賀璇

一、問題提出

空氣重污染集中爆發(fā)期的應急處置是對空氣質量的“兜底”管理，是政府履行環(huán)境職責的底線要求。 國務院發(fā)布的《大氣污染防治行動計劃》，明確提出建立大氣污染監(jiān)測預警應急體系，以妥善應對重污染天氣。 生態(tài)環(huán)境部出臺《城市大氣重污染預案編制指南》，對各地的空氣重污染天氣的應急管理工作進行指導。 為了提升空氣重污染期的應急管理效果，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域相繼修訂大氣污染應急預案，依托專業(yè)的氣象災害監(jiān)測預警系統(tǒng)，建立空氣重污染預警和應急響應機制，試圖通過一系列減排措施和健康防護措施，在污染極為嚴重的時候實現快速“削峰降速”。 然而，空氣重污染的應急決策和響應始終需要解決兩個方面的難題：一方面，應急管理的啟動時間與預警決策科學化、規(guī)范化問題，即如何為應急管理啟動的時機與范圍控制、預警發(fā)布與調整提供科學依據；另一方面，應急決策和響應的工具有效性和合理性問題，即如何避免使用“限號”“停工”等運動式環(huán)境治理工具而引起社會公眾爭議。 那么，在環(huán)境應急管理的實踐中，如何規(guī)范和完善空氣重污染的應急管理過程，提高預警啟動的科學性和決策-響應體系的有效性，提升政府環(huán)境綜合治理能力與效果，成為亟待解決的問題。

以移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數據、人工智能為代表的新興技術為政府治理轉型升級帶來全新的機遇，“以信息化驅動現代化”的技術賦能推動了智慧交通、智慧醫(yī)療、智慧家居等領域的蓬勃發(fā)展，為政府管理革新提供了新的發(fā)展思路與可能[1]。 從“最多跑一次”到“一次也不跑”，政府流程再造理論借助網絡信息技術在中國煥發(fā)出新的活力，浙江省、深圳市、湖南省等地區(qū)也成為新興技術驅動地方政府治理創(chuàng)新的范本。 那么，在空氣重污染應急管理過程中，應急預案體系存在什么問題，新技術又如何嵌入應急決策和響應過程中呢? 本文對京津冀地區(qū)環(huán)境應急管理過程進行內容分析，總結出空氣重污染應急管理的啟動特征及存在的問題，由此探討在環(huán)境應急管理演進過程中的一種技術支撐的智慧化路徑。

二、研究現狀

從環(huán)境治理和應急管理理論角度看，空氣重污染應急管理機制的建立需要充分了解傳統(tǒng)應急管理的不足，明確空氣重污染的特征和治理的內在要求，在此基礎上，發(fā)現技術嵌入環(huán)境應急管理的理論依據和可行路徑。

(一)環(huán)境應急管理的主體責任困境與效率悖論

在環(huán)境治理實踐中，分級運作的政府管理機制將包括環(huán)境治理在內的諸多公共職責逐級發(fā)包給地方政府，再配以“壓力型體制”“晉升錦標賽”“項目制”等嚴密控制與激勵手段實現對地方政府環(huán)境治理的方向和行為的導引，從而達到中央層面特定的公共事務管理目標，并在事實上形成了人事、資源供給、確定重要政策目標的中央集權，以及治理責任、手段、方法與工具的地方分權[2][3]。 地方政府為了完成中央政府下達的各項環(huán)境治理目標，不得不制定出超強度的環(huán)境規(guī)制政策，對污染型企業(yè)采取巨額罰款、限制生產或者直接關停。 然而，實證研究表明，環(huán)境規(guī)制能夠在一定程度上改善環(huán)境質量，但如果加入隱性經濟規(guī)模的交互作用，環(huán)境規(guī)制反而導致了環(huán)境質量的惡化，高強度環(huán)境規(guī)制也會損害實體經濟的發(fā)展，帶來新的社會問題[4][5]。 在空氣重度污染的情況下，地方政府發(fā)起的大規(guī)模、強制性環(huán)境治理運動被認為是治理工具匱乏的無奈之舉，治污運動的有效性恰恰證明了政府常規(guī)環(huán)境治理過程中動員能力、制度建設、工具技能的不足，隱含著治理的內在脆弱性[6]。

新型霧霾污染能夠流動和區(qū)域疊加，良好的空氣質量具有了“區(qū)域性公共產品”的特征，對跨地區(qū)、跨部門協(xié)同治理提出了要求。 因此，屬地為主的環(huán)境管理體制、部門職能分割的科層體制遭遇治理困局，事權與事責在上下級之間、部門之間分配的不統(tǒng)一、不匹配常常導致環(huán)境治理主體責任錯位、移位或缺失[7]。 尤其在重污染時期，地方政府面臨著自上而下的監(jiān)管壓力和自下而上的社會壓力，為了提高空氣重度污染治理的效率，各級政府在環(huán)境應急管理過程中都試圖在政府內部的縱向治理體系之外，將社會公眾、環(huán)保組織、企業(yè)廠商等主體納入治理框架，通過契約、協(xié)議、兼并等方式建立起多主體合作網絡，實現多主體積極參與、共同決策、共同執(zhí)行，推動自主治理能力的提升[8][9]。 然而，在環(huán)境應急管理過程中參與主體雖然眾多，但其影響作用的大小和方式卻大不相同，主要體現在政治資本、行動能力、觀念、組織程度等方面的差異[10]。 跨地區(qū)、跨部門和多主體參與為核心的多元協(xié)同治理框架始終面臨著合作平臺缺乏、信息銜接不暢和主體間回應度不夠等難題，甚至存在著不同主體間的利益張力：污染企業(yè)就常常試圖通過強調利益共存，并進行復雜的人際關系的滲透，與地方政府建立某種合謀，以期降低環(huán)境監(jiān)管力度[11]。 社會公眾參與治理仍處在“接受型的參與”階段，有時會有極端化、盲目化等弊端，導致這種多主體合作網絡呈現出明顯的復雜多變、不穩(wěn)定特征[12][13]。

(二)技術賦能何以能

新技術革命能夠顯著降低信息收集成本，提高信息傳輸速度，通過信息收集與共享，提高公共服務的效率，打破地理空間的分割，推動跨界聯(lián)合與聯(lián)動[14]。 通過引入大數據及社會計算思維，精準刻畫復雜的公共問題，有效降低公共管理的不確定性，提高決策預測能力，提升公共服務水平，推動政府管理的科學化、精準化、智慧化[15]。 隨著數字信息技術在政府治理中的大范圍滲透，信息技術的作用不局限在技術層面的管理和服務水平的提升上，還撬動了傳統(tǒng)政府治理的根基，推動了分權化、民主參與，催生了智慧治理的概念。 這種治理轉型實現的關鍵在于技術驅動的制度優(yōu)化與政策方案創(chuàng)新，同時還暗含著一種價值理性[16]。

環(huán)境污染和應急管理相結合的研究起始于地方環(huán)保部門的工作實踐總結，北京、天津等地方環(huán)保部門分析并總結了當地空氣重污染預警的發(fā)布特征及應急響應工作，基于技術平臺精準地提供空氣重污染預警公共服務，推動環(huán)境應急管理模式的演進[17][18]。 空氣重污染和一般突發(fā)事件在成因、可預測性、啟動程序、實施主體和處置措施等方面有很大區(qū)別[19]，傳統(tǒng)的環(huán)境應急管理在某種情況下還會帶來補償效應，加劇污染排放[20]。 機動車限行政策就被證實政策成本高昂，限行之后，乘坐公共交通的乘客數量并沒有顯著增加，反而推動了買二手車、駕駛污染更嚴重的舊車、非限行日替代出行，影響了政策目標的實現[21]。 因此，空氣重污染應急管理需要考慮地區(qū)間的污染監(jiān)測、預警、發(fā)布程序的差異，建立跨區(qū)域的信息網絡、技術平臺，增強不同地區(qū)、不同部門的應急響應體系的協(xié)調性[22]。

綜上所述，地方政府在環(huán)境應急管理過程中承擔著屬地管理的主體責任，盡管已經建立起跨地區(qū)、跨部門的協(xié)調機制，但治理效果有限，同時面臨著治理工具匱乏的“技能恐慌”和跨域協(xié)調難的“機制性障礙”。 在京津冀空氣重污染的治理實踐中，應急管理的觸發(fā)機制和啟動流程呈現什么樣的特征? 跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同措施如何實施，有哪些現實困境? 本文將采用內容分析法，對京津冀地區(qū)的環(huán)境應急管理實踐加以分析，揭示空氣重污染在應急管理過程中的主要特征及困境，并提出解決方案。

三、研究設計與方法

(一)研究設計

本文以京津冀地區(qū)的空氣重污染應急管理過程為分析對象，梳理應急管理的階段性特征，討論環(huán)境應急管理過程中出現的主要問題，在此基礎上，探討技術革新如何與環(huán)境應急管理相結合，如何針對性地提升政府環(huán)境應急管理能力。 在研究方法和研究范疇上，這是一個有益的嘗試。

北京地區(qū)制定空氣重污染應急管理相關政策起步較早，并在全國范圍內率先啟動空氣重污染預警，此后在中央政府的支持之下，開展了多輪政策試點，具有較強的代表性和典型性。 本研究以北京市為中心的周邊區(qū)域作為分析考察的對象范圍，但學者們在區(qū)域經濟學、區(qū)域發(fā)展一體化等相關研究中，對該地區(qū)的稱呼和范圍界定不統(tǒng)一，有“北京地區(qū)”“京津冀地區(qū)”“華北地區(qū)”等說法，在原環(huán)保部出臺的區(qū)域性大氣污染治理文件中通常稱之為“京津冀地區(qū)”。 2017 年環(huán)保部等十部委、六省市共同下發(fā)的大氣污染防治行動計劃方案，將北京市、天津市及河北省、山西省、山東省、河南省的26 個城市列為京津冀大氣污染傳輸通道城市(簡稱為“2+26”)。 因此，本研究擬以北京市、天津市以及河北省、山西省、山東省、河南省為本研究的對象范圍，文中統(tǒng)稱為“京津冀地區(qū)”。 利用互聯(lián)網的資料數據可獲得性，從中國氣象局、北京市氣象局、北京市應急管理局、河北省人民政府、天津市環(huán)保局、河南省環(huán)保廳等政府網站收集六省市空氣重污染應急預案、重污染預警發(fā)布情況及應急響應措施的文件及新聞報道，保證了數據來源的權威性、可靠性(表1)。 采用文本內容分析法，對這六省市空氣重污染應急管理如何啟動、預警發(fā)布特征和應急響應舉措進行多維度量化分析和深入解讀，實現對文本內容的深層次理解，發(fā)現其應急管理過程的重要特質，繪制空氣重污染應急處置的實踐面相，為預警和應急響應機制的建立提供借鑒。

表1 文本內容分析資料

(二)抽樣與文本編碼

空氣重污染應急管理開啟的標志是啟動應急預案，發(fā)布污染預警，并實施相應的應急響應舉措來促進污染減排，降低危害，因此本研究基于各地區(qū)空氣重污染應急預案的相關要求和預警啟動-響應的實際狀況進行分析。 為了提高案例分析過程的規(guī)范性與科學性，文章運用內容分析法對2013—2018 年京津冀地區(qū)的空氣重污染預警發(fā)布信息進行搜集和編碼。 首先，搜集國家環(huán)保部及六省市《空氣重污染應急預案》，然后通過網絡資料查找，整理了六省市霧霾預警的發(fā)布信息以及相關的應急響應舉措，通過逐級編碼的方式對預警啟動、信息發(fā)布、應急響應的內容進行分析，以及進行抽象化、范疇化處理，并對其特征進行量化分析。

表2 文本內容編碼示例

在表2 中，根據北京市環(huán)保局在2015 年首次發(fā)布空氣重污染紅色預警的報道，經過一級編碼，對報道的內容進行分析，再經過二次編碼，提煉出應急管理的目的、預警發(fā)布時間及主體、范圍、應急舉措等信息，以開展進一步的理論分析。

(三)分析維度及指標體系構建

空氣重污染應急管理的分析必須借鑒其他類型突發(fā)事件的應急管理過程，但區(qū)別于常規(guī)應急管理的準備、預警、處置、善后的四個階段，空氣重污染應急管理側重于空氣污染事前的監(jiān)測預測、事中的污染預警啟動和應急響應，事后恢復則涉及較少。 因此，結合空氣重污染應急管理的流程和相關研究，本文將內容分析分為應急管理的觸發(fā)條件、預警啟動特征和應急響應措施三個維度，經過分解，構建了包括污染程度、持續(xù)時間、外部環(huán)境、預警級別等10 個指標體系(表3)。 通過對10 個指標體系的特征解讀，理解與認識空氣重污染應急管理過程。

表3 分析維度與指標體系

四、空氣重污染應急管理過程的特征解讀與存在問題

(一)空氣重污染預警啟動的觸發(fā)條件不統(tǒng)一、不規(guī)范，造成預警時滯和階梯差

京津冀地區(qū)六省市的《空氣重污染應急預案》對不同級別的重污染應急管理的觸發(fā)條件進行了規(guī)定。 以重污染天氣紅色預警為例，北京市曾規(guī)定在重度污染三天或嚴重污染一天時啟動紅色預警，而天津市則要求只有在空氣污染“極重”的情況下，即AQI≥500 以上才能啟動紅色預警[23]。 這種對環(huán)境質量監(jiān)管的差別性要求，造成了預警啟動階梯差，被認為有可能會對工業(yè)企業(yè)、施工工地選址產生一定的影響。 因而，環(huán)保部在2017 年對京津冀地區(qū)“2+26”城市的空氣重污染預警啟動條件進行了統(tǒng)一，六省市分別對重污染預警的要求進行了修訂，如表4 所示，整體上降低了重污染預警啟動的門檻。

除了空氣污染指數AQI、污染持續(xù)時間(包括預測持續(xù)時間)外，一些重要的外部事件也是重污染預警啟動的重要觸發(fā)因素。 北京市在2016 年2 月19 日啟動重污染黃色預警公告中就明確提出是為了“兩會”期間的空氣質量考慮；“APEC 藍”等現象的出現也是因為APEC 等重大外部事件產生影響的結果。 此外，鄰近區(qū)域污染預警的同步啟動也會引發(fā)更大范圍乃至全省的預警聯(lián)動。 河南省還規(guī)定當全省6 個以上相鄰區(qū)域的省轄市同時達到橙色或紅色預警條件時，應啟動該級別的省級預警。 河北省根據城市區(qū)域地理位置關系，將全省劃分為中南部的區(qū)域一、中東部的區(qū)域二、北部的區(qū)域三，當區(qū)域內部有兩到三個相鄰城市啟動預警，則該區(qū)域統(tǒng)一啟動預警；當每個區(qū)域有兩個以上城市出現預警，則全省統(tǒng)一啟動預警。 在實踐中，地區(qū)之間因為預警啟動觸發(fā)條件的復雜與不統(tǒng)一，常常導致預警啟動的滯后、延遲，并帶來不同地區(qū)之間的應急階梯差。

2019 年生態(tài)環(huán)境部下發(fā)特急函，將空氣重污染預警級別從紅橙黃藍四級預警調整為紅橙黃三級預警，隨后，天津市、河南省修訂省級重污染天氣應急預案，山西省太原市、山東省濟南市、河北省石家莊市等城市修訂地市級重污染天氣應急預案，對預警級別進行調整，藍色預警不再保留，但當預測AQI 大于200 且持續(xù)一天，仍會發(fā)布健康防護提示信息。 除此之外，生態(tài)環(huán)境部還新增了一個規(guī)定，當一個地區(qū)接到生態(tài)環(huán)境部或其他上級的預警提示信息時，當地應啟動該級別預警，這成為引發(fā)預警啟動的又一個重要的外部事件。

(二)空氣重污染預警發(fā)布的特征及問題

京津冀地區(qū)大氣污染具有較強的同步性，因而空氣重污染預警發(fā)布時間、級別都具有較強的相似性。 河南省、河北省、山東省、山西省在預警發(fā)布過程中會根據省內區(qū)域的不同情況而在不同城市啟動不同預警級別，并進行動態(tài)調整，這對統(tǒng)計分析造成很大困難。 因此，本文在對預警級別、時間及主體特征的分析中選取北京市作為代表，基本能夠較好反映近年來空氣重污染預警發(fā)布的主要特征。

1.預警審批、發(fā)布流程復雜，依賴人力決策，應急管理具有主觀性和隨意性

京津冀六省市都成立了省級重污染天氣應急指揮部，由多個政府職能部門及相關企業(yè)擔任指揮部成員，并由分管副省(市)長或常務副省(市)長任總指揮，負責總體協(xié)調及決策。 污染預警的發(fā)布通常由環(huán)境氣象部門依據監(jiān)測結果提出預警建議，并向指揮部門報送，由指揮部領導批準后才能對外發(fā)布預警信息。 但六省市的報送、審批、發(fā)布程序又有區(qū)別，如表5 所示，北京市、天津市根據預警級別不同設置了不同的審批發(fā)布程序，河北省、山東省根據預警范圍的不同加以區(qū)分。 總體來說，預警級別越高、范圍越廣，預警發(fā)布的報送、審批、發(fā)布程序越復雜。 而應急管理是否啟動、如何啟動的決策權力主要依靠人為判斷，應急管理的過程具有一定的主觀性和隨意性。

表4 京津冀地區(qū)空氣重污染預警的啟動條件

表5 預警發(fā)布的指揮體制和程序

2.預警啟動以低級別預警為主，限制了應急管理效能發(fā)揮，影響基層治污決心

北京市早在2012 年就制定了《北京市空氣重污染日應急方案(暫行)》，并在2013 年進行修訂，然而直到2014 年2 月20 日才啟動了第一次重污染應急預警，預警級別為黃色；2015 年12 月8 日，第一次啟動了重污染紅色預警。 截至2018 年10 月，北京市共發(fā)布了64 次重污染預警，其中37.5%為藍色預警，39%為黃色預警，18.8%為橙色預警，紅色預警只有3 次，占全部污染預警的4.7%。 紅色預警的啟動，除了能夠通過各種強制性減排措施降低污染外，還具有比較顯著的政治意義和政策意義。 北京市2015 年12 月8 日第一次啟動空氣污染紅色預警，就被國內外媒體廣泛報道。 雖然之前也出現過嚴重污染乃至“爆表”的情況，但首次紅色預警的啟動傳達出北京市及中央政府對霧霾污染的重視程度提高，也對其他省市產生了示范效應。 然而，因為實踐中的空氣重污染預警啟動多數是藍色、黃色低級別預警，橙色、紅色的高級別預警啟動次數有限，限制了環(huán)境應急管理效能的發(fā)揮，重污染時期“當啟未啟”情況甚至可能會傳遞出一種“政府不夠重視”的信號，對基層環(huán)境治理決心和行動產生負面效應。

圖1 北京市空氣重污染預警月份分布圖

3.預警啟動受自然因素影響較大，具有明顯的季節(jié)性特征，加大了政策效果評估的難度

統(tǒng)計2013—2018 年空氣重污染預警發(fā)布的時間，北京市空氣重污染預警發(fā)布具有較強的季節(jié)性特征，主要分布在春季和秋冬季節(jié)，其中十月、十一月、十二月最為頻繁(圖1)。 這與北京地形特征及大陸性季風氣候密切相關。 除了明顯的季節(jié)性特征外，空氣質量會受到實時自然因素變動的較大影響，這會混淆減污努力中人為因素與自然因素的作用，導致環(huán)境治理中政策評估的困難加大。

4.預警啟動呈現出區(qū)域差異性和消極性，帶來央地權責重構的現實需求

霧霾污染具有很強的區(qū)域性特征，因而空氣重污染預警啟動也呈現出臨近區(qū)域同步性特征。 河北省將預警分為城市預警、區(qū)域預警和省級預警三類，河南省也將省級預警和一般預警區(qū)分開。 一般而言，多個臨近城市或區(qū)域的空氣重污染預警啟動會引起更大范圍、更高級別的預警啟動，區(qū)域同步程度也成為預警啟動的重要外部觸發(fā)因子。

然而，因為不同城市的地理位置、地形、工業(yè)布局、經濟發(fā)展等因素的不同，京津冀地區(qū)在霧霾重污染預警啟動的范圍上又呈現出明顯的階梯型特征。 以最高級別紅色預警為例，2015 年冬季，京津冀六省市多次爆發(fā)空氣重度污染，北京市最早于2015 年12 月8 日啟動重污染紅色預警，這也是全國范圍內第一次啟動最高級別的紅色預警。 而與此同時天津市、河北省啟動了第二等級的橙色預警。 2015 年12月19 日，北京市第二次啟動重污染紅色預警，直到12 月22 日，天津市、河北省、河南省、山東省才首次啟動紅色預警；山西省首次啟動紅色預警的時間更晚。 預警啟動具有明顯的層次性、滯后性。 因為紅色預警不僅代表著減排要求，更是一種治污決心的體現，這與地方政府的發(fā)展觀、區(qū)域間治污協(xié)同及責任分解密切相關。 河北省就曾表達出因為區(qū)別于北京的發(fā)展階段，因而要采取有差別的預警，以降低污染減排對工業(yè)企業(yè)的沖擊。 因為霧霾污染特有的流動性、地區(qū)疊加性等特征，鄰近區(qū)域在霧霾應急中的協(xié)同努力就顯得尤為重要。 為了應對地方政府在霧霾應急啟動上的消極性和主觀隨意性，生態(tài)環(huán)境部也在不斷加強協(xié)調與控制，通過預警提示、發(fā)函等方式規(guī)范預警啟動范圍。 2016 年12 月16 日，京津冀地區(qū)23 個城市同時啟動重污染紅色預警、7 個城市同步啟動橙色預警就是環(huán)保部向六省市發(fā)函要求的結果。 2019 年生態(tài)環(huán)境部對北京、天津、河北、山西、山東、河南、陜西7 市(省)發(fā)函，規(guī)范預警啟動程序。此后，天津市、河南省對應急預案進行修訂，加入了對區(qū)域聯(lián)動預警發(fā)布程序的規(guī)定，當有區(qū)域聯(lián)動預警需求時，經生態(tài)環(huán)境部或區(qū)域空氣質量預測預報中心提示，當地區(qū)域與周邊區(qū)域同步啟動預警。 這在本質上是環(huán)境應急權從地方政府向中央政府聚攏的體現，是央地權責在環(huán)境領域的調整過程。

(三)空氣重污染應急響應措施的特征及存在的問題

1.應急措施以行政命令為主，政策工具陳舊，缺乏針對性評估，作用機理模糊

重污染預警啟動的本質目的在于降低污染量，減少污染持續(xù)時間，從而減輕污染傷害，因此，根據各地應急預案要求，預警啟動之后，需要從強制性減排措施、建議性減排措施和健康防護引導措施三個方面采取行動(表6)。 強制性減排措施又按照污染源的類別分為工業(yè)減排措施、機動車減排措施、揚塵污染控制措施及禁止燃放煙花爆竹等減排措施。 具體來說，采用污染企業(yè)停產限產的方式實現工業(yè)減排，用機動車限行、減少公務用車的方式實現機動車減排，用施工工地停產、灑水降塵的方式控制揚塵污染，并通過禁止秸稈焚燒、垃圾焚燒、露天燒烤、禁燃禁放等要求來減少其他污染。 這些做法歸納起來，基本都屬于強制命令型政策工具的范疇。 而建議性減排措施和健康防護引導措施主要依靠于發(fā)布預警信息之后的相關主體的自覺行動，屬于信息型和自愿型政策工具。 不過，對于幼兒園及中小學停課、醫(yī)療機構醫(yī)護值班安排主要通過行政性手段實現。 行政手段的較多使用保障了政策的權威性，政策見效快，便于及時調整，但也面臨著政府執(zhí)法權限與公民財權等方面沖突的質疑。 信息型和自愿型政策工具覆蓋面廣、成本較低，但政策效果具有較大的個性差異，不能有效保障政策目標的實現。 在一線執(zhí)法過程中，執(zhí)法方式的簡單化、執(zhí)法尺度的自由化也會引起執(zhí)法對象的抗拒，或因自由裁量權帶來腐敗問題。 整體來說，重污染預警啟動后，為了實現快速減污，使用了多樣化的政策工具，但應急措施是以行政命令為主，政策工具創(chuàng)新度有限，每種政策工具的效果缺乏針對性評估，導致每種政策工具作用方式與機理模糊，環(huán)境應急管理的過程對常規(guī)的環(huán)境治理帶來的政策啟示作用有限。

表6 預警啟動的應急措施分類

2.多部門合作面臨體制性障礙，社會參與被動

空氣重污染的應急管理過程分為預警啟動、實施、終止等步驟，但是從啟動到終止并不是一個自動的過程，而是基于各種信息做出人為判斷，經過協(xié)商后決策并行動的過程，因此，參與決策及行動的主體間達成共識至關重要。 如表7 所示，在空氣重污染應急過程中，十幾個職能部門分別從上傳下達及對外宣傳、污染減排、健康防護、物資保障等諸多具體措施上對職責加以分解，實現科層內部的責任分工及跨部門協(xié)作；同時，這種明確分工為考核獎懲提供了依據。 除了相關政府職能部門外，在京津冀地區(qū)統(tǒng)一減排規(guī)劃中，中國石油、中國石化、華電集團、中國鐵路總公司等重要減排企業(yè)也被納入應急成員單位中。 河南省2019 年修訂的空氣重污染應急預案中賦予河南省電力公司保障電力供應、用電量調度乃至企業(yè)管控、強制減排的權限。 在具體應急減排行動中，多部門的聯(lián)合執(zhí)法成為主要的執(zhí)法方式，如公安部門與交通部門在機動車限行、排污方面的聯(lián)合執(zhí)法，環(huán)保部門與司法部門合作成立聯(lián)絡員制度。 此外，在跨區(qū)域的空氣重污染應急響應過程中，區(qū)域性領導小組或指揮部在分析判斷及應急決策中起核心作用，能夠促進信息溝通、責任分解、監(jiān)督檢查及協(xié)同合作。 但這種跨界合作面臨較強的體制性障礙，區(qū)域部門分割嚴重，缺乏靈活、高效的溝通平臺，社會參與以被動配合為主，其積極性和主觀能動性得不到充分的發(fā)揮。

表7 霧霾重污染預警響應職能分工

五、空氣重污染應急管理的智慧化路徑：一個技術化演進方案

美國經濟學家西蒙·庫茲涅茨說，政府常常在問題發(fā)生之前的“政府最小化”狀態(tài)和問題發(fā)生之后的“政府最大化狀態(tài)”之間波動，這種寬嚴失當的越權管理本質上是一種暴風驟雨的運動式管理，造成了巨大的資源浪費[24]。 空氣重污染應急管理的短期目標是及時、有效降低污染，減少污染危害，而長期目標則是將應急管理過程及其經驗制度化，最好的應急管理就是防范于未然，通過動態(tài)監(jiān)測、精準判斷、及時有效干預污染積累，讓突發(fā)重污染不發(fā)生。 因此，空氣重污染應急管理不應停留在“以應急代替治理”或“以應急補充治理”，它有著更為廣闊的發(fā)展演進空間。 政府通過新興技術手段的使用，推動智慧化應急管理，同時可以實現“以應急推動治理”的作用。 當新技術嵌入空氣重度污染應急管理過程中，“新技術+應急”的智慧化方案能夠通過賦能、賦權、賦慧、賦威從多個層面為應急管理過程提供信息支持、決策支持和多樣化治理工具，技術的分權傾向有利于化解多主體協(xié)同困境，提高環(huán)境應急管理的效能，推動環(huán)境治理能力現代化。

第一，通過技術賦能，增強基礎數據收集與綜合處理能力，提升應急決策科學化水平。 通過傳感技術、信息傳輸、機器學習等新興技術手段，生態(tài)環(huán)境、氣象和應急管理部門可以建立起覆蓋范圍更廣泛的空氣質量監(jiān)測站、衛(wèi)星遙感監(jiān)測、可視化雷達監(jiān)測，實現立體化、可視化、網格化的精準污染監(jiān)測，同時能夠根據污染數據的實時變化情況開展在線污染源解析，追溯污染成因，鎖定污染源頭，大大提高應急決策的針對性。 此外，這種信息收集與智能匯總處理有利于構建重污染預警啟動的自發(fā)機制，通過建立地區(qū)性或跨區(qū)域的數據收集匯總中心，在精準監(jiān)測、科學分析的基礎上，設置警戒線，能夠實現空氣重污染預警的自啟動，減少人為研判、審批可能出現的滯后、失誤，提高應急管理的啟動效率，提升應急決策的科學化、智能化水平。

第二，通過技術賦權，提高多元參與能力，推動跨界合作治理。 在空氣重污染的應急管理過程中，盡管各省市都成立了地區(qū)性或跨區(qū)域應急領導小組(辦公室)，并將數十個職能部門納為成員單位，但由于各地區(qū)和職能部門的利益訴求不盡相同，可能會隱瞞信息，造成應急決策的時滯。 不斷革新的信息技術通過提升信息交互速度，提高信息透明度，將不同主體納入統(tǒng)一的應急管理模塊和鏈條之中，能夠有效降低多主體合作治理中的溝通成本。 技術化應急管理決策平臺打破了科層體系的封閉性，通過標準化的信息收集、信息處理、信息共享，數據集成，甚至可以通過模擬仿真等形式將不同決策的影響和結果可視化呈現，為減少決策沖突、減少因信息不對稱帶來的部門分割弊端提供了化解之道。 此外，信息的多向無障礙流通賦予社會力量參與環(huán)境治理更大的能力與空間，改變傳統(tǒng)環(huán)境治理中政府體系對數據采集和分析的壟斷、政策精英的知識壟斷、權威媒體對公共話語權的壟斷、專業(yè)職能部門對自由裁量的壟斷，政府-社會-市場的三方力量對比形成了新的治理格局，對政府環(huán)境治理體系和治理能力提出了更高的要求[25]。

第三，通過技術賦慧，精準選擇政策工具，促進政策創(chuàng)新。 政府在環(huán)境治理中常常面臨著“不夠努力”或“用力過猛”的兩難境地——當政府試圖通過長期的宣傳、教育、產業(yè)結構升級改善環(huán)境質量，會遭遇“政府不作為”的猜測；當政府通過強制性“限行”“停產”乃至治理運動來改善環(huán)境質量，會被認為是政府權力的濫用，乃至引起政策工具合法性危機。 “今天我們正面對不斷增加的管制疲勞問題。 公眾需要更高水平的管制保護，但是政府似乎越來越無力以快速有效的方式提供這些保護”[26]。 事實上，社會公眾對政府環(huán)境治理作用及能力的質疑，歸根到底是對政策工具選擇有效性的質疑。 智能新興技術的物聯(lián)網動態(tài)跟蹤監(jiān)測、大數據分析匯總及預測為鎖定污染源頭、厘清污染構成提供可能，識別并建立區(qū)域排放清單企業(yè)，形成污染排放熱點網格監(jiān)測、動態(tài)監(jiān)測，通過模型計算和模擬仿真提高污染源解析和污染預測預報能力，提前識別環(huán)境隱患，結合地理氣象資料，對污染源大戶、污染累加重點區(qū)域及時干預；針對不同的污染方式、污染程度，精準選擇治理工具，降低治理成本與影響范圍，提高政策工具的針對性、有效性。

第四，通過技術賦威，破解信息不對稱困局，強化全方位監(jiān)督體系。 在央地分權、屬地為主的管理體制中，地方政府掌握著更加充分的信息，在信息呈現和傳遞時，地方政府會對信息進行篩選、隱瞞甚至造假，從而逃避處罰，維護自身利益。 這被稱為央地關系中的“委托-代理”問題。 而社會對政府治理的監(jiān)督也面臨著類似的“委托-代理”問題。 新技術打破了信息和數據壟斷，實現了信息多向自由流通，對政府的信息公開透明也形成了倒逼壓力。 擁有海量信息和知識的“委托”一方，能夠打破信息不對稱的桎梏，中央政府通過建立標準化數據采集點、數據信息決策過程的同步調取或存檔等方式，掌握了數據權，從而能夠實現對地方政府的有效監(jiān)督。 社會公眾借助其廣泛的專業(yè)能力對政府治理及裁決進行監(jiān)督，對環(huán)境司法公正提出了更高的要求。 信息不對稱的打破，提升了委托方的監(jiān)督能力，強化了委托權威。

技術革新通過賦能、賦權、賦慧、賦威為政府環(huán)境治理帶來全新的可能，但這種技術推動治理的過程能否進一步引導政府管理體制的變革，重構新形勢下政府的角色與定位，提升政府治理能力值得更多的觀察與研究。 此外，技術進步的效度與限度和技術型治理方案可能導致的資源壟斷及其負面效應同樣值得關注。