應(yīng)下降，不同賬戶養(yǎng)老金收入者獲得的最終待遇總水平不同。 該類型以拉美部分國(guó)家為典型。

第三種融合類型是托底保障型。 部分實(shí)行DB①DB 型，即給付確定型(defined benefit)?，F(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的國(guó)家采取這一形式。 繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃退休待遇水平根據(jù)退休前工資收入的一定比例設(shè)定，與個(gè)人過(guò)去繳費(fèi)歷史和工資水平相關(guān)，收入較低者或繳費(fèi)年限不足者因繳費(fèi)型待遇較低，很容易陷入貧困，需要引入非繳費(fèi)型制度筑牢社會(huì)安全網(wǎng)。 繳費(fèi)型和非繳費(fèi)型制度覆蓋人口不同，繳費(fèi)型計(jì)劃主要覆蓋工薪勞動(dòng)者，低收入者或部分特殊群體(殘疾人、盲人或遺屬)納入非繳費(fèi)型制度的保障范圍。 制度設(shè)計(jì)上，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇資格條件除了滿足年齡、居住要求條件外，還需要進(jìn)行嚴(yán)格的收入和財(cái)產(chǎn)調(diào)查，其中收入調(diào)查不僅包括繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入，還包括家庭或個(gè)人的其他收入，較為嚴(yán)格的收入排除規(guī)則有助于瞄準(zhǔn)目標(biāo)群體。 非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇參照貧困線或最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，保障水平較低，主要發(fā)揮兜底功能，屬于救助型養(yǎng)老金范疇。

(三)兩種制度融合設(shè)計(jì)的基本特征

從目的上看，制度融合設(shè)計(jì)主要基于三個(gè)考慮：一是減貧的需要；二是控制成本的需要，通過(guò)制度整合創(chuàng)新，有效利用公共資源；三是勞動(dòng)參保激勵(lì)的需要。 從設(shè)計(jì)機(jī)制上看，最低擔(dān)保型養(yǎng)老金和補(bǔ)缺型社會(huì)養(yǎng)老金均設(shè)置了養(yǎng)老金待遇的平滑過(guò)渡機(jī)制，但非繳費(fèi)型補(bǔ)貼額隨著繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入增加而相應(yīng)下降的幅度不同。 救助型養(yǎng)老金屬于事后救助，需要通過(guò)嚴(yán)格家計(jì)調(diào)查篩選目標(biāo)群體。 從激勵(lì)相容性上看，最低擔(dān)保型養(yǎng)老金和補(bǔ)缺型社會(huì)養(yǎng)老金的待遇享有以其是否有養(yǎng)老金收入為前提，待遇設(shè)計(jì)上因有效邊際稅率選擇的不同，勞動(dòng)激勵(lì)程度不同。 最低擔(dān)保型的待遇設(shè)計(jì)趨于平緩，低收入者能夠獲得更高的補(bǔ)助額，高收入者補(bǔ)助額逐漸降低，勞動(dòng)激勵(lì)性強(qiáng)，對(duì)參保繳費(fèi)激勵(lì)扭曲較小。 補(bǔ)缺型養(yǎng)老金補(bǔ)貼額隨著個(gè)人籌資能力的增強(qiáng)相應(yīng)減少，較高的有效邊際稅率會(huì)對(duì)部分低收入勞動(dòng)者產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。 救助型養(yǎng)老金的勞動(dòng)激勵(lì)效果取決于待遇的慷慨程度和受益資格條件。 從運(yùn)行成本上看，最低擔(dān)保型和救助型養(yǎng)老金因其覆蓋人口相對(duì)偏少，制度成本較低，補(bǔ)缺型養(yǎng)老金因其覆蓋的非正規(guī)勞動(dòng)者和老年貧困人口多，制度成本相對(duì)較高。

三、典型國(guó)家繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度融合設(shè)計(jì)的具體應(yīng)用

20 世紀(jì)90 年代以來(lái)，因人口老齡化持續(xù)加劇、較高的老年貧困率和部分群體缺乏社會(huì)保障待遇或傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)支持，越來(lái)越多的國(guó)家引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃實(shí)現(xiàn)與整個(gè)養(yǎng)老保障體系的融合設(shè)計(jì)。 本部分根據(jù)前文劃分的三種融合式類型，分別選擇部分典型國(guó)家展開(kāi)具體分析。

(一)配套改革型的最低擔(dān)保養(yǎng)老金

最低擔(dān)保型養(yǎng)老金以實(shí)行名義賬戶制改革的瑞典為典型。 瑞典于1998 年改革公共養(yǎng)老金制度時(shí)，創(chuàng)新性地將第一支柱改革成名義賬戶制和完全積累制相結(jié)合，同時(shí)引入資金完全來(lái)源于一般稅收收入的零支柱保障養(yǎng)老金，作為制度配套改革措施推出。 保障養(yǎng)老金旨在為那些沒(méi)有資格獲取養(yǎng)老金收入或繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇不足以保障基本生活的貧困老年人提供基本消費(fèi)需求。 申領(lǐng)保障養(yǎng)老金需要滿足三個(gè)基本條件：一是年滿65 周歲，預(yù)計(jì)2023 年待遇領(lǐng)取年齡從66 周歲開(kāi)始①瑞典規(guī)定從2026 年開(kāi)始，領(lǐng)取年齡實(shí)現(xiàn)與預(yù)期壽命延長(zhǎng)掛鉤。。 二是居住年限要求，該制度要求在瑞典至少居住滿3 年，歐盟國(guó)家或歐洲經(jīng)濟(jì)共同體地區(qū)的居民也可獲得保障養(yǎng)老金。 要想獲得全額保障養(yǎng)老金需要國(guó)民在16～64 歲之間至少居住40 年，居住年限每少一年，養(yǎng)老金待遇相應(yīng)下降1/40。 三是養(yǎng)老金調(diào)查，僅考慮是否享有繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入，不考慮工資、私人養(yǎng)老金等其他待遇。 如果收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金待遇水平超過(guò)特定水平，將不提供任何保障養(yǎng)老金。

圖1 2018 年瑞典保障養(yǎng)老金待遇計(jì)算方法 單位：瑞典克朗

待遇設(shè)置上，瑞典全額保障養(yǎng)老金待遇水平每年根據(jù)價(jià)格相關(guān)指數(shù)的基準(zhǔn)待遇確定，并分別考慮單身者和已婚者這兩種家庭形態(tài)。 以2018 年為例，瑞典價(jià)格關(guān)聯(lián)基數(shù)額(price -related base amount)為45500 瑞典克朗/年，未婚單身者每月領(lǐng)取的最高保障養(yǎng)老金待遇為8076.25 瑞典克朗(2.13 倍價(jià)格關(guān)聯(lián)基數(shù))，已婚者待遇水平減少約11%，每月領(lǐng)取的最高待遇水平為7204.16 瑞典克朗(1.90 倍價(jià)格關(guān)聯(lián)基數(shù))。 沒(méi)有任何養(yǎng)老金收入者獲得全額保障養(yǎng)老金，養(yǎng)老金收入較低者，保障養(yǎng)老金將進(jìn)行補(bǔ)貼。 為促進(jìn)瑞典公共養(yǎng)老金制度改革時(shí)提出的充分發(fā)揮制度透明的收入再分配和勞動(dòng)激勵(lì)功能，保障養(yǎng)老金和收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金在待遇設(shè)計(jì)上采取收入分階段平滑方式：對(duì)于收入低于特定水平者(單身者為1.26 倍價(jià)格關(guān)聯(lián)基數(shù))，根據(jù)其收入與全額保障養(yǎng)老金水平的差額補(bǔ)齊待遇，個(gè)人收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金每多1 瑞典克朗，保障養(yǎng)老金相應(yīng)降低1 瑞典克朗，實(shí)現(xiàn)完全替代；對(duì)于收入介于1.26 倍價(jià)格關(guān)聯(lián)基數(shù)(單身者)和最高待遇上限的部分，保障養(yǎng)老金數(shù)額只減少48%，實(shí)現(xiàn)部分替代(圖1)。 這種扣除設(shè)計(jì)是為了激勵(lì)勞動(dòng)者工作，以獲得更高的收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金。 瑞典保障養(yǎng)老金與收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金高度協(xié)調(diào)，90%以上勞動(dòng)者參加繳費(fèi)型制度，兩個(gè)制度的覆蓋人口會(huì)有重疊，待遇平滑設(shè)計(jì)機(jī)制實(shí)現(xiàn)保障性和激勵(lì)性的有機(jī)結(jié)合。

(二)補(bǔ)缺型社會(huì)養(yǎng)老金

補(bǔ)缺型社會(huì)養(yǎng)老金的引入在擴(kuò)大覆蓋面上與繳費(fèi)型制度相互補(bǔ)充，智利是這一類型的典型。 1980年智利實(shí)行完全積累制改革，其養(yǎng)老金待遇的享有需要以履行繳費(fèi)義務(wù)和滿足最低繳費(fèi)年限要求為前提，通常覆蓋正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者，大量非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者或流動(dòng)人口被排除在制度之外，擴(kuò)大繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度覆蓋面存在很大困難，為此，智利于2008 年改革公共養(yǎng)老金，引入社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金。 社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金計(jì)劃由基礎(chǔ)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金(pensión básica solidaria，簡(jiǎn)稱PBS)和老年團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金(aporte previsional solidario，簡(jiǎn)稱APS)構(gòu)成。 基礎(chǔ)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金主要為那些無(wú)力繳費(fèi)且沒(méi)有其他養(yǎng)老金收入來(lái)源的老年人提供待遇，具體資格條件包括四個(gè)：(1)年齡條件，需要年滿65 周歲；(2)收入限制，家庭成員收入屬于最貧窮的60%的人口；(3)居住年限，20 歲之后至少在智利居住滿20 年的國(guó)民，且在申請(qǐng)前5 年內(nèi)須在智利連續(xù)居住；(4)無(wú)其他任何養(yǎng)老金收入。 基礎(chǔ)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金水平每年按照100%的物價(jià)指數(shù)(CPI)調(diào)整。 此外，享有基礎(chǔ)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金的退休者在死亡時(shí)，家庭還可領(lǐng)取一筆喪葬費(fèi)支出，標(biāo)準(zhǔn)為3 個(gè)月的社會(huì)最低工資②根據(jù)智利養(yǎng)老金監(jiān)管局(SP)網(wǎng)站公開(kāi)資料顯示，網(wǎng)址：www.safp.cl.。 老年團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金為有繳費(fèi)記錄但賬戶積累額不足以達(dá)到最低養(yǎng)老金水平者提供養(yǎng)老金待遇補(bǔ)助。

圖2 智利社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金待遇構(gòu)成

待遇設(shè)置上，個(gè)人總養(yǎng)老金水平會(huì)隨著儲(chǔ)蓄增加而增長(zhǎng)，但當(dāng)養(yǎng)老金增加時(shí)，政府補(bǔ)貼會(huì)下降。 團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金是繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入的遞減函數(shù)，適用于養(yǎng)老金總待遇低于制度規(guī)定的上限額的所有個(gè)人。 老年團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金的具體補(bǔ)貼額根據(jù)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金積累額而定，隨著個(gè)人籌資能力的增強(qiáng)，補(bǔ)貼金額相應(yīng)減少，與繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇存在一定替代關(guān)系，即個(gè)人儲(chǔ)蓄每多增加一單位，對(duì)應(yīng)的政府補(bǔ)貼額會(huì)減少，下降幅度為PBS/PMAS，相當(dāng)于隱性征稅。 當(dāng)賬戶養(yǎng)老金水平達(dá)到“團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金上限”(maximum pension with solidarity contribution，簡(jiǎn)稱PMAS)時(shí)，補(bǔ)助額下降到零，申請(qǐng)者最終獲得的養(yǎng)老金待遇為賬戶積累養(yǎng)老金和團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金補(bǔ)助額之和(圖2)。 智利引入社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金有兩個(gè)鮮明特征：一是實(shí)現(xiàn)與繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的高度整合；二是整合后實(shí)現(xiàn)了較高的繳費(fèi)激勵(lì)，擴(kuò)大了制度覆蓋面。 2013 年，智利繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃老年人口覆蓋率高達(dá)86.5%。 然而，由于智利非正規(guī)就業(yè)者較多，部分低收入者為避稅會(huì)選擇不參加繳費(fèi)型制度，領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金。 研究發(fā)現(xiàn)，團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金在一定程度上鼓勵(lì)部分勞動(dòng)者不參加勞動(dòng)，尤其對(duì)女性有較大負(fù)激勵(lì)[13]。 智利團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金與繳費(fèi)型制度的融合設(shè)計(jì)有效減少了制度的覆蓋面缺口，這一點(diǎn)對(duì)于非正規(guī)和正規(guī)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化程度較高的智利很重要，但因制度設(shè)計(jì)上有效邊際稅率的影響，部分勞動(dòng)者會(huì)轉(zhuǎn)向非正規(guī)就業(yè)。

(三)托底型救助養(yǎng)老金

托底型救助養(yǎng)老金在保障對(duì)象、保障水平上與繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度相互配合，筑牢養(yǎng)老保障最后安全網(wǎng)，救助型養(yǎng)老金的資格條件基于養(yǎng)老金調(diào)查和嚴(yán)格的家計(jì)調(diào)查，將有限資源分配給最需要的群體，除了老年貧困者外，部分國(guó)家也將殘疾人、遺屬等特殊群體包括在內(nèi)，主要發(fā)揮減貧功能，管理較為復(fù)雜。該類型以美國(guó)的補(bǔ)充收入保障計(jì)劃和韓國(guó)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為典型。

1.美國(guó)綜合援助型補(bǔ)充收入保障計(jì)劃

補(bǔ)充收入保障計(jì)劃是基于家計(jì)調(diào)查的非繳費(fèi)型現(xiàn)金救助制度，為低收入老年人、殘疾人和盲人提供現(xiàn)金救助，資金來(lái)源于政府一般稅收收入。 美國(guó)社會(huì)保障署對(duì)其制定了非常具體的資格條件：一是年滿65 周歲；二是公民資格和居住條件規(guī)定，申請(qǐng)人必須是美國(guó)50 個(gè)州、哥倫比亞地區(qū)或北馬里亞納群島的居民，雖然沒(méi)有具體居住年限的規(guī)定，但要求不能連續(xù)30 天不在美國(guó)境內(nèi)；三是嚴(yán)格的收入和資產(chǎn)限制。 美國(guó)社會(huì)保障法案明確將收入界定為勞動(dòng)收入、非勞動(dòng)收入、實(shí)物收入和視同收入及對(duì)應(yīng)的收入扣除額[14]，收入調(diào)查時(shí)不僅考慮繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入，還包括其他家庭收入。 同樣，申請(qǐng)者還需要滿足可計(jì)算的資產(chǎn)限制。 當(dāng)個(gè)人資產(chǎn)不超過(guò)2000 美元、夫妻資產(chǎn)不超過(guò)3000 美元時(shí)，申請(qǐng)人才有資格領(lǐng)取補(bǔ)充收入保障待遇[15]。 自1974 年正式實(shí)施以來(lái)，補(bǔ)充收入保障計(jì)劃規(guī)定的資產(chǎn)限制額(以及收入扣除額)并未根據(jù)物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整，一直保持在制度初建時(shí)期的水平。

待遇設(shè)置上，補(bǔ)充收入保障計(jì)劃受益人待遇水平根據(jù)聯(lián)邦擔(dān)保收入減去可計(jì)算收入(即全部收入減去收入扣除額)得出，即如果申請(qǐng)者可計(jì)算收入為零，那么每月獲得的補(bǔ)充收入保障待遇為聯(lián)邦擔(dān)保收入(或聯(lián)邦擔(dān)保收入與州補(bǔ)充待遇之和)。 補(bǔ)充收入保障待遇隨著個(gè)人可計(jì)算收入的增加而減少，聯(lián)邦政府規(guī)定收入扣減的具體方法為：每月勞動(dòng)收入的前65 美元全部扣除，65 美元以上部分扣除50%。對(duì)于非勞動(dòng)收入，比如社會(huì)保障待遇、養(yǎng)老金、失業(yè)津貼等，可扣除每月非勞動(dòng)收入的前20 美元，如果申請(qǐng)人每月只有勞動(dòng)收入、沒(méi)有任何非勞動(dòng)收入，其可計(jì)算收入為勞動(dòng)收入扣除85 美元之后的50%[16]。聯(lián)邦擔(dān)保待遇水平設(shè)置偏低，2020 年個(gè)人聯(lián)邦擔(dān)保收入是783 美元/月、夫妻為1175 美元/月。 單身者待遇水平約為貧困閾值的75%，已婚夫婦待遇水平約為貧困線的90%，聯(lián)邦擔(dān)保收入每年根據(jù)生活成本指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。 除了聯(lián)邦擔(dān)保收入外，美國(guó)大部分州為受益人提供數(shù)額不等的補(bǔ)充待遇。 符合條件的單身者獲得的補(bǔ)充收入保障待遇占全國(guó)平均工資收入的18%(配偶為28%)[17]。 實(shí)際運(yùn)行中，補(bǔ)充收入保障計(jì)劃覆蓋人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤坏?%。 由于補(bǔ)充收入保障計(jì)劃是覆蓋老年人、殘疾人和盲人的綜合援助計(jì)劃，針對(duì)老年人支出占總支出的比重逐年下降，從1974 年占總支出的47.36%下降到2018 年的10.03%[18]。 補(bǔ)充收入保障待遇發(fā)揮著重要的減貧功能，老年貧困率從1974 年的15%下降到2006 年的9.4%[19]。

與其他國(guó)家非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃主要覆蓋老年群體不同的是，補(bǔ)充收入保障計(jì)劃實(shí)現(xiàn)了在單一框架體系下對(duì)完全不同的三類人群進(jìn)行保障，制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了與繳費(fèi)型制度、其他社會(huì)救助項(xiàng)目的有效銜接，避免出現(xiàn)“漏?！焙汀按霪B加”等問(wèn)題。

2.韓國(guó)救助型基礎(chǔ)養(yǎng)老金

韓國(guó)國(guó)民養(yǎng)老金制度建于1988 年，要求勞動(dòng)者繳費(fèi)滿20 年才可獲得全額養(yǎng)老金，制度覆蓋率僅為50%左右。 因較遲引入公共養(yǎng)老金制度和較為嚴(yán)苛的社會(huì)救助條件，大量老年人口因繳費(fèi)年限不足排除在制度之外，韓國(guó)老年貧困率是OECD 國(guó)家中最高的。 2008 年韓國(guó)正式引入基礎(chǔ)養(yǎng)老金作為繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度的有力補(bǔ)充。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益資格條件為：一是年滿65 周歲及以上；二是家計(jì)調(diào)查，受益對(duì)象的選取以老年人自身收入和財(cái)產(chǎn)作為認(rèn)定依據(jù)，不考慮子女的收入和財(cái)產(chǎn)。 待遇設(shè)置上，政府將收入位居下游70%的老人納入保障范圍，第70%位的老年人收入認(rèn)定額為待遇核算標(biāo)準(zhǔn)。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金收入認(rèn)定額的具體計(jì)算方法為：收入認(rèn)定額=月收入評(píng)價(jià)額+財(cái)產(chǎn)的月收入換算額；其中，財(cái)產(chǎn)的月收入換算額=(財(cái)產(chǎn)-負(fù)債)×收入換算率(5%)÷12。 當(dāng)老年人收入水平低于選擇標(biāo)準(zhǔn)額時(shí)，達(dá)到獲取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的資格條件。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金最高待遇水平根據(jù)“A-Value”的10%確定(從2014 年開(kāi)始)，所謂的“A-Value”是指近三年期間經(jīng)過(guò)消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)調(diào)整后的國(guó)民養(yǎng)老金參保者標(biāo)準(zhǔn)月平均收入的平均值①標(biāo)準(zhǔn)月平均工資收入根據(jù)國(guó)民年金參保者標(biāo)準(zhǔn)月基本收入總額除以參保者總?cè)藬?shù)計(jì)算而來(lái)。。 對(duì)于無(wú)資格領(lǐng)取公共養(yǎng)老金待遇者、領(lǐng)取殘疾或遺屬養(yǎng)老金者可獲得統(tǒng)一的定額待遇，2017 年為20.61 萬(wàn)韓元。 其他情況下，基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平取決于國(guó)民養(yǎng)老金待遇的多少和家庭狀況(已婚、單身或獨(dú)居)。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平偏低，僅相當(dāng)于最低生活保障水平的35%[20]，接近于對(duì)貧困老人提供救助型養(yǎng)老金。 基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度的有限目標(biāo)定位實(shí)現(xiàn)了將公共資源最大限度給予最需要幫助的貧困老年人口，尤其對(duì)緩解高齡女性老年人和獨(dú)居老人的貧困有突出作用，強(qiáng)化了社會(huì)安全網(wǎng)。

(四)四國(guó)制度融合設(shè)計(jì)的比較分析

四國(guó)繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃融合設(shè)計(jì)各有特點(diǎn)，通過(guò)對(duì)比制度設(shè)計(jì)框架和具體運(yùn)行實(shí)踐，主要的異同點(diǎn)有以下五點(diǎn)：一是受益資格條件上，四國(guó)均考慮了年齡、居住條件和是否享有繳費(fèi)型養(yǎng)老金收入。 智利和瑞典實(shí)行基于養(yǎng)老金收入調(diào)查，不對(duì)家庭收入做限制，美國(guó)和韓國(guó)還需要嚴(yán)格的收入和財(cái)產(chǎn)調(diào)查。 二是待遇水平設(shè)定以減貧為目標(biāo)，基本參照貧困線或社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)。 以2018 年非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇占社會(huì)平均工資收入比例來(lái)衡量，瑞典保障水平最高，為21.4%，智利和美國(guó)分別為13.3%和16.4%[21]，韓國(guó)僅為6%。 三是制度成本上，各國(guó)因受益資格條件、覆蓋范圍和待遇水平的不同存在差異，智利和韓國(guó)因其排除在繳費(fèi)型制度外的老年人較多，制度運(yùn)行成本較高，智利社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金計(jì)劃占GDP 的比重將從2010 年的0.65%上升到2025 年的1.2%[22]，韓國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出占GDP 比重約為0.3%～0.4%[23]，瑞典和美國(guó)繳費(fèi)型制度覆蓋率較高，制度外人口相對(duì)較少，制度運(yùn)行成本基本穩(wěn)定在0.3%左右。 2017 年瑞典保障養(yǎng)老金待遇總支出占GDP 的比重為0.28%②根據(jù)OECD 網(wǎng)站公開(kāi)數(shù)據(jù)計(jì)算得出，2017 年保障養(yǎng)老金總支出為130 億瑞典克朗，GDP 為46210.46 億瑞典克朗。，2018 年美國(guó)補(bǔ)充收入保障計(jì)劃總成本支出占GDP 的比重為0.27%。 四是減貧效果上，四國(guó)均有效降低了老年人貧困，瑞典較高的保障養(yǎng)老金水平緩解了老年貧困，老年貧困率低于OECD 平均水平。 智利引入社會(huì)團(tuán)結(jié)養(yǎng)老金后老年人貧困率從14.1%下降到5.9%，減貧效果顯著。 補(bǔ)充收入保障待遇的提供使得美國(guó)65 歲及以上老年人口的絕對(duì)貧困率從1996 年的28.5%下降到2008 年的9.7%[24]，韓國(guó)基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇降低了赤貧者的貧困風(fēng)險(xiǎn)，但因保障水平低，老年貧困問(wèn)題依然突出。 五是激勵(lì)相容性上，智利和瑞典非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇受益資格緊盯收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金，制度設(shè)計(jì)上通過(guò)收入平滑過(guò)渡和包含一些鼓勵(lì)工作更長(zhǎng)時(shí)間的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)勞動(dòng)者長(zhǎng)繳多得，激勵(lì)效果良好，但因二者在待遇平滑機(jī)制具體設(shè)置上的差異，智利待遇設(shè)計(jì)對(duì)部分低收入者產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。 實(shí)行救助養(yǎng)老金的美國(guó)和韓國(guó)的勞動(dòng)激勵(lì)取決于待遇水平的慷慨程度，美國(guó)部分州較為慷慨地補(bǔ)充收入保障養(yǎng)老金會(huì)對(duì)臨近退休的勞動(dòng)力供給產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。

四、啟示

如何以公平、可持續(xù)的方式滿足老年人多層次收入保障需求是我國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，瑞典、智利、美國(guó)和韓國(guó)四國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，通過(guò)不同受益資格條件規(guī)定和待遇互斥設(shè)計(jì)等方式，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型制度的有效銜接，可對(duì)弱勢(shì)群體形成社會(huì)保護(hù)。 引入非繳費(fèi)型制度有利于提高制度覆蓋面和確保政府財(cái)政成本控制在合理范圍；在待遇保障水平和勞動(dòng)激勵(lì)等方面與繳費(fèi)型制度相互補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)制度公平和效率的統(tǒng)一。 結(jié)合中國(guó)情況，可得出以下三點(diǎn)啟示。

(一)實(shí)現(xiàn)非繳費(fèi)型與繳費(fèi)型制度的融合設(shè)計(jì)

養(yǎng)老保障制度是多層次保障體系，繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型制度因性質(zhì)、功能和資金來(lái)源的不同，在養(yǎng)老保障體系中的地位和作用不同。 國(guó)外案例表明，制度融合式發(fā)展要求在制度結(jié)構(gòu)、資格條件、待遇確定和調(diào)整上進(jìn)行良好設(shè)計(jì)，具體而言，制度體系結(jié)構(gòu)上，堅(jiān)持統(tǒng)一性原則，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，明晰不同層次養(yǎng)老保障制度的改革目標(biāo)和方向，防止制度發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)明顯的“碎片化”和交叉重疊現(xiàn)象。 四國(guó)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度在建設(shè)過(guò)程中均實(shí)現(xiàn)將原有多項(xiàng)分散的現(xiàn)金收入轉(zhuǎn)移計(jì)劃整合成統(tǒng)一的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金支柱，同時(shí)，兼顧與其他保障計(jì)劃的協(xié)調(diào)，確保改革后不同支柱養(yǎng)老金功能明確、政府財(cái)政責(zé)任清晰。資格條件上，除了需要滿足年齡和居住要求外，還需要看其是否加入繳費(fèi)型制度，未加入者獲得保底的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，加入者則根據(jù)繳費(fèi)型待遇情況獲得補(bǔ)助。 雖然我國(guó)建立了覆蓋非正規(guī)就業(yè)者的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金保險(xiǎn)制度，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但在實(shí)際運(yùn)行中，制度屬性不清晰，透明性和激勵(lì)性不佳，抑制了參保者的繳費(fèi)積極性，大多數(shù)參保者選擇低檔繳費(fèi)，隨著條件和時(shí)機(jī)的成熟，考慮將城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為普惠型社會(huì)養(yǎng)老金，以年齡為主要受益條件，逐漸松開(kāi)現(xiàn)行子女捆綁繳費(fèi)的規(guī)定，同時(shí)與社會(huì)救助制度、繳費(fèi)型計(jì)劃等有效銜接，對(duì)于個(gè)人賬戶養(yǎng)老金應(yīng)逐步完善根據(jù)繳費(fèi)水平實(shí)施補(bǔ)助的機(jī)制，增強(qiáng)繳費(fèi)激勵(lì)性。

(二)處理好非繳費(fèi)型養(yǎng)老金模式選擇與制度成本、勞動(dòng)激勵(lì)的關(guān)系

國(guó)際上對(duì)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃最常見(jiàn)的分類是普惠型和選擇型，其中選擇型可進(jìn)一步細(xì)分為基于養(yǎng)老金調(diào)查和基于家計(jì)調(diào)查。 首先，普惠型養(yǎng)老金計(jì)劃有助于擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，可以確保特定年齡上的所有老年人獲得最低水平的保障，容易獲得支持和加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)。 在選擇型養(yǎng)老金計(jì)劃下，家計(jì)調(diào)查或養(yǎng)老金調(diào)查是確定受益人資格條件的管理工具，將有限資源分配給最需要的低收入者或貧困老年人。 該計(jì)劃力求精準(zhǔn)性，從而會(huì)導(dǎo)致高成本和復(fù)雜的甄別目標(biāo)群體的過(guò)程。 不精確的經(jīng)濟(jì)調(diào)查可能帶來(lái)的結(jié)果：一是養(yǎng)老金待遇發(fā)放給不符合資格條件的受益人，二是出現(xiàn)應(yīng)保未保的情況。 可見(jiàn)，普惠型計(jì)劃運(yùn)行成本并不必然高于選擇型計(jì)劃，政府應(yīng)科學(xué)評(píng)估財(cái)務(wù)成本和管理成本，結(jié)合實(shí)際選擇合適的計(jì)劃模式。 其次，考慮人口老齡化的持續(xù)加劇和較高的老年貧困率，應(yīng)合理設(shè)置非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇，過(guò)低的待遇水平難以發(fā)揮減貧作用，而過(guò)高的待遇水平可能會(huì)帶來(lái)更高的財(cái)政成本或?qū)趧?dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生負(fù)激勵(lì)。 最后，繳費(fèi)型與非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度整合設(shè)計(jì)時(shí)，要注意一體化設(shè)計(jì)對(duì)就業(yè)激勵(lì)的影響，將就業(yè)負(fù)激勵(lì)降到最低。 因此，非繳費(fèi)養(yǎng)老金制度的改革需要綜合考慮減貧和激勵(lì)目標(biāo)，在公平和效率之間保持有效平衡。

(三)提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老金待遇水平，建立待遇指數(shù)化調(diào)整機(jī)制

從全球范圍看，減貧是引入非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的最基本目標(biāo)，因此，待遇水平的設(shè)置應(yīng)以保障老年人基本消費(fèi)水平為出發(fā)點(diǎn)。 大部分中國(guó)城鄉(xiāng)居民的個(gè)人賬戶制度養(yǎng)老金繳費(fèi)水平很低，具有非繳費(fèi)型性質(zhì)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)揮著主要作用。 我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)平均養(yǎng)老金待遇水平從2011 年的58 元/月上升到2017 年的152 元/月，2018 年基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平為88 元/月，僅為貧困線(3535 元/年)的29.87%、農(nóng)村居民人均可支配收入的7.22%①筆者根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部公布的數(shù)據(jù)以及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》公布的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。，待遇水平總體偏低，提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老金待遇水平具有現(xiàn)實(shí)緊迫性：一是設(shè)置待遇替代率水平的總目標(biāo)，將其與社會(huì)平均收入或貧困線的一定比例動(dòng)態(tài)掛鉤；二是建立明確、合理的養(yǎng)老金待遇動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，綜合考慮物價(jià)水平和居民可支配收入，并以制度實(shí)際運(yùn)行成本為硬約束條件，實(shí)現(xiàn)待遇的指數(shù)化調(diào)整。