王海軍 廖皇珠

(中國(guó)音樂(lè)學(xué)院，北京 100101 ；中國(guó)人民大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100872；中共廣東省委黨校 黨史黨建教研部，廣東 廣州 510053)

黨內(nèi)法規(guī)既是中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨的重要依據(jù)，也是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要保障(1)在中共十八屆四中全會(huì)決議中“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”一節(jié)指出：“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障……運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處?！?《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第178頁(yè))習(xí)近平在關(guān)于全面從嚴(yán)治黨講話中也提到，黨的建設(shè)要實(shí)現(xiàn)制度治黨與思想建黨兩者“同向發(fā)力”，制度治黨方面“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制”“構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系”“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力”等(《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第104-105頁(yè))。。十八大以來(lái)，中共中央不僅確立了“到建黨100周年時(shí)建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(2)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第478-479頁(yè)。的建設(shè)目標(biāo)，而且把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”(3)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第157頁(yè)。列為我國(guó)法治體系建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)問(wèn)題以跨學(xué)科研究居多，主要體現(xiàn)在探討目前黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重要價(jià)值、存在問(wèn)題和實(shí)踐路徑等，而立足于黨史學(xué)科視閾下從概念史角度對(duì)黨內(nèi)法規(guī)作深入細(xì)致考察的研究則較為薄弱，這在一定程度上導(dǎo)致“黨內(nèi)法規(guī)”概念表述不夠精準(zhǔn)、內(nèi)涵不清晰和邊界過(guò)于模糊等問(wèn)題。概念史“斡旋于語(yǔ)言史和事件史之間”，它所關(guān)注的問(wèn)題“既包括那些體驗(yàn)與實(shí)情被帶入到概念中，又包括這些體驗(yàn)和實(shí)情是如何被概念化的”，其任務(wù)之一“就是分析歷史進(jìn)程中所產(chǎn)生的概念與實(shí)情之間關(guān)系的一致性、偏移性或差異性”(4)[德]斯特凡·約爾丹主編：《歷史科學(xué)基本概念辭典》，孟鐘捷譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第20頁(yè)。。概念史是近年來(lái)國(guó)內(nèi)外比較流行的研究范式，這種“方興未艾”的研究方法開(kāi)辟了當(dāng)前國(guó)內(nèi)中共黨史研究領(lǐng)域的新視角(5)郭若平：《概念史與中共黨史研究的新視野》，《中共黨史研究》2013年第5期。。因此，該文試圖從概念史角度詳細(xì)考察“黨內(nèi)法規(guī)”自建黨以來(lái)在中國(guó)革命、建設(shè)與改革語(yǔ)境中的生成與演變，以期深化當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)與研究。

一、“黨內(nèi)法規(guī)”有關(guān)概念及其內(nèi)在邏輯

概念被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是“一系列變動(dòng)語(yǔ)境中歷時(shí)所獲涵義的濃縮物”(6)[英]梅爾文·里克特：《政治和社會(huì)概念史研究》，張智譯，華東師范大學(xué)出版社2010年版，第55頁(yè)。，因而有“歷史沉淀于概念”(7)參見(jiàn)黃興濤主編：《新史學(xué)》第3卷，中華書(shū)局2009年版，第19-20頁(yè)。之謂。溯及歷史，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞濫觴于中國(guó)革命時(shí)期，吸收并融合了早期黨內(nèi)“法律”“紀(jì)律”“法規(guī)”等概念的政治情境，是名副其實(shí)的歷史“濃縮物”。簡(jiǎn)言之，中共早期使用的“法律”“紀(jì)律”“法規(guī)”與“黨內(nèi)法規(guī)”存在概念關(guān)聯(lián)，對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽起到良好鋪墊作用。

(一)“法律”與“黨內(nèi)法規(guī)”的歷史關(guān)聯(lián)

無(wú)以規(guī)矩，不成方圓。法律作為治理國(guó)家的規(guī)矩，對(duì)于政黨而言，直接關(guān)乎其行為活動(dòng)。近代中國(guó)第一個(gè)嚴(yán)格意義上的政黨——中國(guó)同盟會(huì)之所以在域外成立，其中一個(gè)主要原因是晚清法律厲行“黨禁”，而中共創(chuàng)建初期之所以決定以“秘密狀態(tài)”(8)④⑤⑥⑧⑨《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第2、1、2、2、98、133-134頁(yè)。進(jìn)行活動(dòng)，毋庸贅言，根本原因也在于當(dāng)局推行嚴(yán)厲的法律禁令。雖然中共早期處于秘密活動(dòng)狀態(tài)，在建黨綱領(lǐng)中也明確主張以暴力革命“推翻資產(chǎn)家階級(jí)的政權(quán)”④，但并不意味著它在早期毫無(wú)關(guān)注法律抑或拒絕使用“法律”概念，這主要體現(xiàn)在：(1)為規(guī)避當(dāng)局法律限制而選擇“保密黨的重要主張和黨員身份”⑤，允許黨員在“迫于法律”的特殊情況下作出合適的妥協(xié)選擇，《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》規(guī)定：“黨員除非迫于法律，不經(jīng)黨的特許，不得擔(dān)任政府官員或國(guó)會(huì)議員……?！雹?2)就法律問(wèn)題與外界展開(kāi)論戰(zhàn)。1921年8月，中共中央局書(shū)記陳獨(dú)秀就法律問(wèn)題與無(wú)政府主義者區(qū)聲白多次展開(kāi)辯論，辯論的內(nèi)容就包括如何看待法律的性質(zhì)和功能及其與契約的區(qū)別和聯(lián)系。(9)中共創(chuàng)建不久，陳獨(dú)秀就與無(wú)政府主義者區(qū)聲白就法律問(wèn)題先后進(jìn)行了三次論戰(zhàn)，主要陣地是《群報(bào)》和《民聲》，具體討論了諸如“法律觀念”“廢除法律的理由”“法律的作用”及“法律與契約的關(guān)系”等問(wèn)題。陳獨(dú)秀的論戰(zhàn)著作以《和區(qū)聲白討論無(wú)政府主義(一九二一年八月一日)》為題集中收錄在《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》系列文獻(xiàn)中(《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第35-37頁(yè))。(3)把爭(zhēng)取當(dāng)局制定或廢除某一法律列為中共具體行動(dòng)目標(biāo)。1922年6月，中共中央發(fā)布首份時(shí)局主張，在其所列的十一條聲明當(dāng)中就有三條“奮斗的目標(biāo)”與法律直接有關(guān)，涉及保護(hù)工人權(quán)益、稅率征收和平等對(duì)待婦女⑧，而中共二大在大會(huì)宣言中也把“制定關(guān)于工人和農(nóng)人以及婦女的法律”“廢除一切束縛女子的法律”等列為黨為工農(nóng)利益而“聯(lián)合奮斗的目標(biāo)”⑨。

對(duì)待一個(gè)概念，應(yīng)合理吸取其從“最初的意義內(nèi)容中流傳下來(lái)的東西”(10)[德]漢斯-格奧爾格·伽達(dá)默爾：《詮釋學(xué)I-II：真理與方法》，洪漢鼎譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第7頁(yè)。。換言之，要對(duì)概念進(jìn)行“理性”考察，以克服人們對(duì)歷史事件通常存在的某些“片斷零星”認(rèn)識(shí)，使人們對(duì)其獲得“更為連貫一致的理解”(11)陳嘉映：《哲學(xué) 科學(xué) 常識(shí)：神話時(shí)代以來(lái)的理知?dú)v程》，東方出版社2007年版，第22頁(yè)。，在基礎(chǔ)上再“流傳”概念當(dāng)中蘊(yùn)藏的初意。在此意義上，早期中共對(duì)待法律的上述態(tài)度，與其說(shuō)是一種靈活的革命策略，毋寧說(shuō)也是其“規(guī)矩意識(shí)”的側(cè)面反映。這種規(guī)矩意識(shí)由其積極關(guān)注當(dāng)局法律、為廢止或制定某項(xiàng)法律而采取行動(dòng)得以體現(xiàn)。更為重要的是，中共由此也把“法律”的概念“流傳下來(lái)”，并在中共一大到六屆六中全會(huì)召開(kāi)前的有關(guān)文件中得以繼續(xù)使用(12)六屆六中全會(huì)正式提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念，以其為時(shí)間分界，在此之前，中共正式文件當(dāng)中不乏關(guān)于法律和運(yùn)用“法律”概念的記載。除了文中前面所列的中共一大、二大有關(guān)文件的規(guī)定，在三大到六大的有關(guān)文件中也存在相關(guān)記錄，如中共三大通過(guò)的《黨綱草案》中把“限制房租的法律”“限制田租的法律”列為黨“目前的要求”之一(《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第253-254頁(yè))。四大以后，中共分析勞動(dòng)運(yùn)動(dòng)存在問(wèn)題時(shí)要求當(dāng)局廢除反動(dòng)的“治安警察法”以及其他“束縛工人自由的法律”(《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第2冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第343頁(yè))。中共五大通過(guò)的《五一勞動(dòng)節(jié)公告》指出，“制定”和“參與勞動(dòng)法的實(shí)施”應(yīng)該是今天工人階級(jí)及其政黨的任務(wù)(《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第4冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第225頁(yè))。六大以后，中共中央在中央蘇區(qū)制定了憲法大綱、土地法、組織法和婚姻法等法律，這在一定意義上是中共法律意識(shí)的體現(xiàn)。，為政黨肌體植入“法”的基因。這在一定程度上不僅可以改變外界過(guò)去對(duì)中共熱衷暴力斗爭(zhēng)的政治觀感(13)中共成立以后，無(wú)論是黨內(nèi)還是黨外，都不乏認(rèn)為中共熱衷暴力革命斗爭(zhēng)，由此態(tài)度也有所不同。瞿秋白在中共六大的報(bào)告中就曾經(jīng)提到：二大以后黨內(nèi)“許多同志”主張“完全加入國(guó)民黨，專(zhuān)做國(guó)民革命，緩和階級(jí)斗爭(zhēng)”或主要從事“經(jīng)濟(jì)斗爭(zhēng)(工會(huì)運(yùn)動(dòng))、不作政治斗爭(zhēng)”，在八七會(huì)議以后，黨內(nèi)外亦有觀點(diǎn)認(rèn)為“所謂社會(huì)主義就是殺人放火，殺人愈多，社會(huì)主義愈多，放火愈多，社會(huì)主義亦愈多”(《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第5冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第267、284-284頁(yè))。，還讓中共較早認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)在“革除”舊秩序、舊制度的同時(shí)，以“法”的理念去“命制”一個(gè)新秩序、新制度，如后來(lái)在中央蘇區(qū)時(shí)期就制定并頒布了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》《勞動(dòng)法》《土地法》《組織法》和《婚姻法》等系列法律，當(dāng)年毛澤東針對(duì)紅軍隊(duì)伍中存在的肉刑問(wèn)題主持制定“廢止肉刑的法律程序”(14)⑥⑨《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第110、78-117、65、66、81頁(yè)。，諸如此類(lèi)的實(shí)踐，進(jìn)而又為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽提供了重要準(zhǔn)備。

(二)“紀(jì)律”對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”萌芽的政治影響

紀(jì)律對(duì)中國(guó)革命極其重要，因而有“加強(qiáng)紀(jì)律性，革命無(wú)不勝”(15)《毛澤東文集》第5卷，人民出版社1996年版，第194頁(yè)。之稱(chēng)。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)紀(jì)律的高度重視，既與馬克思主義政黨與生俱來(lái)嚴(yán)密的組織紀(jì)律性有關(guān)，又與中國(guó)革命處于半殖民地半封建社會(huì)的特殊性有所聯(lián)系。雖然“紀(jì)律”與“黨內(nèi)法規(guī)”在概念形態(tài)及其意指上如今差別明顯，但在革命與戰(zhàn)爭(zhēng)年代，兩者都是中共提高自身組織紀(jì)律性的重要依托。不同在于，在極大程度上是由于“紀(jì)律”一詞的使用以及由此培育起來(lái)的強(qiáng)烈的規(guī)矩意識(shí)為“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽創(chuàng)造了合適的條件，這主要體現(xiàn)在：

(1)在概念時(shí)序上，“紀(jì)律”在中共建黨之初已經(jīng)被使用，其使用時(shí)間遠(yuǎn)早于“黨內(nèi)法規(guī)”。作為治黨條文，“紀(jì)律”在中共第一部黨章中被單列為一節(jié)，位于“黨員”和“組織”之后，排在“會(huì)議”和“經(jīng)費(fèi)”之前(16)④⑤《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第167、162、153頁(yè)。，而“黨內(nèi)法規(guī)”則出現(xiàn)在中共六大以后。(2)從概念演變路徑看，“紀(jì)律”在中共創(chuàng)建軍隊(duì)以后由治黨演變?yōu)橹诬?，從“黨的紀(jì)律”延伸出“紅軍紀(jì)律”，其后毛澤東創(chuàng)造使用“紅軍法規(guī)”這一概念，試圖通過(guò)建立紅軍法規(guī)來(lái)規(guī)范軍隊(duì)行為，這間接促進(jìn)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽。(3)在政治效應(yīng)上，“紀(jì)律”在“黨內(nèi)法規(guī)”概念出現(xiàn)之前就得到極高頻率的使用，這為“黨內(nèi)法規(guī)”概念的萌芽提供了思想“溫床”。1922年中共二大通過(guò)的有關(guān)決議，就突出強(qiáng)調(diào)全黨必須樹(shù)立“鐵似的紀(jì)律”④，要求工會(huì)組織必須具有“紀(jì)律的訓(xùn)練運(yùn)動(dòng)”⑤。1929年在《古田會(huì)議決議》中，“紀(jì)律”的使用頻率就多達(dá)18次，有“黨的紀(jì)律”“紅軍紀(jì)律”“一般的紀(jì)律”和“群眾的紀(jì)律”等，同時(shí)規(guī)定“黨的紀(jì)律之一是少數(shù)服從多數(shù)”“紅軍紀(jì)律是一種對(duì)群眾的實(shí)際宣傳”⑥等，所有這些，都有助于在中共內(nèi)部營(yíng)造起濃厚的規(guī)矩意識(shí)，這成為“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽所需要的政治氛圍。

(三)“法規(guī)”在“黨內(nèi)法規(guī)”形成過(guò)程的中介作用

“法規(guī)”在民主革命時(shí)期使用不多，但卻是“黨內(nèi)法規(guī)”形成的概念中介。這種中介作用發(fā)生的歷史背景是中共建軍時(shí)期，旨在解決如何建設(shè)一支新型革命軍隊(duì)問(wèn)題。1927年大革命失敗后，中共深刻意識(shí)到“政權(quán)是由槍桿子中取得”(17)《毛澤東軍事文集》第1卷，軍事科學(xué)出版社、中央文獻(xiàn)出版社1993年版，第2頁(yè)。，決定以革命的武裝來(lái)反抗國(guó)民黨統(tǒng)治。以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人探索開(kāi)辟農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的革命新道路，在此過(guò)程創(chuàng)造性提出“支部建在連上”(18)⑩《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第66、86頁(yè)。的建軍原則，以推動(dòng)建設(shè)一支新型革命軍隊(duì)。然而，紅軍“是從舊式軍隊(duì)變來(lái)的”，由此不可避免地“帶來(lái)了一切舊思想、舊習(xí)慣、舊制度的擁護(hù)者”⑨，這讓紅軍存在“走到脫離群眾、以軍隊(duì)控制政權(quán)、離開(kāi)無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的危險(xiǎn)”⑩。為規(guī)避這一危險(xiǎn)，毛澤東除了反復(fù)強(qiáng)調(diào)紅軍必須遵守“黨的紀(jì)律”和“紅軍紀(jì)律”外，還提出要加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，由此使用了“紅軍法規(guī)”概念。1929年6月，毛澤東在給林彪的信中提出，在過(guò)去一段時(shí)期，井岡山的革命斗爭(zhēng)中存在諸多問(wèn)題，“軍需制度和編制法規(guī)未能建立”卻是其中之一，這是目前可見(jiàn)的最早出現(xiàn)“法規(guī)”概念。時(shí)隔數(shù)月，毛澤東在古田會(huì)議上提出“編制紅軍法規(guī)，明白地規(guī)定紅軍的任務(wù)”，主張以“紅軍法規(guī)”來(lái)規(guī)范軍隊(duì)與政治以及群眾方面的關(guān)系。

在“黨指揮槍”建軍模式下，“法規(guī)”概念的提出與使用相當(dāng)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽的中介。在“法規(guī)”的前一端，銜接著早期中共對(duì)“法律”與“紀(jì)律”的運(yùn)用，在它的后一端，則是連接著“紅軍法規(guī)”，它的提出和使用實(shí)際上已經(jīng)預(yù)示著“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽的可能性。這種可能性與“紀(jì)律”一概念最初從治黨轉(zhuǎn)入治軍道理相似，在深層次上則是中國(guó)革命形勢(shì)變化之需要。如果不是中國(guó)革命由城市轉(zhuǎn)入農(nóng)村，進(jìn)而要解決建設(shè)一支新型革命軍隊(duì)的迫切問(wèn)題，就不會(huì)有“支部建在連上”的創(chuàng)新探索，毛澤東也不會(huì)把過(guò)去用于管黨的“紀(jì)律”轉(zhuǎn)入用于“治軍”，也不會(huì)在“紅軍紀(jì)律”之外另行探索“紅軍法規(guī)”，更無(wú)法為“黨內(nèi)法規(guī)”概念萌芽創(chuàng)造重要條件。

(四)“法規(guī)”視閾下的黨的文藝政策

值得一提的是，中共歷史上的個(gè)別“講話”對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)”概念的早期使用也起到一定的促進(jìn)作用。其典型代表當(dāng)屬毛澤東《在延安文藝座談會(huì)上的講話》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《講話》”)。盡管“黨內(nèi)法規(guī)”一概念在《講話》之前就開(kāi)始使用(見(jiàn)下文第一節(jié))，《講話》在嚴(yán)格意義上也并不屬于黨的“紀(jì)律”或“黨內(nèi)法規(guī)”之范疇，但這篇講話卻是中共“規(guī)則意識(shí)”首次從治黨治軍延伸至文藝領(lǐng)域，讓中共從此徹底擺脫“只顧打戰(zhàn)、種小米”卻“沒(méi)有文藝政策”的窘境(19)③ 參見(jiàn)王德芬：《蕭軍在延安》，《新文學(xué)史料》1987年第4期。，在事實(shí)上扮演著黨內(nèi)法規(guī)的重要角色，這進(jìn)而又促使黨內(nèi)法規(guī)觀念不斷深入人心。進(jìn)一步說(shuō)，毛澤東的《講話》除了首次明確系統(tǒng)地向外界闡明中共對(duì)于“文藝要為什么人服務(wù)”“又該如何去服務(wù)”(20)毛澤東：《在延安文藝座談會(huì)上的講話》，《解放日?qǐng)?bào)》1943年10月19日。等根本性問(wèn)題的認(rèn)知理解，還“大致規(guī)定共產(chǎn)黨當(dāng)前的文藝方針，以及和其他黨派作家的明確關(guān)系”③；正是在這篇被視為中共形成新型文藝政策“最主要的標(biāo)志”(21)宋建林、陳飛龍：《中國(guó)馬克思主義藝術(shù)理論發(fā)展史》，三聯(lián)書(shū)店2011年版，第17頁(yè)。的《講話》之規(guī)范指導(dǎo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨在延安時(shí)期開(kāi)始著手改造舊式文學(xué)，且這種文學(xué)改造自此一直持續(xù)到1970年代的工農(nóng)兵文藝運(yùn)動(dòng)，從而構(gòu)成了20世紀(jì)中國(guó)乃至世界文學(xué)史的重要一段(22)趙衛(wèi)東：《1940年代延安“文藝政策”演化考論》，《中國(guó)現(xiàn)代文學(xué)研究叢刊》2010年第2期。。此外更為重要的是，毛澤東這篇講話還首次為中共建構(gòu)了一種旨在推動(dòng)新型文藝繁榮發(fā)展的普遍性約束規(guī)則，以此引領(lǐng)未來(lái)成立的“聯(lián)合政府”之文藝發(fā)展，且確保這種新型文藝能夠始終為工農(nóng)兵大眾服務(wù)。

正因如此，中共中央在《關(guān)于執(zhí)行黨的文藝政策的決定》(1943年11月7日)中明確提出，毛澤東在延安文藝座談會(huì)上講話的全部精神“同樣適用于一切文化部門(mén)，也同樣適用于黨的一切工作部門(mén)”(23)⑦《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第20冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第634頁(yè)。，且強(qiáng)調(diào)它“不但是全黨解決文藝觀文化觀問(wèn)題的教育材料，并且也是一般的解決人生觀與方法論問(wèn)題的教育材料”⑦。此處所謂的“適用于黨的一切工作部門(mén)”以及作為全黨“一般的解決人生觀與方法論問(wèn)題的教育材料”，所彰顯的就是《講話》在中共內(nèi)部所擁有的類(lèi)似于治黨治軍“紀(jì)律”和“法規(guī)”那樣的普遍約束力，而不僅僅是一篇僅用于傳遞領(lǐng)袖人物政治意圖的普通文件。由于《講話》及時(shí)向外界昭示中共從此將依據(jù)它所構(gòu)思的規(guī)則來(lái)處理統(tǒng)一戰(zhàn)線涉及的有關(guān)文藝問(wèn)題，因而成功獲得了當(dāng)時(shí)知識(shí)分子尤其是文藝作家的高度認(rèn)同。從中國(guó)共產(chǎn)黨的角度看，從1942年延安文藝座談會(huì)召開(kāi)直至1970年代工農(nóng)兵文藝運(yùn)動(dòng)宣告結(jié)束，這篇《講話》事實(shí)上都是一份具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的處理文藝領(lǐng)域有關(guān)問(wèn)題的重要文件。中共藉此在文藝領(lǐng)域而樹(shù)起的規(guī)則意識(shí)，與治黨治軍層面的“紀(jì)律”和“法規(guī)”無(wú)形地交融一起，在某種程度上促進(jìn)了“黨內(nèi)法規(guī)”概念在早期的推廣使用。

二、“黨內(nèi)法規(guī)”的初次提出和早期使用

概念史代表人物科塞雷克(Reinhart Koselleck)認(rèn)為，歷史研究“不可能在其研究過(guò)程中規(guī)避提及過(guò)去時(shí)代和現(xiàn)時(shí)代的語(yǔ)言表述及自我描述”(24)參見(jiàn)張鳳陽(yáng)、孫江主編：《亞洲概念史研究》第3輯，三聯(lián)書(shū)店2017年版，第250頁(yè)。。作為一個(gè)政治概念，盡管“現(xiàn)時(shí)代”我們使用的“黨內(nèi)法規(guī)”一詞在“過(guò)去時(shí)代”的“語(yǔ)言表述”當(dāng)中并無(wú)明確的概念指意，但它無(wú)不承載著一段特定的歷史和思想，這可從黨內(nèi)法規(guī)概念的初次提出與早期使用情況加以說(shuō)明。

(一)“黨內(nèi)法規(guī)”的初次提出

在概念史視野當(dāng)中，一個(gè)概念的形成是無(wú)法通過(guò)人為因素干預(yù)的。它除了需要一定時(shí)間的實(shí)踐積累，還需要特定的歷史場(chǎng)景提供舞臺(tái)。作為一個(gè)政治概念，“黨內(nèi)法規(guī)”出現(xiàn)的歷史場(chǎng)景是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)戰(zhàn)略相持階段，這是中國(guó)革命極其艱難的時(shí)期之一：從外部情況看，中共領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地正遭受來(lái)自日寇“掃蕩”和國(guó)民黨軍事圍堵的雙重威脅；在中共內(nèi)部，此時(shí)正面臨著一場(chǎng)嚴(yán)峻的政治危機(jī)。這場(chǎng)政治危機(jī)的“導(dǎo)火索”是中國(guó)共產(chǎn)黨創(chuàng)始人之一、時(shí)任陜甘寧邊區(qū)代理主席的張國(guó)燾，于1938年4月趁清明節(jié)祭拜黃帝陵之機(jī)叛變投靠國(guó)民黨。這是繼張國(guó)燾長(zhǎng)征途中企圖“自立偽中央”(25)《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第15冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第256頁(yè)。之后發(fā)生的又一起嚴(yán)重違紀(jì)行為，這也是中共六屆六中全會(huì)召開(kāi)的主要背景之一。1938年10月12日，毛澤東在六屆六中全會(huì)上作了題為《論新階段》的政治報(bào)告，其中一段講到：

“鑒于張國(guó)燾嚴(yán)重地破壞紀(jì)律的行為，必須重申：(一)個(gè)人服從組織；(二)少數(shù)服從多數(shù)；(三)下級(jí)服從上級(jí)；(四)全黨服從中央。誰(shuí)破壞了這些紀(jì)律，誰(shuí)就破壞了黨的統(tǒng)一。經(jīng)驗(yàn)證明：有些破壞紀(jì)律的人，是由于他們不懂得什么是黨的紀(jì)律；有些明知故犯的人，例如張國(guó)燾，則利用許多黨員的無(wú)知以售其奸。因此，必須對(duì)黨員進(jìn)行有關(guān)黨的紀(jì)律的教育，既使一般黨員能遵守紀(jì)律，又使一般黨員能監(jiān)督黨的領(lǐng)袖人物也一起遵守紀(jì)律，避免再發(fā)生張國(guó)燾事件。為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！?26)②《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第528、527、532頁(yè)。

這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念首次在中共歷史上提出和使用。由上可見(jiàn)，這一概念提出的直接原因是“張國(guó)燾嚴(yán)重地破壞紀(jì)律的行為”，而根據(jù)整篇報(bào)告，黨內(nèi)法規(guī)作為治黨條文至少具有如下特征：(1)它是黨的一項(xiàng)紀(jì)律，卻又有別于紀(jì)律。在毛澤東看來(lái)，“個(gè)人服從組織”“少數(shù)服從多數(shù)”“下級(jí)服從上級(jí)”和“全黨服從中央”是中國(guó)共產(chǎn)黨“四項(xiàng)最重要的紀(jì)律”，張國(guó)燾嚴(yán)重破壞紀(jì)律的行為說(shuō)明：中共中央必須在上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律之外制定黨內(nèi)法規(guī)，以此作為中共紀(jì)律體系的有效補(bǔ)充。(2)基于大多數(shù)黨員是農(nóng)民成分、文化水平整體偏低的客觀考慮，以及張國(guó)燾過(guò)去曾經(jīng)利用“許多黨員的無(wú)知以售其奸”的行為事實(shí)，黨內(nèi)法規(guī)既要比紀(jì)律“詳細(xì)”又不能過(guò)于復(fù)雜冗長(zhǎng)，以便于“一般黨員”和“黨的領(lǐng)袖人物”熟悉掌握和共同遵守。(3)在內(nèi)容上，黨內(nèi)法規(guī)至少包括反對(duì)分裂黨、反對(duì)“兩面派黨”、反對(duì)在黨內(nèi)搞你死我活的過(guò)火斗爭(zhēng)、反對(duì)“任人唯親”的小團(tuán)結(jié)主義，同時(shí)要求“黨的領(lǐng)袖人物”和“一般黨員”能夠“一起遵守”，這些都是毛澤東在報(bào)告中總結(jié)的“鑒于張國(guó)燾的和類(lèi)似張國(guó)燾的歷史教訓(xùn)”②。(4)從政治功能看，黨內(nèi)法規(guī)旨在“使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌”和“統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”，歸根到底就是要確保全黨團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

(二)“黨內(nèi)法規(guī)”在革命時(shí)期的概念演變

考究概念的本義，是因?yàn)椤案拍钍撬枷氲某隹凇?27)參見(jiàn)黃興濤主編：《新史學(xué)》第3卷，中華書(shū)局2009年版，第19-20頁(yè)。。在此意義上，“黨內(nèi)法規(guī)”這一概念承載著中共“制度治黨”的思想。具體言之，該概念的提出與使用在某種意義上是中共在“思想建黨”之外，為嘗試推行“制度治黨”所作的一種探索性努力，旨在更好地推進(jìn)黨的建設(shè)這項(xiàng)“偉大工程”，這是“黨內(nèi)法規(guī)”提出后迅速獲得政治共鳴的主要原因。但“黨內(nèi)法規(guī)”的概念形態(tài)在提出之初卻發(fā)生了變化：同樣是在六屆六中全會(huì)上，張聞天提出把“服從組織決定，服從黨規(guī)黨法，學(xué)守黨紀(jì)”概括作為全黨“團(tuán)結(jié)的基本條件”之一(28)⑤⑥《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921-1949)》第15冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第711、750、753、749-750頁(yè)。，而劉少奇在《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報(bào)告》中則提出要以“黨規(guī)黨法去教育同志”，強(qiáng)調(diào)“中央委員及政治局委員在執(zhí)行此黨規(guī)黨法上應(yīng)表現(xiàn)為模范”⑤。

盡管張聞天和劉少奇的上述提法與毛澤東的“黨內(nèi)法規(guī)”在概念形態(tài)上略有出入，但在內(nèi)涵上基本一致。因?yàn)樵诖酥?，無(wú)論是張聞天還是劉少奇,都未曾有過(guò)“黨法”或“法規(guī)”的提法，更未曾使用“黨規(guī)黨法”。且從概念發(fā)生的時(shí)序看，張聞天是在毛澤東《論新階段》政治報(bào)告以后(1938年10月15日)使用“黨規(guī)黨法”，劉少奇則是在1938年11月6日閉幕會(huì)上使用了同樣的概念。此外，無(wú)論是“黨規(guī)黨法”抑或“黨內(nèi)法規(guī)”，它們都是為了確保黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。如劉少奇在《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報(bào)告》開(kāi)篇解釋“為何要黨規(guī)黨法以及組織決定”時(shí)講到，考慮到中共已是“公開(kāi)和半公開(kāi)、有群眾領(lǐng)袖”的、“執(zhí)行民族統(tǒng)一戰(zhàn)線”的“大黨”，加之“黨章是很早規(guī)定出的，現(xiàn)有許多新的情況發(fā)生”，因此，中共中央有必要制定黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)這樣的“條文”要求全黨在“法律上非團(tuán)結(jié)不可”，以此“避免個(gè)別人破壞黨的團(tuán)結(jié)與統(tǒng)一”⑥。

但作為一個(gè)新生概念，“黨內(nèi)法規(guī)”此后卻主要是以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)進(jìn)行使用的。這既與人們接受新鮮事物的思維慣性有關(guān)，也與六屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報(bào)告》的傳達(dá)有關(guān)。六屆六中全會(huì)在中共歷史上具有特殊的意義，全會(huì)“運(yùn)用馬克思主義科學(xué)方法總結(jié)抗戰(zhàn)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)……確立了毛澤東的領(lǐng)袖地位，這是歷史性的選擇，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨走向成熟”(29)黃允升：《毛澤東與中共六屆六中全會(huì)》，《黨的文獻(xiàn)》2004年第1期。。由于《關(guān)于“黨法黨規(guī)”的報(bào)告》是六屆六中全會(huì)的重要文件，在會(huì)后又在中央和地方貫徹學(xué)習(xí)，這無(wú)形之中擴(kuò)大“黨法黨規(guī)”的概念傳播。譬如，1939年6月，時(shí)任中組部部長(zhǎng)陳云在延安《解放》周刊刊文認(rèn)為，黨的支部作為教育黨員的最基本學(xué)校，要積極教育黨員“克服脫離黨的理論政策、黨規(guī)黨法的錯(cuò)誤傾向”(30)《陳云文選》第1卷，人民出版社1995年版，第151頁(yè)。。又如，1942年2月，陳毅在華中局作軍事報(bào)告時(shí)講到，原則問(wèn)題和組織問(wèn)題“均按照黨規(guī)黨法由同級(jí)會(huì)議或請(qǐng)示上級(jí)解決之”(31)《陳毅軍事文選》，解放軍出版社1996年版，第204頁(yè)。，同年10月，劉伯承在第129師會(huì)議上批評(píng)張國(guó)燾過(guò)去破壞黨內(nèi)團(tuán)結(jié)的錯(cuò)誤作法時(shí)強(qiáng)調(diào)，“我們有黨規(guī)黨法，賞罰都是建筑在革命利益之上的”(32)《劉伯承軍事文選》，解放軍出版社1992年版，第272頁(yè)。。

從上述張聞天、劉少奇、陳云、陳毅和劉伯承等人對(duì)“黨規(guī)黨法”概念的使用情況可見(jiàn)，他們都是將其作為“制度治黨”的重要依據(jù)，且并未偏離毛澤東使用該概念的初衷，不僅如此，劉少奇后來(lái)還在此基礎(chǔ)上對(duì)其作出新的詮釋。在1945年黨的七大《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中，劉少奇講到：“黨章，黨的法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動(dòng)的方法，規(guī)定黨的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！?33)《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第316頁(yè)。劉少奇此處使用的“黨的法規(guī)”與他在六屆六中全會(huì)時(shí)用的“黨規(guī)黨法”在概念形態(tài)上略有出入，但在形態(tài)上更接近毛澤東“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，可視之為“黨內(nèi)法規(guī)”演變過(guò)程的又一概念形態(tài)。不同的是，劉少奇此處對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的認(rèn)識(shí)和理解較之以往已向前邁進(jìn)一步，不僅把“黨內(nèi)法規(guī)”與“黨章”相提并論，還指出黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上包括“黨的組織形式和黨內(nèi)生活方式”。

(三)“黨內(nèi)法規(guī)”在建設(shè)時(shí)期的使用情形

“黨內(nèi)法規(guī)”的概念形態(tài)在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期并無(wú)顯著變化，其繼續(xù)以“黨的法規(guī)”或“黨規(guī)黨法”在黨內(nèi)使用。令人矚目的是，至今尚未見(jiàn)到毛澤東在革命時(shí)期有過(guò)“黨規(guī)黨法”或“黨的法規(guī)”的提法，且他在建國(guó)以后所使用的仍是“黨內(nèi)法規(guī)”而不是其它概念形態(tài)。1955年3月，毛澤東在中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議上的講話指出，黨內(nèi)同志之間的言行要符合“正確的黨內(nèi)法規(guī)”(34)1955年3月，毛澤東在黨的全國(guó)代表會(huì)議上指出說(shuō)：“對(duì)其他的問(wèn)題，符合黨的原則的……正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動(dòng)，當(dāng)然要積極支持，打成一片。”(《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第400頁(yè))。這是他批評(píng)“高饒反黨聯(lián)盟”時(shí)所作的一番講話，也是現(xiàn)有中共黨史文獻(xiàn)中第二次見(jiàn)到他使用“黨內(nèi)法規(guī)”的概念術(shù)語(yǔ)。不過(guò)，毛澤東這次使用該概念的主要目的也是規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系和維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，這與他在六屆六中全會(huì)時(shí)的提法和意旨是保持一致的。另外，從使用該概念的歷史背景看，兩次都是處于中共內(nèi)部面臨著嚴(yán)峻的政治危機(jī)這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。前次是張國(guó)燾長(zhǎng)征途中妄圖“另立偽中央”并最終叛黨，此次乃黨內(nèi)出現(xiàn)“高饒反黨聯(lián)盟”分裂中央的嚴(yán)重違紀(jì)行為。不同在于，六屆六中全會(huì)上毛澤東是提出要“制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)”，側(cè)重點(diǎn)在于“制定”，而到了建國(guó)初期他主要是強(qiáng)調(diào)“遵守”。

具體到實(shí)踐層面，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，中共中央從1938年到1955年期間頒發(fā)的黨內(nèi)法規(guī)(35)鑒于黨內(nèi)法規(guī)的概念有過(guò)更新，而參照首次界定的“黨內(nèi)法規(guī)”概念范疇更貼近歷史原貌，所以此處統(tǒng)計(jì)情況依照1990年7月31日中共中央首次頒發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》對(duì)“黨內(nèi)法規(guī)”的范疇界定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱(chēng)為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。”另外，由于中共中央辦公廳法制局編制的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)依照的是2013年新修訂的“黨內(nèi)法規(guī)”定義，在整理過(guò)程剔除了1949年至1955年制定的絕大部分黨內(nèi)法規(guī)文件，因此，它與本處數(shù)據(jù)涉及部分存在一定差異。性質(zhì)的政治文件在數(shù)量上至少有21件，涵蓋黨的組織、紀(jì)律和思想建設(shè)等方面(見(jiàn)表1)。

雖然這些黨內(nèi)法規(guī)除了“形式上有缺陷”，還存在“政治性強(qiáng)”“體系化不足”等問(wèn)題(36)王振民：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，人民出版社2016年版，第27-28頁(yè)。，如大多數(shù)文本并無(wú)明確規(guī)定制定主體、解釋主體和修訂主體乃至不寫(xiě)明具體制定日期，同樣情形在特定時(shí)期有不同規(guī)定，有些條文缺乏操作細(xì)則，尚未注意區(qū)分黨章這一根本性法規(guī)與其他一般黨內(nèi)法規(guī)的地位和效力等，但它們的出臺(tái)極大滿足了特定歷史條件下推進(jìn)黨的建設(shè)這項(xiàng)“偉大工程”的制度要求，不僅規(guī)范了黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，而且確立起以黨內(nèi)法規(guī)這種“成文法”來(lái)管黨治黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，為奪取中國(guó)革命勝利及新中國(guó)成立初期的黨和國(guó)家建設(shè)提供了重要制度保障。

盡管毛澤東在建國(guó)后很少使用“黨內(nèi)法規(guī)”，但這一概念所承載的“制度治黨”理念并未讓人淡忘，只是它依然是以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)加以繼續(xù)使用。1954年2月，陳云在中央工作會(huì)議上提出，“嚴(yán)守黨的制度和黨規(guī)黨法，發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良作風(fēng)”是防止黨執(zhí)政腐化墮落最為可靠的兩點(diǎn)保證之一(37)《陳云文選》第2卷，人民出版社1995年版，第233頁(yè)。，而在鄧小平看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)還是抓好黨內(nèi)政治生活的關(guān)鍵所在。1961年12月，他在中央工作會(huì)議上講到，開(kāi)展“黨規(guī)黨法”和毛澤東思想教育是嚴(yán)格黨的生活的必要舉措之一(38)《鄧小平文集(1949—1974 年)》下卷，人民出版社2014年版，第134頁(yè)。。此外，鄧小平還把中共在革命時(shí)期的民主制度和優(yōu)良作風(fēng)都視為“黨內(nèi)法規(guī)”。他在“七千人大會(huì)”上說(shuō)：“遵義會(huì)議以后，在毛澤東同志領(lǐng)導(dǎo)下，我們黨建立了一套健全的黨的生活制度。比如民主集中制；團(tuán)結(jié)——批評(píng)——團(tuán)結(jié)的方法；言者無(wú)罪、聞?wù)咦憬洌瑧颓氨押?、治病救人；批判從?yán)、處理從寬，不搞過(guò)火斗爭(zhēng)、無(wú)情打擊；艱苦樸素、謙虛謹(jǐn)慎，等等。這些都是毛澤東同志一貫提倡的，是我們的黨規(guī)黨法。”(39)《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第300頁(yè)。同樣是在“七千人大會(huì)”上，劉少奇則主要強(qiáng)調(diào)中共八大時(shí)修訂的新黨章是“黨的法規(guī)”，一切黨組織和全體黨員都必須無(wú)條件地、不打折扣地執(zhí)行(40)《劉少奇選集》下卷，人民出版社1985年版，第413頁(yè)。，這與他在中共七大時(shí)強(qiáng)調(diào)黨章是重要黨內(nèi)法規(guī)的觀點(diǎn)是保持一致的。

表1 中共中央頒發(fā)黨內(nèi)法規(guī)主要情況統(tǒng)計(jì)(1938-1955)

備注：以上數(shù)據(jù)源于《中共中央文件選集》(中共中央黨校出版社1989年版)、《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中央文獻(xiàn)出版社1993年版)和《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(中央文獻(xiàn)出版社2011年版)。

具體到實(shí)踐層面，除了表1列舉部分，中共中央在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期還頒發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》(1956年)，這是指導(dǎo)社會(huì)主義建設(shè)的重要黨內(nèi)法規(guī)。此外，還制定有《中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第九次全體會(huì)議關(guān)于成立中央局的決議》(1961年)以及在1963年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)基層組織工作條理試行草案》和《中國(guó)共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》等具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的政治文件，這些都是中共中央在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期探索推進(jìn)“制度治黨”的重要依據(jù)。盡管黨內(nèi)法規(guī)的概念術(shù)語(yǔ)此時(shí)尚未清晰界定，但其內(nèi)涵伴隨著實(shí)踐而不斷拓寬，從而為改革開(kāi)放新時(shí)期“黨內(nèi)法規(guī)”概念界定提供了寶貴理論積累和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

三、“黨內(nèi)法規(guī)”的界定和更新

歷經(jīng)中國(guó)革命和建設(shè)兩個(gè)歷史階段演變，“黨內(nèi)法規(guī)”概念所承載的“制度治黨”思想在改革開(kāi)放時(shí)期依然熠熠生輝。只不過(guò)，該概念在改革開(kāi)放初期仍以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)使用，在此過(guò)程，鄧小平、陳云等老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家還對(duì)其政治內(nèi)涵作出不同程度的拓寬。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念得以正式界定，并于十八大以來(lái)得以更新，發(fā)生了兩次標(biāo)志性轉(zhuǎn)變。

(一)“黨內(nèi)法規(guī)”在改革開(kāi)放初期的概念拓展

在改革開(kāi)放初期，雖然“黨內(nèi)法規(guī)”主要是以“黨規(guī)黨法”的概念形態(tài)使用，但由其承載的“制度治黨”思想?yún)s引起各界極大關(guān)注。1978年12月，鄧小平在十一屆三中全會(huì)上指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！?41)《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第147頁(yè)。在這番講話中，鄧小平明確提出了治國(guó)必先治黨、必須依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨的思想。受此影響，如何從概念上厘清“黨內(nèi)法規(guī)”日益提上工作議程，而“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)”的提法更是為“黨內(nèi)法規(guī)”的概念界定提供了廣闊空間。當(dāng)然，這并不意味著在改革開(kāi)放初期只有鄧小平才繼承使用“黨規(guī)黨法”的概念，而是鄧小平上述講話經(jīng)由十一屆三中全會(huì)這樣重要場(chǎng)合的傳播因而更具政治影響力。

事實(shí)上，其他老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家在該時(shí)期不僅使用“黨規(guī)黨法”概念，還拓寬了其內(nèi)涵。1977年3月，葉劍英在中央軍委座談會(huì)上講到，共產(chǎn)黨員必須懂得“黨內(nèi)不允許組織派別和秘密團(tuán)體這條黨規(guī)黨法”(42)《葉劍英選集》，人民出版社1996年版，第453頁(yè)。，不僅明確提出要把過(guò)去被“四人幫”顛倒的路線糾正過(guò)來(lái)，而且特別強(qiáng)調(diào)“反對(duì)小團(tuán)體主義”是中共過(guò)去的黨內(nèi)法規(guī)。黃克誠(chéng)在1980年1月召開(kāi)的中紀(jì)委會(huì)議上提出，紀(jì)委人員必須嚴(yán)于律己，率先遵守“黨的紀(jì)律和黨規(guī)黨法”(43)《黃克誠(chéng)紀(jì)念文集》，湖南人民出版社2002年版，第196頁(yè)。。薄一波賦予黨內(nèi)法規(guī)“反對(duì)個(gè)人崇拜”的政治功能是其使用過(guò)程出現(xiàn)的一個(gè)亮點(diǎn)，1980年7月，薄一波提出，揭發(fā)“四人幫”的文學(xué)作品不應(yīng)只宣傳個(gè)人，而應(yīng)更多關(guān)注人民群眾的作用，理由是“不要宣傳個(gè)人”的規(guī)定在中共七屆二中全會(huì)上已經(jīng)確立，長(zhǎng)期以來(lái)是“全黨必須自覺(jué)遵守的黨規(guī)黨法”(44)《薄一波文選》，人民出版社1992年版，第377頁(yè)。。薄一波此觀點(diǎn)與鄧小平在“七千人大會(huì)”時(shí)的看法頗為相近，不同在于他明確把“反對(duì)個(gè)人崇拜”納入黨內(nèi)法規(guī)范疇。陳云和李先念強(qiáng)調(diào)的是黨內(nèi)法規(guī)對(duì)中共自身建設(shè)以及社會(huì)主義改革開(kāi)放事業(yè)的重要性，1981年12月，陳云提到要“把維護(hù)黨規(guī)黨法、整頓黨風(fēng)的基本任務(wù)認(rèn)真地?fù)?dān)負(fù)起來(lái)”，這是中央紀(jì)委在改革開(kāi)放中應(yīng)盡的一份力量(45)《陳云文選》第3卷，人民出版社1995年版，第243頁(yè)。。1987年3月，李先念在一次談話中指出，“執(zhí)行并進(jìn)一步完善黨規(guī)黨法”是搞好黨風(fēng)建設(shè)的首要任務(wù)，也是確保改革開(kāi)放政策取得成功的關(guān)鍵之一(46)《李先念文選》，人民出版社1989年版，第486頁(yè)。。在十一屆六中全會(huì)上，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞被載入《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》之中(47)《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，人民出版社1981年版，第38頁(yè)。，在某種意義上講，“黨內(nèi)法規(guī)”一詞的使用是老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)毛澤東及其制度治黨思想的歷史地位時(shí)所達(dá)成的又一重要政治共識(shí)。

(二)“黨內(nèi)法規(guī)”概念的正式界定

到20世紀(jì)90年代，黨的建設(shè)被視為改革開(kāi)放新時(shí)期一項(xiàng)“新的偉大工程”(48)2001年，江澤民在中國(guó)共產(chǎn)黨成立80周年紀(jì)念大會(huì)講話中指出，始終做到“三個(gè)代表”與“新時(shí)期黨的建設(shè)新的偉大工程總目標(biāo)”是一致的(《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第15頁(yè))，盡管“新時(shí)期黨的建設(shè)總目標(biāo)”在中共十四大以來(lái)已經(jīng)多次提出，但直至2001年才正式把黨的建設(shè)稱(chēng)為“新的偉大工程”(《中國(guó)共產(chǎn)黨90年研究文集》上冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第208-219頁(yè))。加以推進(jìn)。在此情況下，中共中央首次界定“黨內(nèi)法規(guī)”概念。1990年7月，中共歷史上首個(gè)以“黨內(nèi)法規(guī)”命名的制度——《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條列》頒發(fā)，其中規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門(mén)、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員的行為的黨內(nèi)各類(lèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)”，強(qiáng)調(diào)“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，其他黨內(nèi)法規(guī)是黨章有關(guān)規(guī)定的具體化?！?49)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978—1996)》，法律出版社2009年版，第723頁(yè)。由上可見(jiàn)，這一概念界定吸取了毛澤東、劉少奇和鄧小平等人關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)與理解，體現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)既用于治黨又用于治軍，除了用于規(guī)范全部黨員的個(gè)體行為，還用之規(guī)范各級(jí)黨組織的行為活動(dòng)，不僅中共把與此有關(guān)的紀(jì)律也納入黨內(nèi)法規(guī)范疇，而且突出黨章的根本性地位，這在“黨內(nèi)法規(guī)”概念史上具有標(biāo)志性意義。與此時(shí)隔兩年，“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個(gè)更加嚴(yán)肅規(guī)范的術(shù)語(yǔ)出現(xiàn)在黨章。1992年中共十四大審議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十四條明確規(guī)定“維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)”是黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)(50)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》(十四大修訂本)，人民出版社1992年版，第33頁(yè)。，這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念首次載入黨章，標(biāo)志著歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的歷史發(fā)展，“黨內(nèi)法規(guī)”的概念實(shí)現(xiàn)了從黨的一般政治報(bào)告到黨章的“華麗轉(zhuǎn)身”，成為全黨共識(shí)。

十四大以后，“黨內(nèi)法規(guī)”在概念表述上一般是與“建設(shè)”或“體系建設(shè)”合并使用，加強(qiáng)以黨章為核心的“黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)”(51)《胡錦濤總書(shū)記在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上的重要講話》(輔導(dǎo)讀本)》，人民出版社2006年版，第3頁(yè)。是此時(shí)期的主要實(shí)踐。從1992年中共十四大召開(kāi)到2012中共十八大閉幕這20年時(shí)間里，盡管黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在數(shù)量龐雜、體系混亂、程序不清等不足(52)參見(jiàn)何哲：《改革開(kāi)放后中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政轉(zhuǎn)型(1978-2012)——基于黨內(nèi)法規(guī)與類(lèi)法規(guī)文件的分析》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2016年版，第55頁(yè)。，但在統(tǒng)籌機(jī)制、制定程序、操作細(xì)則和理論研究方面已經(jīng)取得很大成效(53)參見(jiàn)李忠：《黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第80-95頁(yè)。，如多次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨旗黨徽制作和使用的若干規(guī)定》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等系列重要黨內(nèi)法規(guī)文件(見(jiàn)表2)，“制度治黨”理念也愈發(fā)深入人心。因此，盡管十四大以來(lái)的黨章已有過(guò)數(shù)次修訂，“黨內(nèi)法規(guī)”的術(shù)語(yǔ)至今仍然得以保留(54)2017年十九大新修訂的黨章第四十六條把“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”列為黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)之一(《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(十九大修訂本)，人民出版社2017年版，第56頁(yè))。。

表2 中共中央制定(修訂)的部分黨內(nèi)法規(guī)(1992-2012)

備注：上述數(shù)據(jù)源于中共中央辦公廳法制局最新編制的《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月—2016年12月)》(法律出版社2017年版)。類(lèi)別劃分是根據(jù)2016年12月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》確立的框架，即把黨內(nèi)法規(guī)分為“黨章”“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”“黨的組織法規(guī)”“黨的自身建設(shè)法規(guī)”和“黨的監(jiān)督保障法規(guī)”五大類(lèi)。

(三)新時(shí)代以來(lái)“黨內(nèi)法規(guī)”的概念更新

十八大以來(lái)，中共中央確立了“到建黨100周年時(shí)建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(55)《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》上冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第478-479頁(yè)。的建設(shè)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)踐當(dāng)中必須“依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”(56)⑥《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》中冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第158、155-181頁(yè)。。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》不僅多達(dá)11次提及“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，而且以近200字篇幅闡述新時(shí)代推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的思路和舉措⑥，這為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供了重要指引。不僅如此，2013年中共中央還在新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中首次更新了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念范疇：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱(chēng)。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)”(57)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年5月28日。。與舊概念比較，新概念除了在黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限上取消了“中央軍委總政治部”、新增入“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)”，還厘清了作為黨內(nèi)最高法規(guī)的“黨章”與其它一般黨內(nèi)法規(guī)的地位和效力。這是“黨內(nèi)法規(guī)”概念在演變過(guò)程出現(xiàn)的又一次標(biāo)志性飛躍。“概念是思想的出口”，這一概念更新標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨制度治黨思想提升至一個(gè)新的歷史階段。

與此同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在實(shí)踐層面也相應(yīng)進(jìn)入一個(gè)新階段，體現(xiàn)在于：(1)中共中央首次召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議統(tǒng)一部署黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作(58)2016年12月24日至25日，首屆全國(guó)黨內(nèi)法規(guī)工作會(huì)議在北京召開(kāi)，時(shí)任中共中央政治局常委、中央書(shū)記處書(shū)記劉云山出席會(huì)議并講話，會(huì)議還傳達(dá)習(xí)近平關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的指示(參見(jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月26日)。，首次編制黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)工作規(guī)劃(59)2013年11月，中共中央編制首份黨內(nèi)法規(guī)五年工作規(guī)劃《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018-2022年)》在2018年2月發(fā)布。，并首次印發(fā)有著“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)指南針”之譽(yù)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》(60)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日。，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作“頂層設(shè)計(jì)”。(2)首次集中梳理從1949年10月至2012年6月期間制定的黨內(nèi)法規(guī)。截至2014年，中共中央從2.3萬(wàn)多件文件中梳理出1178件黨內(nèi)法規(guī)文件，其中廢止322件，宣布失效369件，廢止或失效總數(shù)共占58.7%(61)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月18日。。(3)加快制定或修訂黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2012年十八大召開(kāi)至2016年10月，新頒布或再修訂的黨內(nèi)法規(guī)達(dá)50多件，其中黨章1部、準(zhǔn)則1部、條例12部、規(guī)則6部、規(guī)定21部、辦法9部、細(xì)則8部(62)鄒雅婷：《十八大以來(lái)，中共這樣治黨》，《人民日?qǐng)?bào)》(海外版)2016年10月24日。。(4)把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)納入十九大報(bào)告。十九大報(bào)告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”(63)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。，十九大新修訂黨章的第四十六條還把“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”被列為黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的主要任務(wù)之一(64)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(十九大修訂本)，人民出版社2017年版，第56頁(yè)。，黨內(nèi)法規(guī)在新時(shí)代推進(jìn)黨的建設(shè)偉大工程實(shí)踐當(dāng)中的重要地位由此得以充分體現(xiàn)。

值得一提的是，2012年十八大以來(lái)，習(xí)近平對(duì)黨內(nèi)法規(guī)有著諸多論述，至少包括：(1)把黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度。中共中央全面從嚴(yán)治黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，是“新時(shí)代黨的建設(shè)總要求”(65)《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告(2017年10月18日)》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日。之一。習(xí)近平指出，“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策”，是“實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安”的制度保障，強(qiáng)調(diào)要從全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略高度“以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板”(66)習(xí)近平：《堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)一體建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月26日。。(2)重塑黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨的制度建設(shè)要注重“提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行效力”，因此要加快解決“黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)問(wèn)題”，包括“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制”以及構(gòu)建“配套”的黨內(nèi)法規(guī)體系。(67)中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于全面從嚴(yán)治黨論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第105頁(yè)。(3)尊崇黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的根本地位。2012年十八大剛閉幕，新當(dāng)選總書(shū)記的習(xí)近平在《人民日?qǐng)?bào)》撰文指出：“黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩”，強(qiáng)調(diào)全黨要特別重視“學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章”(68)習(xí)近平：《認(rèn)真學(xué)習(xí)黨章 嚴(yán)格遵守黨章》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月20日。。此外，他還要求各級(jí)紀(jì)委“把維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)作為首要任務(wù)”，做黨章的堅(jiān)定執(zhí)行者和忠實(shí)捍衛(wèi)者(69)習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年5月3日。。所有這些，都極大豐富了中共制度治黨的理論，無(wú)論對(duì)黨內(nèi)法規(guī)概念使用還是具體實(shí)踐都發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。

由上可見(jiàn)，“黨內(nèi)法規(guī)”概念起源于中國(guó)革命時(shí)期，界定于改革開(kāi)放初期，更新于新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，它不僅吸融了早期中共使用的“法律”“紀(jì)律”和“法規(guī)”的政治意境，而且記錄著中國(guó)共產(chǎn)黨探索“制度治黨”的歷史軌跡。作為中共近百年歷史沉淀下來(lái)的“濃縮物”，該概念典型體現(xiàn)了政治實(shí)踐對(duì)概念術(shù)語(yǔ)的塑造作用。盡管在此過(guò)程它又以“黨規(guī)黨法”“黨的法規(guī)”等概念形態(tài)使用，但其所承載的“制度治黨”思想并未更改，政治地位更是由一般政治報(bào)告上升至黨章保留至今。這一歷史過(guò)程表明：一個(gè)黨建概念的形成和發(fā)展，有其內(nèi)在歷史發(fā)展邏輯，既不能臆想構(gòu)造，也無(wú)法在朝夕成型，而是要從客觀實(shí)際中來(lái)，又回到客觀實(shí)際接受檢驗(yàn)，如此循環(huán)漸進(jìn)；黨建概念只有立足于解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題又緊握時(shí)代脈搏，才會(huì)具有持續(xù)不斷的政治生命力。由此啟發(fā)我們，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的過(guò)程，既要以實(shí)事求是態(tài)度研判客觀形勢(shì)，又要以改革銳氣作出理論創(chuàng)造，這也是新時(shí)代推進(jìn)黨的建設(shè)偉大工程的應(yīng)有之義。